全民基本社會服務：何以可能與何以可為

〔摘要〕 在全面建成小康社會之后，我國社會服務正進入大發展的時間窗口期。全民基本社會服務的對象是全體人群，它關系到社會政策目標的實現。全民基本社會服務的本質屬性是公益性，從屬屬性是營利性。當前我國基本社會服務存在有效供給不足、城鄉居民可得性差等問題，應采用準市場化來解決基本社會服務有效供給不足，運用多元籌資機制來解決基本社會服務可得性差的問題。從服務供給視角，今后我國全民基本社會服務發展取向為：建立服務清單，健全服務的標準體系，健全服務質量的評價體系，注重信息技術在服務管理中的運用。

〔關鍵詞〕 全民基本社會服務;公共服務;社會服務公益性;服務供給

〔中圖分類號〕C913.9 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2022）02-0072-07

一、研究緣起

20世紀90年代末以來，西方發達國家社會服務供給的增長速度加快，社會服務已成為主要的給付方式。①社會服務社會化推動了“社會服務國家”的出現，被認為是超越傳統福利國家的發展形態。②二十多年來，歐盟社會服務發展尤為引人關注。隨著“歐盟公民身份”體系的正式確立，為歐盟公共服務一體化的推進奠定了價值基礎。由于公共服務概念在歐盟使用較寬泛和不明確，它可以是指向公眾提供的服務，也可以是肩負著公共利益這種特殊任務的服務，有時它還指提供服務的實體或所有權關系，歐盟認為這很容易引起爭議，在公共服務一體化的法律和政策中需使用具有針對性和操作化的概念，“普遍利益服務”（services of general interest， SGI）框架下的一組概念，被歐盟賦予了特定的含義和使用范圍。③其中本文所聚焦的“普遍利益社會服務”（social services of general interest， SSGI）包括社會保障服務、社會救助服務、就業和培訓服務、社會住房、長期照護服務，這些服務有經濟活動，也有非經濟活動。④從社會政策視角看，普遍利益社會服務扮演著預防風險、社會凝聚與社會包容的角色，成為歐盟社會模式的關鍵要素。[Ulla Neergaard， Erika Szyszczak， Johan Willem van de Gronden， Markus Krajewski， Social Services of General Interest in the EU， T. M. C. Asser Press， 2013， p.212.]

改革開放以來，為了配合社會主義市場經濟體制的建設，我國重點發展了以社會保險為核心內容的社會政策體系，其中“重保險、輕服務”問題突顯。[岳經綸：《個人社會服務與福利國家：對我國社會保障制度的啟示》，《學海》2010年第4期。]圍繞服務型政府的建設，基本公共服務開始被放在重要位置，提供基本公共服務已作為政府的主要職能之一。從“十二五”到“十四五”期間，政府基本社會服務作為公共服務的重要組成部分被加以重視，獲得持續推進。在進入全面小康社會后，城鄉居民社會服務需求明顯增加并提檔升級，面向全民的社會服務發展進入快車道。為此，2021年11月國務院辦公廳在轉發國家發展改革委《關于推動生活性服務業補短板上水平提高人民生活品質的若干意見》中，提出加強“公益性基礎性服務”供給，聚焦民生服務熱點，如大城市發展老年助餐、居家照護等服務，并動員社會力量發展托育服務設施等措施，這是在政府基本社會服務供給上的新突破。

在全面建成小康社會之后，我國社會服務正進入大發展的時間窗口期，當前各種有關服務的概念并用，概念邊界不清、屬性不明等問題時有發生。為適應從“政府基本社會服務”到社會力量參與的“公益性基礎性服務”的轉變，面對中國社會服務需求的新變化，本文嘗試構建具有中國特色的“全民基本社會服務”。[早在2017年10月，倫敦大學學院“全球繁榮研究所”（Institute for Global Prosperity）就提出“全民基本服務”（UBS）概念，有關內容參見：https：//www.ucl.ac.uk/bartlett/igp/news/2017/oct/igps-social-prosperity-network-publishes-uks-first-report-universal-basic-services.目前有關全民基本收入與全民基本服務關系問題受到學界關注，本文研究的重點并不在兩者的關系上。]為此，劃清全民基本社會服務的范圍和辨析其屬性，聚焦服務供給方式改革發展成為本文研究的重點。

