試驗民主與韌性治理：中國改革的行動邏輯

【摘要】中國改革通過大規模的政策試驗行動，構建了跨層級、跨部門、跨界別的議事網絡，使基層官員、專家、利益相關者能夠參與政策議程，增進了決策者與基層官員、專家、利益相關者之間的互動，促進了不同來源知識的分享和交流。這種知識共享和交流機制，不僅提升了政策制定的科學性，而且形成了一種試驗民主模式。政策試驗分為受控實驗、地方試點和創新實踐三種類型，分別遵循演繹、溯因、歸納的認知邏輯。試驗民主的運作實踐及成功經驗表明，深化改革需要構建議題驅動的政策知識的共同生產網絡，根據議題特性選擇合適的試驗模式，持續對地方性知識進行歸納和提煉。

【關鍵詞】統一領導? 試驗民主? 韌性治理? 全過程民主

【中圖分類號】 D630? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.05.004

改革開放以來，中國政府通過組織大規模的政策試驗，總結各地在試點中積累的成功經驗，利用地方性知識增進認知，進而通過頂層設計這一途徑予以推廣，形成“自上而下”與“自下而上”相結合的政策創新模式。政策試驗允許試點單位自行設定政策目標，自主選擇政策工具和手段，這使地方官員、專家、利益相關者能夠參與政策制定，增進不同來源知識的分享和交流。這種知識交流機制，不僅提升了試驗決策的科學性，而且形成了協商民主的一種新形式——試驗民主。政策試驗可分為哪幾種理論類型？它們是如何深化政策認知的？政策試驗如何增進協商民主？試驗民主與韌性治理之間具有怎樣的邏輯關系？對于這些問題的分析和探討，有助于深化對中國改革路徑的理論認知。

中國改革的制度環境

當代中國實行政黨主導的國家治理模式，執政黨在國家治理體系中居于核心地位，各方面的政治制度都是以黨的全面領導為根本原則而構建的[1]。與早發現代化國家由于內源性因素引發的制度創新不同，后發現代化國家的制度變遷大多是由于外部沖擊導致國家面臨總體性危機乃至失敗的產物[2]。總體性危機引起激烈的社會矛盾和動蕩局面，也引發社會內部要求系統性變革的呼聲。在內憂外患面前，重建國家秩序既要爭取民眾支持，也要創建政黨和軍隊，通過革命斗爭推翻傳統的權勢集團，廢除外部強加的不平等條約。

中國共產黨成立后，帶領中國人民通過浴血奮斗成立了新中國，實現民族獨立，實現了從封建專制政治向人民民主的偉大飛躍。新中國成立后，我國確立了以黨的領導為根本原則的制度體系，中國共產黨成為各項事業的推動者、領導者、組織者和實施者。黨的十一屆三中全會以后，我們黨開啟了改革開放和現代化建設新征程。黨的十八大以來，針對黨的領導存在弱化、虛化、邊緣化問題，黨中央明確提出，黨的領導是黨和國家的根本所在、命脈所在。黨的十九大報告指出：“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征，中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨領導，黨是最高政治領導力量”。《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》進一步指出，“黨中央集中統一領導是黨的領導的最高原則，加強和維護黨中央集中統一領導是全黨共同的政治責任，堅持黨的領導首先要旗幟鮮明講政治，保證全黨服從中央。”

從黨的組織制度看，各級黨委實行“集體領導和個人分工負責相結合”的制度安排。集體領導即重大問題決策由黨委成員集體討論作出決定，個人分工負責則體現在公共政策的執行過程。《中國共產黨章程》規定：“凡屬重大問題都要按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論，作出決定;委員會成員要根據集體的決定和分工，切實履行自己的職責。”中國政策過程的一個突出特點是“議行一體化”，議事和執行相互融合在一起，政策執行跨越行政機關的邊界，將更廣泛的公共機構納入進來。

在政府間關系方面，我國實行單一制的制度安排。憲法規定：“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則。”在統一領導制度下，一方面，地方各級政府都要服從國務院的統一領導，負責貫徹落實中央政府及部門制定的各項政策措施;另一方面，中央政府需要把握國內外形勢變遷，利用各領域的知識，持續調整優化公共政策，提升國家治理的創新和回應能力。

