集聚地下空間開發利用動能推動構建城市立體發展新格局

夏先義

城市發展進入由大規模增量建設轉為存量提質改造和增量結構調整并重的新階段，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推動城鄉建設綠色發展的意見》，提出以內涵集約、綠色低碳發展為路徑，拓展地下空間這一戰略性空間資源。四川省委省政府要求全面服務國家碳達峰碳中和戰略、推動經濟社會發展全面綠色轉型。成都市委市政府持續優化空間產業交通能源結構，著力構建科學發展的功能格局，針對成都平原城市發展特點，引領成都市地下空間開發利用乘勢而上，搶占先發優勢，成都成為唯一入選中國城市地下空間發展綜合實力前10的西部城市。在新的起點上，成都市住建局重新理解和定義地下空間資源，統籌推進城市地下空間開發利用改革創新，秉持集成開發理念，樹立以軌道交通引領城市發展、以TOD開發重塑城市形態的工作目標，實現地上地下空間一體化建設與整體開發，各類功能復合利用，在拓展建設發展空間、構建集約高效城市方面作了有益探索。

先進城市主要經驗

資源利用上敢于創新探索。引入“容積管理”。深圳市將地下空間中的規定建筑面積納入“容積”統一管理，明確地塊容積=地上規定建筑面積+地下規定建筑面積，地塊容積率=地塊容積÷地塊面積。實行地價鼓勵。深圳市地價測算規則明確，交通設施和綜合管廊的修正系數為0.1，其他地下空間修正系數是地上建設用地的0.3，通過“基礎修正系數”調節體現對實體經濟和民生領域的政策傾斜和支持。增加激勵機制。深圳市對在規劃基礎上增加城市基礎設施、公共空間的情形實施容積率轉移或者獎勵、財政補貼、稅收減免等獎勵措施。鼓勵整體開發。深圳市對地下空間的整體設計和開發利用進行原則性的規定，探索通過效仿土地一級開發模式，對相鄰未利用地或成片集中開發區域的地下空間進行預開發，后期再結合地上進行供應。

規劃傳導上精準落實管控要求。實現體系傳導。杭州市按照宏觀定方向、中觀定指標、微觀塑形態的思路，建立了國土空間總體規劃、分區規劃、控制性詳細規劃、修建性詳細規劃四級自上而下的傳導流程。落實法定傳導。杭州市在控規層面通過規劃圖則+地下空間開發控制指引一覽表、地下空間綜合利用指引條文、地下空間綜合利用建設指引表進行技術管控，對于部分重點建設區通過城市設計明確地下空間管控導則并納入控規。制定建設規劃。杭州市在統籌“十四五”規劃、地下空間近期建設規劃、市域重點基礎設施等內容的基礎上，建立近期建設項目庫，印發年度建設計劃，錄入信息化平臺進行統一管理，并建立了審議機制、例會機制、督查機制、考核機制進行全過程督促指導、跟蹤落實。注重方案把關。杭州市在重點區域、重點項目的前期方案論證中督促落實地下空間規劃控制指標，借助資深專家組為重點區域地下空間開發方案聯合論證提供智力支撐。設置異議處理流程。深圳市規定對于在已出讓空間權屬外建設的地下工程，若利害關系人有異議但經論證符合安全和環保要求的，可依法準予行政許可。

項目建設成效亮點紛呈。注重集中開發設計。深圳前海綜合交通樞紐、杭州西站等項目采用以樞紐站為中心的集聚型開發模式，整合地鐵、巴士、城軌等多種交通功能為一體，將地上地下公共設施和交通系統進行統籌規劃、立體建設，構建了功能完善、聯網成片的地下空間系統，實現交通樞紐與城市公共生活的高度融合。注重互聯互通。杭州錢江新城二期“連堡豐城”項目通過“一軸三廊四區”的地下空間布局結構，將地鐵9號線四個站點全部打通，形成近40萬平方米體量的地下城。營造高品質多元場景。廣州市最復雜的“地下城”——萬博商務區以3.56公里的地下環路將粵海·天河城等八大項目從地下連為一體，劃分了六大特色分區，引入了水族館、溜冰場等消費業態，全力打造一個集交通、停車、商業、市政于一體的“全天候購物公園”。充分挖掘公共空間。杭州市充分利用公共綠地、學校操場等區域，推動停車產業化，支持社會力量建停車場，鼓勵立體塔庫、地下井筒式停車庫項目建設，緩解周邊區域停車難問題。