二、理解“全民基本社會服務”

（一）從社會服務的歷史演變過程來理解“全民性”

社會服務是現代工業化和城市化發展的產物。1834年英國《濟貧法》（修正案）的出臺，被認為開啟了現代社會服務事業。1951年，英國蒂特馬斯（R.Titmuss）首次從社會政策視角提出社會服務的概念，認為社會政策是將創造國民收入的一部分人的收入分配給值得同情和救濟的另一部分人，而進行的對普遍的福利有貢獻的一系列集體的干預行動。在蒂特馬斯看來，從家庭津貼到戰爭補貼，從技術培訓到教育深造，甚至到法律援助申請調查，都可以是社會服務[Richard M.Titmuss， Essays on “The Welfare State”， London： George Allen & Unwin， 1958， pp.40-45.]，這里的社會服務范圍非常廣泛。與此相對的是，在20 世紀60 年代西方國家開展的社會服務，服務范圍狹小，其對象為弱勢群體，即為老人、殘疾人、婦女等群體提供服務。

隨著第二次世界大戰結束，世界經濟開始全面復興，西方國家經濟水平顯著提高。有研究表明，當一個國家和地區在人均GNP達到3000—5000美元的時候，社會服務開始起步;當人均GNP超過5000美元以后，社會服務項目迅速擴展。[李兵：《國外社會服務發展歷程及其啟示》，《中國民政》2011年第3期。]西方國家財政實力的增強，為大規模開展社會服務提供了雄厚的經濟基礎。另一方面，為了解決社會問題，滿足國民社會服務需求的不斷增加，西方國家都不約而同擴大社會服務的范圍，增加社會服務的內容，大部分國家還頒布有關社會服務法律，先后成立社會服務相關主管部門，如瑞典1980年頒布《社會服務法》，并由健康與社會事務部來執行;挪威1991年頒布《社會服務法》，并由勞動與福利局來執行;丹麥1998年頒布《社會服務法》，于2010年2月成立社會事務部來執行。[馮惠玲主編：《社會建設的理論、政策與實踐》，北京：社會科學文獻出版社，2011年，第132—136頁。]尤為引人關注的是，歐盟出臺一系列社會服務政策，歐盟成員國圍繞社會服務開展合作，社會服務成為實現歐盟一體化的政策工具之一。23AA1D49-635F-42E1-BCAB-17FF3645FC3F

近十多年來，全球化的加速發展，工業社會轉向后工業社會，使傳統男性為主的產業受到限制，女性參與的服務業則興起。在雙職工養家的時代，丈夫和妻子一起進入勞動力市場，他們必須同時肩負起養育下一代的責任，工作-家庭的平衡已成為全球性的社會問題。隨著越來越多的女性進入勞動力市場，兩性在家庭和社會分工中所承擔的角色發生了變化，女性的工作與家庭沖突問題凸顯。社會服務國家的轉型能否成功取決于其社會政策能否成功解決婦女進入勞動力市場與養育孩子、照料家庭這二者之間的矛盾。因此，以性別平等為基礎，構筑以工作為中心的社會服務，幫助女性平衡工作與家庭，成為社會服務國家發展的新趨向。

從社會服務發展的歷史過程看：第一，社會服務的范圍由早期僅限于弱勢群體到如今擴大到全體國民，實現了由簡單的生活救濟型社會服務向全面的、以服務促發展的普惠式社會服務的轉變[林閩鋼：《我國社會服務管理體制和機制研究》，《華中師范大學學報》（人文社會科學版）2013年第3期。]，不僅豐富了社會服務的內容，拓展了社會服務的功能，還推動了社會的現代化。第二，進入到20世紀90年代，西方國家社會服務體系形成，社會服務為人們全生命周期提供多方位的服務支持，在幼年期提供兒童照顧、學齡期提供教育服務、失業后提供就業服務、患病期提供醫療照顧服務、老年期提供養老服務等。在這個意義上的社會服務，成為除現金給付之外，面向全民的另一種給付方式，社會服務在推動傳統福利國家的轉型。