深化改革的試驗路徑

在統一領導體制下，中國改革是依靠怎樣的治理方式來保障民主決策的呢？很多研究發現，中國改革過程中伴隨著大規模的政策試驗[3]。政策試驗創設了一種試驗學習機制，它以解決特定問題為目標，通過議程設置聚焦于某一政策議題，基于一些理論或推論提出新的政策思路，通過持續的測試和檢驗，在證據支持下反復提煉解決方案，直至形成系統的政策安排。內外部環境變化促使政策分析人員提出新的政策規劃，發出新的政策導向。新導向是否有效，需要通過小范圍試點提供證據支持。政策試驗普遍采取“試點探索”和“經驗總結”的策略，在地方試點過程中，先引入政策原型，然后根據試點反饋不斷優化政策安排[4]。

黨的十一屆三中全會以來，黨中央確立了以經濟建設為中心的政策路線，開啟了改革開放和社會主義現代化建設新時期，政策試驗被廣泛應用于各領域的改革探索中，成為一種常態化的治理模式。1978年12月，鄧小平同志在中央經濟工作會議上發表講話，提出“在全國的統一方案拿出來以前，可以先從局部做起，從一個地區、一個行業做起，逐步推開。中央各部門要允許和鼓勵它們進行這種試驗。試驗中間會出現各種矛盾，我們要及時發現和克服這些矛盾”[5]。

改革開放以來，中國政策試驗的一個顯著特征是，中央政府采取非均衡賦權的制度安排，授予試點地區更大的自主權，可在授權范圍內先行探索并實施新方案[6]。政策試驗需要選擇試點地區，通過邊做邊學、邊學習邊實踐，不斷嘗試新的策略和解決方案，持續觀察新方案的效果，并根據反饋持續修訂政策安排，直到產生可接受的結果。在政策試驗過程中，經常會出現一些始料未及的動態和事件，這些事件會改變政策設計的結果，經過反饋和評估之后，針對出現的問題，決策者和組織者通過再設計途徑對政策方案進行調整。通過總結各地的試點經驗和教訓，有利于深化對政策議題的認知，隨著政策試驗的推進，政策內容得到調整和優化。

黨的十八大以來，中央強調宏觀思考和頂層設計，致力于構建中央設計與地方探索相結合的試驗制度，政策試驗進入新的發展階段。2012年12月，習近平總書記在主持中央政治局集體學習時指出，改革開放是一個系統工程，要加強宏觀思考和頂層設計，更加注重改革的系統性、整體性、協同性。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，其中明確提出：“鼓勵地方、基層和群眾大膽探索，加強重大改革試點工作，及時總結經驗，寬容改革失誤，加強宣傳和輿論引導，為全面深化改革營造良好社會環境。”在新時代背景下，政策試驗凸顯了“中央設計”“請示授權”“依法試驗”等組織原則[7]。政策試驗更加重視頂層設計和總體規劃，重大改革由中央進行統一部署;地方提出的改革方案需要獲得授權后再進行試點;對于地方事權范圍內的改革探索，地方政府擁有自主試驗權。

試驗民主：協商民主的新形式

現代國家治理具有兩個至關重要的目標訴求：一是治理的理性，二是治理的公信力。為了提升決策的理性化水平，公共事務的決策過程需要發揮專家的作用，更好地運用專家知識;為了保障公信力，決策過程需要吸納公眾參與，公眾的意志應當得到尊重[8]。專家是受過系統的專業知識訓練的研究人員，他們長期從事某個領域研究，具有系統的專業知識積累。專家在科學知識方面具有優勢，這類知識經由歸納、演繹或溯因推理，提出新的解釋或推論，并經受同行評議的嚴格檢驗，具有更為廣泛的適用性。公眾并不具有專家所擁有的系統化的專業知識，他們一般只具有基于日常生活和閱歷而歸納形成的經驗判斷。公眾的知識以經驗積累為基礎，這類知識涉及地方性習慣、經驗和見解，并與人們的日常活動密切相關，它直接影響著個人的生活方式[9]。

20世紀80年代興起的協商民主理論提出，民主不應僅局限于選舉環節，也要擴展到決策過程[10]。協商民主并不滿足于選舉民主的制度安排，主張將民主參與貫穿于公共生活的全過程，構建真正意義上的全過程民主。在協商民主理論看來，公共決策不應僅僅追求體現多數人的利益，也要考慮并協調社會中各方的立場和利益訴求[11]。協商民主理論主張構建包容性的議事平臺，讓不同利益群體通過協商方式，參與公共政策制定。協商民主理論專家希望建立理性討論的公共空間，讓利益相關者通過協商的方式，充分表達各自的主張和利益訴求，在討論和審議的基礎上，各自調整立場和訴求，進而凝聚共識，提出新的政策安排，或者為公共決策提供依據。