成都市地下空間開發利用現狀

資源利用“精打細算”，明確管控要求。把地下空間作為城市發展重要的資源載體，明確地下空間資源發展底線，以生態安全評估為前提，合理有序利用地下空間資源。出臺《成都市城市地下空間開發利用管理辦法》，規范城市空間開發秩序，并配套制定了相關的用地出讓、財政獎補、軌道用地預控等政策。牽頭起草《成都市地下空間開發利用管理條例》，涵蓋了地下空間規劃、用地、建設和使用管理等開發建設全鏈條，深化改革創新，發揮示范引領作用。

規劃傳導“精準落地”，激發生機活力。遵循“誰擁有、誰使用、誰管理”的原則，細化地下空間建設用地使用權屬范圍，提倡“投資建設管理”一體化。鼓勵地鐵、商業、公共配套服務設施等地下空間之間互聯互通，在連通通道兩側，可根據需要布置市政設施和配套服務設施;鼓勵利用地下空間建設交通場站設施和道路設施，處理好建筑和設施空間關系，形成地上、地下有機協調的綜合系統;鼓勵建設地下市政場站和地下管廊，充分發揮地下空間優勢，減少對地面空間的影響;允許需要經過城市道路、綠化等公共空間進行互聯互通的項目，實行分層出讓利用。

項目建設“精耕細作”，勇于創新探索。結合成都市地鐵運營里程、輻射范圍的迅速擴展，因地制宜提出TOD“137”圈層規劃模式，遵循“以一個TOD為一個公園社區”理念，致力于讓每一個TOD項目形成自己獨特的風格。緊跟城市更新發展，統籌考慮地上公共綠地、地下商業動線設計思路，因地制宜地設置下沉廣場，使用鏡面反射等方式實現將自然風光水綠引入地下空間。以解決城市建設關鍵問題為導向，以保障公共需求為優先，建立“地面道路—地下環路—地下車庫”三級車行系統，實現地下空間區域內外快速交通轉換的同時，釋放地面道路空間資源。

存在的主要問題和不足

統籌謀劃布局不足。地下空間開發利用涉及人防、建設、市政、環保、電力等諸多部門，缺乏統一的長遠規劃指引。因此，統籌安排和合理布局地下空間建設，是未來地下空間開發利用的基本前提。

復合集約利用不足。成都市對地下空間仍局限于地下交通、人防設施等單線利用、單一功能，而地下空間屬于典型的不可再生資源，前期開發成本較高且后期難以重復循環利用。因此，以前瞻性思維提升復合化集約化，是未來地下空間開發利用的重要課題。

立法規范利用滯后。我國尚無針對地下空間開發利用管理的專項法律法規，目前通用的《城市地下空間開發利用管理規定》時間較早，實踐指導性不強。因此，推動法制化建設是未來地下空間開發利用的有力保障。

加快推進地下空間開發建設的建議

立法保障，積極推進地下空間開發法制進程。進一步完善地下空間開發利用規劃管理、地下空間土地權屬、地下空間互聯互通等要求，推動《成都市地下空間開發利用管理條例》順利出臺實施。建立市場推動、部門監管、政府引導、社會參與的機制，提升規劃建設、運營管理的有序性和整體性效果，將成都市地下空間開發利用管理納入法制化軌道。

科學規劃，加快構建地下空間開發規劃體系。創新以成都市地下空間開發利用專項規劃為統領，城市重點建設區域地下空間開發利用修建性詳細規劃和一般建設區域地下空間建設管理技術規定為實施依據的規劃體系，對交通、市政、商業、防災等各類地下空間進行具體引導，在規劃“面子”的同時，同步規劃“里子”，實現城市立體空間規劃“表里光鮮”。

突出優勢，多元化軌道交通地下空間城市形態。堅持“無規劃不設計，無設計不開發”的理念，進一步探索和開拓TOD綜合開發的實踐模式，從單一的站點周邊商業開發轉變為多元混合的功能開發，加快形成政府主導、社會資金積極參與的多元化投資格局，對城市空間形態和經濟中心的發展提供新助力。

試點先行，以點帶面分步實施地下空間開發。將地下空間開發建設與舊城改造、城市更新、商業開發等有機結合起來，避免同質化、低端化、碎片化建設。選取交子金融城商圈開展地上地下空間整體開發試點，推動商業、辦公、居住、生態空間與交通站點的合理布局和綜合利用開發。創建以SKP-環球中心東廣場地下空間改造項目為代表的標桿示范項目，提升區域整體功能，實現有特色的城市發展與空間有機結合。

智能輔助，切實增強地下空間建設管理智慧。充分發揮政府主導作用，借助BIM、大數據、智能化、云計算、物聯網等信息技術集成應用能力，建成一體化的行業監管和服務平臺，將城市建設管理從“地面”延伸到“地下”，做到各方主體協同工作，信息數據有效共享，建造模式集約高效，運營管理精細科學。（作者系成都市住房和城鄉建設局黨組書記）