（二）從政府責任和職能來理解“基本”

在聯合國政府職能分類（classification of the functions of government， COFOG）體系中將政府公共服務分為四個部分：一是普通公共服務與公共安全;二是社會服務，包括教育事務和服務、健康事務和服務、社會保障和福利、住房、供水、文化等方面;三是經濟服務，包括燃油和電力、農林漁業、交通運輸與通信等方面;四是未按大類劃分的支出，如政府間的轉移支付等。[薩爾瓦托雷·斯基亞沃-坎波、丹尼爾·托馬西：《公共支出管理》，張通譯校，北京：中國財政經濟出版社，2001年，第77—78頁。]在聯合國政府職能分類體系中，把社會服務視為公共服務的一個組成部分。

2012年，我國在《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》中列出了“十二五”時期政府所提供的基本社會服務，它主要指以城鄉最低生活保障制度為核心，以農村五保供養、自然災害救助、醫療救助、流浪乞討人員救助制度為主要內容，以臨時救助制度為補充的社會救助體系，以及以扶老、助殘、救孤、濟困為重點的社會福利制度。在這里，政府基本社會服務是社會救濟、社會福利、基本養老服務、優撫安置等方面的統稱。

2017年頒布的《國家基本公共服務體系“十三五”規劃》中，進一步強調國家建立完善基本社會服務制度，政府基本社會服務范圍和項目有所擴展，包括最低生活保障、特困人員救助供養、醫療救助、臨時救助、受災人員救助、法律援助、老年人福利補貼、困境兒童保障、農村留守兒童關愛保護、基本殯葬服務、優待撫恤、退役軍人安置、重點優撫對象集中供養等13項，聚焦為城鄉居民提供相應的物質和服務等兜底幫扶，重點保障特定人群和困難群體的基本生存權與平等參與社會發展的權利。

在新一輪國務院機構改革后，基本社會服務成為民政部的主要職能。在2019年1月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《民政部職能配置、內設機構和人員編制規定》通知中，民政部的職能就設定有“基本社會服務”。民政部進一步表示要更加聚焦于“最底線的民生保障、最基本的社會服務、最基礎的社會治理和專項行政管理職責”。從服務對象看，民政部門負責的基本社會服務主要分為兩部分：一是弱勢群體救助，主要包括解決困難群眾的基本生活，完善社會救助體系，完善兒童、婦女與老年人服務體系，完善各項殘疾人保障等，這些是基本社會服務中的主要內容;二是面向全體社會成員的基本社會服務，包括養老服務、婚姻管理與服務、殯葬服務活動等。

從政府責任和職能定位看：第一，把社會服務歸屬于公共服務，用公共服務泛指政府及公共部門的職能，用社會服務來指比較具體和特殊的公共服務。[王思斌：《對社會服務的理解》，《中國民政》2011年第5期。也有不同的觀點表明：將社會服務包含在公共服務范疇內的觀點，實際上是受到美國公共服務和公共政策概念的影響，美國的公共政策里沒有社會政策，其所有的社會政策隱含在公共政策里面，參見丁元竹：《關于社會服務的概念及其與公共服務的關系》，《中國民政》2011年第5期。]這樣便于理解和掌握。第二，在社會服務前面加上“基本”， 強調基本是屬于生存層面，必不可少、不可或缺，是過上有質量生活的前提性條件。把政府基本社會服務納入基本公共服務之中，并對政府基本社會服務采取“基本”——狹義方式界定，有利于政府部門明確責任，充分履行其職能。

（三）從社會政策視角來理解“全民基本社會服務”