鑒于單一維度的選舉民主容易導致政治獻金、操控選舉、社會兩極分化、“多數人的暴政”、弱勢群體受排斥等問題，協商民主提出通過平等對話、協商審議的方式形成公共政策，促使人們在進行公共決策時更加審慎。在協商民主論者看來，“一個民主政府是建立在說理和辯論的基礎上的，而不僅僅是建立在投票和權力的基礎上的”[12]。協商民主承認社會成員具有多元化的利益訴求，主張通過協商對話來協調各方利益，促進社會和諧，它拓寬了民主的視野，深化了對民主實踐的理解。可以說，協商民主是一種與選舉民主相平行的重要民主形式。

中國通過組織大規模的政策試驗，在政策議程中創設了跨層級、跨部門、跨界別的議事平臺，使專家和公眾能夠參與決策議程，了解很多政策議題和相關觀點。在政策試驗過程中，中央官員與地方官員、專家、公眾之間進行持續的互動，這提升了政策制定的協商性和民主性。政策試驗使地方政府在授權范圍內可以自主設定目標并選擇政策工具，中央部委通過總結地方經驗，確定新的政策導向并設定評價標準。在決策者與專家、公眾的互動中，各方不僅分享各自擁有的知識，也會利用對方提供的知識和信息，提出新的知識建構。這種不同來源知識的分享、交流和建構過程，以及其在政策試驗中的應用，即表現為政策方案的持續調整、更新和優化。在持續互動中所形成的政策安排，不僅可以經受科學有效性的檢驗，也有助于獲得利益相關者的認可和支持。

對于大國治理來講，一項政策試驗不僅要檢驗新政策在某個地區的有效性，也需要檢驗其在其他地區付諸實施的績效狀況，包括公眾的接受程度。當一項新政策在試點地區取得成功后，中央政府通常會擴大試點，在全國范圍內選擇代表性地區進行測試，檢驗新政策的外部有效性。這種“從點到面”的政策試驗構成了一種試驗民主的治理模式，它通過持續的試驗和評估來促進政策發展。在此過程中，政府系統與專家、公眾具有持續的互動，并通過協商和協作來應用各方擁有的知識和信息，不斷改進政策安排，提升公共政策的適應性，保障并實現韌性治理。

《中國的民主》白皮書指出，“中國發展全過程人民民主，既有完整的制度程序，也有完整的參與實踐。”在理論研究方面，學術界對中國式民主的宏觀制度和實踐運作研究較多，形成了豐富的研究文獻。在宏觀制度方面，已有研究闡述了人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度等制度安排。在實踐運作方面，已有研究剖析了民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督的實踐發展。然而，已有研究對中國式民主的中層構造的理論探討不多。中國國家治理將民主協商貫穿于政策制定全過程，并已經形成了跨層級、跨部門、跨界別的系統性制度安排。試驗民主的理論視角通過區分政策試驗涉及的多元行動主體，解析試驗過程中的公共論壇、公開討論、知識分享、互動協商和審慎決策，可為理解中國式民主提供新的理論資源。

政策試驗中的組織學習

面對不確定性和風險性的挑戰，政策試驗已經成為中國深化體制改革的一種治理模式。它通過試驗途徑探究解決問題的新方法，并借助試驗過程來強化公共治理的新理念、新導向。傳統意義上，政策試驗被看作是一種研究方法，它強調通過隨機控制的方法，區分干預組和對照組，測試一項政策干預產生的結果，尋找關于因果關系的有效推論。隨著實踐的發展，人們發現，很多政策試驗并不都是中立的政策測試和評估活動，而是具有明確的倡導性訴求。政策試驗常用于鼓勵在特定政策方向上采取行動，并通過強有力的證據來緩和反對意見[13]。

從認識論的視角，我們可以將政策試驗的組織形式分為三種類型，其分別具有各自的行動邏輯，形成了差異化的組織學習模式。

受控實驗與演繹學習。這種政策試驗采取類似于科學實驗的隨機控制方法，它強調使用控制實驗的方法來檢驗一項推理的正確性。在控制性實驗邏輯看來，政策試驗通過精心設計一套方案，嚴格控制實驗環境，隔離干預變量之外因素的影響，尋找干預與結果之間的因果關系，促進科學知識的生產。在控制性實驗模式下，政策試驗由專家負責組織實施，通過隨機分配試驗組和對照組，排除其他因素的影響，測量并評估政策干預的效果。這類試驗能夠接受政策失敗，它事先提出某些因果推理，嚴格控制實驗范圍，通過實驗來檢驗干預的結果，進而確定一項政策假設是否成立。