在2021年公布的《國家基本公共服務標準（2021年版）》中，以服務對象作為分類標準，涵蓋了幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶等“七有”，以及優軍服務保障、文化服務保障“兩個保障”，共9個方面、80個服務項目，對基本公共服務項目進行了重新梳理，取而代之的是城鄉居民根據自身實際需求來分門別類，便于城鄉居民查找自己可以依法享有的各類具體服務項目名稱。這一調整實現了從部門責任和職能定位向以城鄉居民實際服務需要為中心的轉變，即“基本”過去強調的是政府責任和職能的邊界，現在“基本”成為城鄉居民基礎性服務需要的構成和導向。在《國家基本公共服務標準（2021年版）》中僅包含了政府所提供的基本社會服務。從全社會來看，還需要社會力量共同參與提供的基本社會服務，如基本養老服務、失能老人長期照護服務、基本救助服務、安寧療護服務、托育服務等。

在2021年國家發改委發布的《關于推動生活性服務業補短板上水平提高人民生活品質的若干意見》中，為實現普惠性生活服務供給，出現了“公益性基礎性服務”新概念。一是聚焦在“一老一小”等供需矛盾突出的領域，憑借政府購買服務、公建民營、民辦公助等方式引入社會力量發展質量有保障、價格可承受的普惠性生活服務;二是大力發展社區便民服務。推動公共服務機構、便民服務設施、商業服務網點輻射所有城鄉社區，推進社區物業延伸發展基礎性、嵌入式服務，推動大城市加快發展老年助餐、居家照護服務。支持城市利用社會力量發展托育服務設施。在這里“公益性基礎性服務”供給超越了政府基本職能范圍，但又是城鄉居民的基礎性服務需要，是老百姓的“揪心事、煩心事”。在公益性基礎性服務供給主體中，包括了政府、私人部門和非營利部門，應調動全社會力量，面向全民來提供服務。這一轉變表明在國家層面上，從長期關注政府基本公共服務供給進入實現全民基本社會服務供給的新階段。23AA1D49-635F-42E1-BCAB-17FF3645FC3F

從社會政策視角看，全民基本社會服務關系到社會政策目標的實現。全民基本社會服務以弱勢群體的幫扶為基礎目標，面向全社會所有成員提供社會保護是主要任務。全民基本社會服務的對象是全體人群（個體或家庭），確保他們的基本社會權利和尊嚴，為全社會成員創造平等的機會，提高他們參與社會的能力，起到促進社會團結和社會發展的作用。針對相關社會服務概念內涵和外延，基于目前我國政府文件和政策用語，可以用圖1表示如下：

圖1為作者自制。在這里全民基本社會服務（universal basic social service， UBSS）與歐盟的普遍利益社會服務（SSGI）內涵一致，但外延有區別。有關歐盟普遍利益服務等概念劃分，可參見唐亞林、劉偉：《SGI框架下歐盟公共服務一體化的價值基礎建構及其推進策略》，《中國行政管理》2017年第2期。

三、全民基本社會服務的公益性定位

（一）政府基本社會服務是社會權利，全民基本社會服務體現為國民待遇

基本公共服務關乎公民的生存權和發展權，提供基本公共服務是現代政府的主要職能。“十四五”規劃綱要提出，到“十四五”末，基本公共服務均等化水平明顯提高。到2035年，基本公共服務實現均等化。基本公共服務是我國政府推動社會發展的重要手段，也是高質量發展的主要目標。

政府基本社會服務作為基本公共服務的主要構成，它是指政府要為社會成員在社會生活領域提供全生命周期多方位的產品和服務支持，符合全社會成員的生存和發展條件的基礎性服務需要。在我國政府基本社會服務供給的理念上，一方面強調讓全體人民公平、公正地享受到社會發展的成果;另一方面強調基本社會服務權是一種接受權亦即積極人權。

全民基本社會服務從服務范圍上看，超過了政府基本社會服務范圍，具有平等待遇——“國民待遇”性質。傳統意義上所使用的國民待遇僅限民事領域，后擴大到經濟領域。近年來，“國民待遇”又開始被運用于一國內部的社會領域，在同一個國家或地區范圍內，其國民所能夠平等和共同享有的政治、經濟、科技、文化、教育、衛生醫療保障等方面的權利和待遇。全民基本社會服務體現為國民待遇，即每個公民應該享有公平的國民權益，不論他們的身份、地位和性別等。國民所能夠平等和共同享有的基本社會服務，如基本養老服務、基本托育服務、社會救助服務、安寧療護服務等等。

（二）全民基本社會服務的屬性和特點

1.全民基本社會服務的本質屬性是公益性。全民基本社會服務的公益性是指非營利性的基本社會服務要作為準公共物品（部分為純公共物品）向全體國民提供。全民基本社會服務的公益性是由其服務的特殊性所決定的，這是由于全民基本社會服務產品具有準公共產品（部分具有純公共產品）的性質，具有外部性效益。同時，基本社會服務的提供直接關系到國民的基礎性生活。從這個角度，國家應該保證國民能夠享有基本所需的社會服務。但社會服務的公共產品和效益外部性特征，決定了這種服務在提供中的市場失靈，即市場會由于公共產品無法排他、無法收回成本而不予提供，也會由于效益外部性導致市場提供數量的不足，最終影響城鄉居民獲得所需的基本社會服務。因此，需要政府予以干預，在基本社會服務提供中不以營利為目的，而以公共享有為目的。

全民基本社會服務公益性的特點：第一，公共享有。基本社會服務不是個人利益，也不是個人利益的簡單疊加，而是為社會全體成員提供基礎的服務項目和內容，這種基本社會服務是大多數成員共享不能被分割的利益。第二，非營利。在基本社會服務中，服務提供機構不以營利為目的，因此基本社會服務是可獲得、易接近、可負擔的。需要注意的是非營利不是無償提供，大部分的非營利服務也具有服務成本。為實現服務供給的持續性，同時具有經營效益的目標。第三，優先保障。當社會服務提供機構的公共利益與其他非公共利益發生沖突時，公共利益服務應該獲得優先保障。

2.全民基本社會服務還具有營利性。由于全民基本社會服務提供主體是多元的，除了政府之外，還包括私人部門和非營利部門，所以全民基本社會服務還是經濟活動行為。以社會養老服務為例，社會養老服務既是服務全體老年群體的社會事業，又是國家經濟發展的朝陽產業，社會養老服務具有事業和產業的兩重性：一方面政府所提供的社會養老服務以公共財政為支撐，以非營利性為目的，對特困老人、低收入老人、經濟困難的失能半失能老人提供無償的供養、護理服務;另一方面在政府主導下，由社會力量參加的社會養老服務用低廉價格面向全社會老人提供基本生活照料、康復護理、精神慰藉、緊急救援、法律服務、社會參與等服務。由于社會養老服務機構也具有成本管理和經濟效益目標，如何在社會養老服務這一行業，在投入大、見效慢、周期長前提下，實現社會養老服務低廉供給，又能保持盈利，這也是全民基本社會服務在中國發展要解決的關鍵問題。

全民基本社會服務在總體上，其公益性是本質屬性，營利性是從屬屬性，兩者具有不可分割的內在聯系，既互相促進，又互相影響。公益性是營利性的基礎，社會效益是經濟效益的重要條件。公益性所體現出的社會效益好，城鄉居民的信任度就高，社會服務消費對象就會多，必將帶來經濟效益的增長，實現公益性和營利性的統一。反之，經濟效益好，通過加快社會服務發展及提高服務水平，又能有效提高社會服務的社會效益。實現公益性和營利性在全民基本社會服務中的統一，這不僅是個實踐問題，更是理論問題。