受控實驗強調政策干預的效果應當具有可檢驗性，它在科學性上具有優勢。然而，受控實驗對實驗方式和控制條件具有嚴格限制，每次實驗只測試一個干預變量的影響，對于高度復雜的政策議題來講，政策問題與多種技術和社會因素相互交織在一起，要對每一項因素的影響都進行精確測量將是極其困難的事情，勢必耗時久遠且成本高昂。同時，對于迫在眉睫的重大挑戰來講，問題應對所需要的“解決方案”在很大程度上仍具有不確定性，國家治理不能等待受控實驗將問題都搞清楚才進行決策。在情勢緊迫、需要當機立斷的情況下，深化認知就需要采取溯因推理的方法，依靠直覺提出解釋性假設，將觀察的現象轉化為一種理論，以解釋令人困惑的事實，然后通過真實環境中的試驗行動來評估這些理論[14]。

政策試點與溯因學習。這類試驗以解決特定的政策問題為目標，通過溯因推理尋找原因，提出恰當的解釋，進而提出新的框架性方案，在持續的試點中反復調整和更新政策安排。框架性方案也稱政策原型，它針對問題提出新的政策設計，規劃了新的政策方向，但政策方案并不完備，政策實施的結果也具有不確定性。政策試點具有新的政策設計，但并不對試驗環境采取嚴格的控制性措施。這類試驗針對政策問題進行溯因分析，其目的不在于辨別因果機制，而是設計新的解決方案，并根據試驗的結果持續優化政策安排。政策試點發生于真實世界，地方政府與公眾都可參與試點過程。與政策試驗不同，政策試點是一個持續改進的過程，目的在于防止政策失敗。雖然有些試點在一開始就具有明確的判斷標準，但大多數試點的成功與否是根據公眾的評價來判斷的。隨著時間的推移，政策試點持續推進，政策原型經過反復的重新設計，以適應新的目標訴求以及不斷變化的環境。

針對亟待解決的政策困境，通過溯因學習提出一種解釋性假設，進而提出解決問題的新思路，選擇代表性地區開展政策試點，這種治理方式為專家和公眾參與政策制定，與政府系統進行合作，尋求改進治理提供了可行的路徑。溯因推理包括將對現實世界的觀察轉化為一種理論，然后通過行動評估這些理論[15]。與演繹推理、歸納推理相比較，溯因推理提供一種富有想象力的迭代探究方法，它允許從不完整的知識中產生靈感，形成具有重大創造力的推論。在政策試點中，溯因試驗的目的在于形成新政策，而不僅僅是為了“證實”或“驗證”某一假設。

創新探索與歸納學習。該模式將試驗學習界定為觀察多樣化的地方創新，從差異化的實踐行動及結果中得到啟發。這類試驗缺少一個事先設計的政策原型，它強調創造條件使政策變異成為可能，鼓勵政策實踐的多樣性和差異性，主張各地開展平行探索，認為成功的試驗源自大量的創新探索，通過觀察、比較和評估不同干預措施的結果，從中篩選出最佳實踐，再反饋給地方單位，鼓勵其開展后續探索。這類試驗不進行嚴格的隨機分組，它對“試錯”具有容忍性。在深化認知的方法論層面，這類試驗主要采用歸納推理的方法進行學習，認為政府適應新環境的能力可以從大量的試驗中產生。

這種通過對差異化的創新實踐進行比較，從中總結經驗教訓的試驗方法，也被稱為達爾文主義的試驗模式[16]。其成功來自于具有足夠多的變化，以便歸納性地產生創新思維，提出新的政策基準。與受控實驗相比，創新實踐在很多時候并沒有明確的試驗計劃，只是通過事后觀察總結經驗教訓。這種政策試驗依賴于大量的平行實踐，從變異和選擇中獲得啟迪，但單個實踐卻缺少明確的規劃設計。從這個意義上講，達爾文主義的試驗屬于一種寬泛意義上的政策試驗形式，它表達了通過多樣化的探索和創新進行學習的一種認知方式，但并不屬于嚴謹的設計性質的試驗模式。

綜合來講，政策試驗包括受控實驗、地方試點、創新探索等多種類型。受控實驗通常被視為測試一項新政策的內部有效性的最佳方式，然而，這類試驗常被批評缺少外部有效性評價，在可推廣性方面存在局限性。而地方試點、創新探索更適用于高度復雜議題的改革探索，運用溯因分析、歸納學習的方法開展局部試點，致力于提升決策理性和正當性。

政策試驗中的民主協商

從知識社會學角度看，政策制定是一個運用多元主體擁有的知識而對政策目標和工具進行選擇的過程。傳統意義上，政策制定過程主要受決策者和政策專家主導。隨著試驗成為政策制定的重要環節，它將利益相關者引入政策議程，決策者知識、專家知識遇到了公眾擁有的地方性知識的競爭。在這種形勢下，專家的見解與公共輿論之間很容易發生沖突。為了協調不同主體的立場、觀點和利益訴求，需要在多方主體之間增進協商對話，促進不同知識的分享和交流，從而凝聚共識，形成政策知識的合作生產機制。

觀察中國改革的基本路徑，可以看到政策試驗發揮了重要作用，它不僅是深化改革的一種方法，而且已經成為一種成功的治理模式。江小涓提出，中國改革之所以如此重視試點，除了“尊重地方和基層的經驗、智慧和首創精神”這個基本理念外，還有“效果不確定”“意見妥協”“因地制宜”等方面的原因。她指出，大部分政策試點的目的在于測試和評估新政策的效果，“對新的制度或政策的實施效果還看不準，需要進行小范圍實測，觀察實效和完善改革方案”[17]。在認知不充分情況下，通過試點來測試新政策的效果，既能夠積累經驗，也能突破障礙和緩沖壓力，是推進改革的一種有效手段。

首先，政策試驗構建了針對特定議題的議事網絡，為決策者與基層官員、專家、公眾之間增進溝通提供了便捷渠道。構建跨層級、跨部門、跨界別的互動平臺，有利于促進各方所擁有知識的分享和交流。對于中央主導的政策試驗來講，這種知識分享進一步擴大到中央官員、地方官員、專家和公眾等主體。各方進行互動的目的在于交換和協調各自提供的事實、解釋、假設及因果邏輯。通過公開討論和商討，在必要時還會引入談判機制，通過知識整合和再建構過程，最終形成共識性的政策知識，為深化改革提供共同的認知基礎。在此過程中，各方都會收集數據和證據，聽取基層官員、專家和利益相關者的意見和評價，進而調整自身的政策立場，它形成了針對一項政策議題的民主協商決策機制。

其次，政策試驗在小范圍開展試點，為持不同意見者之間增進溝通提供了有效途徑。對于重大挑戰的應對，各方行動主體提出的問題診斷往往存在分歧，甚至立場和觀點完全對立。重大挑戰涉及的問題高度復雜，政策干預的手段和結果具有不確定性，不同的政策主張互相競爭，難以形成統一意見，無法達成各方都接受的方案，這使得政策決策變得極其困難。在意見分歧的情況下，政策試點就成為解決問題的一種有效機制，它在小范圍內開展試點，決策者具有進退余地。政策試點采取讓事實說話的策略，當政策試驗產生證據時，圍繞政策議題的爭議就會得到緩和，從而有利于凝聚共識。在持續的試驗和比較中，有利于探索出有效的政策道路。

最后，政策試驗在中央與地方之間建立協商機制，為各地因地制宜推進改革提供了可行途徑。在統一領導體制下，政策試點采取中央與地方協商的方式，它允許地方根據實際情況選擇恰當的節奏推進改革。對于大國治理來講，全國各地的自然狀況差異較大，經濟社會基礎不同，推進改革的初始條件不一樣，深化改革的政策需求也不一樣。有些新政策適合東部地區，但卻不一定適用于西部地區。推進改革需要考慮各地的基礎條件，尤其是經濟社會領域的改革不能要求各地“齊步走”。政策試點應與地方的自主創新相結合，根據實際情況分批分期推進改革。這樣，中央提出新的政策導向后，基礎條件較好的地方先行試點，取得成功后形成示范效應，其他地區跟進學習可減少“試錯”成本。

以試驗民主支持韌性治理

對于一項復雜的政策議題來講，當決策系統缺少相關知識積累時，對于政策議題的理解就會呈現混亂、錯雜、分歧的特征。為了增進認知，就要通過小范圍試驗來觀察不同干預措施的結果，在決策者與基層官員、專家、利益相關者之間增進交流，傾聽不同行動主體的意見和評價，進而總結經驗教訓，把握事物發展的規律性特征，推進新知識的生產。決策系統依靠新知識深化認知，進而制定新政策。隨著對政策問題的認知走向深化，復雜問題就會變得結構化。