四、全民基本社會服務供給改革的關鍵問題

隨著我國經濟和社會的發展，家庭規模小型化、家庭結構的核心化使家庭失去了部分服務功能，家庭成員對社會服務的依賴性加強。進入小康社會之后，城鄉居民收入水平提高，社會生活領域的服務需求多樣化，提高生活品質的服務業需求也在增加。與此相對的是，目前我國基本社會服務有效供給不足、城鄉居民可得性差是亟待解決的關鍵問題。

（一）用“準市場化”解決基本社會服務有效供給不足問題23AA1D49-635F-42E1-BCAB-17FF3645FC3F

從國際經驗看，供給方式創新是發展社會服務的顯著特征和政策導向。政府雖然日益成為基本社會服務的主要承擔者，但政府不再是最主要的提供者，社會服務的政策導向是服務提供者多元化、市場化，中央權責向地方政府轉移，服務提供者聯合等。[高娜、張歡：《社會服務概念與內涵辨析》，《行政科學論壇》2015年第1期。]

第一，充分發揮政府的主導作用，圍繞基本社會服務業的市場發育問題，建立健全社會服務市場機制。我國社會服務市場還處于自然發育狀態，產業發展的政策機制還未健全，政府培育、引導和監督作用會更加突出和強化。一是在堅持政府主導、市場運作前提下，政府充分發揮出在制度、規劃、籌資、監管等方面的職責，形成政策引導、財政扶持、多方參與、市場運作的良性發展機制。二是形成公平有序、競爭完全的市場，建立社會服務產業的市場準入制度，建立行業標準和規范，加強產品和服務的質量監督，積極發揮社會服務產業行業組織的作用，加強行業自律，建立行業誠信體系，促進從事社會服務經營機構依法守信經營，形成良好的社會聲譽和市場環境，推進社會服務業的健康有序發展。

第二，以解決基本社會服務盈利模式模糊問題為突破口，引導社會資本積極投入和參與發展。社會服務整體行業具有利潤低、投入大、投資回收期長等特點，對社會資本吸引力不強。基本社會服務市場潛在需求雖然很大，但實際服務需求轉化不足，社會服務產業鏈尚未形成。為了改變這種現狀，解決存在的問題：一是需要制訂社會服務產業發展指導目錄，引導和扶持服務機構開發和生產門類齊全、品種多樣、經濟適用的物品和服務產品;二是積極發揮財政杠桿作用，設立基本社會服務產業發展引導資金;拓寬籌資渠道，積極采取稅費減免、以獎代補、貼息等方式，幫助解決服務經營機構產出效益低、投資回收期長、初始融資難等實際問題，撬動社會資本的投入。

（二）用多元籌資機制解決基本社會服務可得性差問題

當前，我國全民基本社會服務處在發展初期，解決基本社會服務可得性差是另一個關鍵問題。可得性指的是城鄉居民能夠以低廉（部分無償）的方式獲得基本社會服務，也就是解決基本社會服務“貴”的問題。從準市場理論看，政府的籌資作用被視為政府干預基本社會服務可得性問題的一種政策工具。

第一，全民基本社會服務供給籌資中政府主導的多樣化。政府在社會服務籌資中扮演重要角色，但政府履行其籌資責任的作用方式各有不同。在我國確立社會服務多元化籌資的發展目標，一是供給籌資政府直接主導。政府通過資金援助、購買、撥款的方式對社會服務直接進行籌資，承擔主要籌資者的責任。在實踐中，政府可以作為服務的主要購買者，通過為服務使用者直接提供專款或票劵的方式實現，或是更為通常的做法是將款項發放給代理機構，由其在相互競爭的服務供方中進行選擇，并負責向服務供方撥款。二是供給籌資政府間接主導。政府并不一定直接作為社會服務的出資主體，而是通過設計與建立籌資機制或支付制度的方式促進社會服務的籌資，以間接的方式實現其主要的籌資職責，如財政補貼、減稅和政策優惠等方式。當前我國社會服務領域政府的籌資主導作用沒有發揮出來，這將會影響社會服務業的持續和健康發展，不利于社會服務供給能力的提升，政府籌資主導責任的缺失會降低社會服務需求者的購買能力，直接影響基本社會服務的可得性。從實踐上看，兩種服務供給籌資的政府主導方式沒有優劣之分，鑒于我國全面基本社會服務還處在初期，建議兩種服務供給籌資的政府主導方式同時使用，綜合成為推動發展的合力。