政策試驗可理解為對不同來源知識的應用和再建構的過程，它針對特定議題構建議題學習網絡，通過互動交流持續獲取新知識，并將其納入政策知識體系之中，形成新的政策知識建構。在政策試驗過程中，專家、官員、利益相關者之間持續地互動，促進了不同來源知識的分享和交流，并通過知識整合和再建構過程，持續生產新知識。不同行動主體所擁有的知識具有各自的特點：專家的知識在科學性方面具有優勢，它依賴于同行評估機制進行質量審查;官員的知識與政府實踐和行政流程密切相關，它強調知識的政治性和應用價值，但在評估機制上并不那么嚴格;利益相關者的知識以特定情境下的經驗積累為基礎，主要表現為地方性知識或者見解。

在多層級治理體系中，與中央政府相比，地方政府對本地情況更為了解，在地方性事務方面擁有信息優勢，而中央政府掌握著決策權，雙方之間的信息傳遞是有限的[18]。如何利用地方政府的信息優勢改進公共治理呢？一種有效的途徑就是區分決策權與探索權，中央政府對試點地區實行特殊授權，將新政策的探索權讓渡給學習能力強的地方政府。試驗民主針對政策問題構建議事平臺，將中央官員、地方官員、專家和利益相關者納入議事過程，促進了不同來源知識的分享、交流和應用，有利于化解統一領導和有效治理之間的張力，既發揮統一領導的制度優勢，又充分利用不同來源的知識，提升政策決策的科學性和民主性，增強國家治理的韌性和適應性。

“韌性”（resilience）這一概念最初應用于力學、工程學領域，用來衡量物體受外部壓力后反彈回原初狀態的程度。后來，這一概念進一步拓展內涵，用以表達應對能力、適應能力等，并在生態學、管理學等領域得到應用[19]。“韌性”刻畫了系統受到外界干擾時所表現出的一系列能力，包括吸收外界沖擊和擾動的能力、通過建立學習機制提升自適應的能力、回復到原初狀態或達到更好狀態的能力，以及降低災害風險和損失的能力等[20]。就國家治理來講，韌性治理意味著不同主體之間保持著相對穩定的結構關系，當受到外部沖擊時，不同主體之間又能夠迅速進行協調，以保持國家治理的彈性和調適能力。韌性治理承認個人理性能力的有限性[21]，強調國家治理要調動多方主體的積極性和創造力，決策者要增進與基層官員、專家、利益相關者的互動，促進不同來源知識的分享、交流和應用。

韌性治理是在國家治理基本結構已經制度化的背景下，為了激發多元主體的內生活力，政治系統設置開放性、包容性的政策議程，使各類行動主體都能參與政策過程，從而持續優化公共政策體系及公共治理模式，有效應對各種沖擊和挑戰。對于大國治理來講，既要維護公共政策的統一性，又要保障地方治理的有效性，一個有效的途徑便是引入政策試驗機制，圍繞特定政策議題，構建跨層級、跨部門、跨界別的政策網絡，將中央官員、地方官員、專家、利益相關者都納入協商過程。在政策試驗中，中央官員、地方官員、專家、利益相關者的立場和觀點反映了各自的信仰體系和價值觀，他們對相關問題具有各自的看法，并且形成差異化甚至對立的解釋和假設。不同來源的知識的分享和交流，有利于整合各方意見和觀點，在試驗結果及其產生的證據引導下，各方之間增進協調，從而凝聚共識，達成各方都能接受的政策安排。

我們從試驗民主的視角剖析中國改革的行動邏輯，可以看到，政策試驗創設了一種議事網絡，決策者通過這種途徑收集基層官員、專家和公眾的意見和建議，并根據反饋獲得的信息持續改進政策安排。這種“自上而下”與“自下而上”相結合的政策試驗和知識生產過程，使中國改革實現了統一領導和有效治理兩者的并行不悖，積累了國家治理與改革的中國經驗，提供了發展中國家實現跨越式發展的中國方案。試驗民主的運作實踐及經驗表明，深化改革需要創設一種組織學習機制，高效率地運用專家、地方官員和利益相關者擁有的知識，推進不同來源知識的分享和交流。

基于上述分析，提升國家治理的韌性和適應性，有必要從以下幾個方面優化政策試驗的組織安排和機制設計。

一是區分政策議題的不同屬性，有針對性地選擇適宜的試驗模式，提升政策知識生產的有效性。從組織方式看，政策試驗可分為受控實驗、地方試點和創新探索三種類型，三者的認知邏輯具有差異性。受控實驗將科學實驗作為政策分析的一種研究方法，它將隨機化視為實驗的決定性特征。對于技術性議題來講，選擇受控實驗方式，可更為精確地檢驗一種政策方案的有效性。然而，政策議題往往涉及大量的政治因素，公共政策總是被賦予某些價值目標，這些目標可能來自于國家治理的價值導向、公眾參與所表達的目標訴求、政府官員以及政策專家的價值選擇[22]。政策分析需要考慮所涉及機構和人員的價值觀和影響力。對于目標模糊、存在價值沖突的改革議題來講，決策者僅提出了新的政策思路，尚未形成明確的政策方案，在這種情況下，更適合采取小范圍試點的方式，鼓勵試點地區制定并實施新方案，收集基層官員、專家、利益相關者的評價和意見，有利于增進政策認知，提升政策決策的理性和正當性水平。

二是改進政策試驗的機制設計，盡可能提出新的框架性思路，并采取小范圍試點方式，減輕基層試點項目過多導致的行政負擔。當前，有的行政部門在發出試點倡議時，并沒有提出新的政策導向或設計。大部分地方試點都屬于一種“創新”試探，它們并沒有框架性的政策設計，只是強調探索和創新。一些試點項目的意義僅在于“有故事可講”，可將匯報材料寫得更為生動。有研究發現，在實踐中，政策試點存在被科層化“捕獲”的現象。既然試點變成了創新性探索，當上級政府發出倡議后，下級政府及相關部門就會被裹挾進來，基層政府承擔了大量的試點項目，試點單位往往沒有充足的時間和精力對現行治理方式進行反思和改進，只能采取“以不變應萬變”的程式化運作[23]。鑒于此，提升政策試驗的組織學習功能，有必要改進機制設計，決策者在接受新理念后，要盡可能提出新的政策導向，傳遞新的政策信號，并在小范圍內開展試點，防止政策試點異化為科層化的運作形態。

三是區分政策試點的局部成功和全國有效性，在推廣地方經驗前，需要引入對話和審議程序，聽取專家和利益相關者的聲音，防止地方經驗在大范圍推廣中出現問題。在改革成為主流話語的背景下，地方政府熱衷于各種創新性探索。一些政策試點只是為了支持已經作出的創新決策，論證這種政策主張的正確性，因此試點提供了經過包裝的“證據”支撐的匯報材料[24]。然而，有的試點經驗是在嚴格控制干擾因素的前提下形成的，并且消耗了大量的人力、物力和財力資源。當試點經驗大面積推開后，由于無法控制的因素，政策實施就可能難以取得同樣的效果。政府治理具有多維度的目標任務，在常態情況下，地方政府不可能在某一領域投入太多資源。這使得一些精心打造的試點經驗，卻出現了難以進行推廣的問題。為扭轉這種現象，在試點經驗總結和推廣過程中，需要遵循協商民主原則，構建對話和審議機制，讓不同觀點都具有分享和交流的機會，在互相砥礪中增進認知，從試點經驗中提煉具有更廣適用性的政策知識。

四是創設政策試驗的交流平臺，在中央官員、地方官員、專家、利益相關者之間增進互動和知識交流。政策試驗致力于通過局部試點的方式為政策決策提供證據支持。持續變化的外部環境，激發政策分析人員提出新思想和政策倡議。新的政策主張是否有效，需要在小范圍內開展試點進行評估。政策試驗通過區分決策權和探索權，賦予試點地區在特定議題領域的自主探索權，為政策創新和持續調整留出空間，使基層官員、專家、利益相關者能夠參與試驗議程，利用各自擁有的知識來改進地方治理。為了促進不同來源知識的分享和交流，政策試驗需要構建跨層級、跨部門、跨界別的議題平臺，從而容納各方參與者，彼此分享觀點和看法，進而對政策知識進行再建構，形成政策知識的共同生產機制。

五是持續對地方試點及經驗進行評估，對地方性知識進行歸納和提煉，并將其轉化為更為規范化、系統化的一般性知識。在政策試驗中，小范圍試點取得成功后，首先需要發揮專家的作用，通過調研和評估的過程，識別有效制度安排，從地方經驗中提煉新概念，將實踐經驗轉化為概念性知識，為地方經驗的分享、交流和傳播提供便利。對于不同地區在試點中積累的成功經驗，也需要專家進行總結和歸納，對地方性知識進行整合，形成更為結構化的系統性知識，從而深化對政策問題及應對措施的認知。隨著對政策議題的發展規律具有更多認知，議題自身的不確定性就會降低。隨之，政治系統通過政策制定過程，采納專家提供的系統性知識，將其轉化為制度性安排，在更大范圍內發揮作用。

（本文系國家社科基金重大項目“中國特色政策試驗與政府間學習機制研究”和中國人民大學科研基金重大項目“政策試驗模式的國際比較研究”的階段性成果，項目編號分別為：19ZDA123、20XNL022）

注釋

[1]楊光斌：《制度變遷中的政黨中心主義》，《西華大學學報（哲學社會科學版）》，2010年第4期。

[2]羅榮渠：《現代化新論》，北京大學出版社，1993年，第123頁。

[3][德]Sebastian Heilmann：《中國經濟騰飛中的分級制政策試驗》，《開放時代》，2008年第5期。

[4][德]韓博天：《紅天鵝：中國獨特的治理和制度創新》，石磊譯，北京：中信出版社，2018年，第3～4頁。

[5]《鄧小平文選》第二卷，北京：人民出版社，1994年，第150頁。

[6]楊宏山、周昕宇：《中國特色政策試驗的制度發展與運作模式》，《甘肅社會科學》，2021年第2期。

[7]郁建興、黃飚：《當代中國地方政府創新的新進展——兼論縱向政府間關系的重構》，《政治學研究》，2017年第5期。

[8]王錫鋅、章永樂：《專家、大眾與知識的運用——行政規則制定過程的一個分析框架》，《中國社會科學》，2003年第3期。

[9]Eshuis， J. & Stuiver， M.， "Learning in Context through Conflict and Alignment： Farmers and Scientists in Search of Sustainable Agriculture"， Agriculture and Human Values， 2005， 22（2）， pp. 137-148.

[10][南非]毛里西奧·帕瑟琳·登特里維斯主編：《作為公共協商的民主：新的視角》，王英津等譯，北京：中央編譯出版社，2006年，第15、139頁。

[11]燕繼榮：《協商民主的價值和意義》，《科學社會主義》，2006年第6期。

[12][美]凱斯·R. 孫斯坦：《設計民主：論憲法的作用》，金朝武、劉會春譯，北京：法律出版社，2006年，第6頁。

[13][24]Ettelt， S.; Mays， N.; Allen， P.， "Policy Experiments： Investigating Effectiveness or Confirming Direction？" Evaluation， 2015， 21（3）， pp. 292-307.

[14]Kistruck， G. M.; Shantz， A. S.， "Research on Grand Challenges： Adopting an Abductive Experimentation Methodology"， Organization Studies， September 2021， https：//journals.sagepub.com/doi/full/10.1177/01708406211044886.

[15]Morgan， D. L.， "Paradigms Lost and Pragmatism Regained： Methodological Implications of Combining Qualitative and Quantitative Methods"， Journal of Mixed Methods Research， 2007（1）， pp. 48-76.

[16]Ansell， C. K.; Bartenberger， M.， "Varieties of Experimentalism"， Ecological Economics， 2016（130）， pp. 64-73.

[17]江小涓：《江小涓學術自傳》，廣州：廣東經濟出版社，2020年，第107～108頁。

[18]尹訓東、胡思平：《財政分權與政府承諾力：基于信息傳遞的視角》，《中央財經大學學報》，2020年第10期。

[19]Holling， C. S.， "Resilience and Stability of Ecological Systems"， Annual Review of Ecology and Systematics， 1973， 4（1）， pp. 1-23.

[20]朱正威、劉瑩瑩：《韌性治理：風險與應急管理的新路徑》，《行政論壇》，2020年第5期。

[21]唐皇鳳、王豪：《可控的韌性治理：新時代基層治理現代化的模式選擇》，《探索與爭鳴》，2019年第12期。

[22]Huitema， D.; Jordan， A.; Munaretto， S.; Hildén， M.， "Policy Experimentation： Core Concepts， Political Dynamics， Governance and Impacts"， Policy Science， 2018， 51（2）， pp. 143-159.

[23]陳那波、蔡榮：《“試點”何以失敗？——A市生活垃圾“計量收費”政策試行過程研究》，《社會學研究》，2017年第2期。

責 編/張 曉