第二，全民基本社會服務的籌資組合化和市場化。社會服務的資金通常來自政府財政支出、服務使用者付費，以及其他形式的社會資金等。在籌資多元化的基礎上，通過政府對社會服務直接籌資的方式，可以形成以政府財政支出為主，服務使用者付費以及其他社會資金為輔的政府籌資組合形式;也可以形成社會資金為主，服務使用者付費、政府財政補貼為輔的社會籌資組合形式。鑒于當前我國基本社會服務可得性差問題突出，一是在社會服務市場培育的初期，應采取政府籌資組合形式，之后轉變為社會籌資組合形式。二是政府要發揮出社會服務價格管制的作用，通過行使定價核準權將基本服務價格保持在較低水平上，使購買力偏低的城鄉居民能夠支付其所需要的服務費用。三是加大政府向各類主體購買基本社會服務的力度。只要符合條件的社會服務機構都可以公平參與基本社會服務購買競標，各類社會服務機構需要通過競爭的方式進行籌資，鼓勵非營利機構和營利機構成為基本社會服務主要的提供者，使廉價的服務提供成為可能。

五、全民基本社會服務供給的改革取向

2006 年，歐盟在《執行共同體里斯本計劃：歐盟的普遍利益社會服務》中提到，社會服務現代化和質量發展的基本趨勢是利用競爭性的環境來滿足每人的服務需要。引入標桿管理、質量保證、用戶參與等方法，以及服務組織去中心化、鼓勵發展公私合作關系購買服務等。[Communication from the Commission： Implementing the Community Lisbon Programme： Social Services of General Interest in the European Union， 2006， p.5.]2010年歐盟在《普遍利益社會服務的共同質量框架》中指出，社會服務供給要在法律和政策框架下，獲得可持續性的資金，開展利益相關者對話，遵循可負擔、可獲得、可利用等原則。[European Platform for Rehabilitation（EPR）， Common Quality Framework for Social Services of General Interest， Brussels， 2010， pp.12-13.]歐盟社會服務供給改革積累了不少經驗，對我國全民基本社會服務發展具有借鑒意義。

目前，我國全民基本社會服務發展還處在起步階段，從計劃經濟的單位服務提供模式向社會化的服務提供模式轉變，從供給側視角需要從以下四個方面進一步加強和突破：23AA1D49-635F-42E1-BCAB-17FF3645FC3F

第一，建立基本社會服務清單，保證城鄉居民清晰、便捷地找到自己需要的服務。服務清單制實質上是對公眾的一種服務承諾，為維護公眾的知情權、促進公眾參與服務管理提供了制度保障;同時服務清單制包含著堅持顧客導向的服務理念，能最大限度地提高顧客的滿意度，具有重要的現實意義。建立全民基本社會服務清單制是一個長期復雜的過程，從建立“需求清單”入手，建立“資源清單”到建立“項目清單”，同時完善服務點單法，建立“通報、回訪、評價”常態化工作機制，最后還要結合不同地區建立不同的基本社會服務清單，以滿足各地區不同的服務需求。

第二，健全基本社會服務的標準化體系。社會服務的提供方式是以勞務為表現形式的服務，點對點即時提供是社會服務的突出特征。社會服務標準化就是針對社會服務的突出特點，制定和執行基本社會服務活動的技術和管理規范，保障基本社會服務的提供水平和提供過程的有效性。借鑒國際經驗，應建立分層、分區、分域的社會服務標準體系，推廣分領域質量認證。在基本社會服務各業務板塊開展標準體系研究，以企業為主體、行業組織為依托，在重點服務領域推出標桿化服務標準。明確國家標準、行業標準布局和強制性標準、推薦性標準分布構成，健全層次分明、開放兼容的基本社會服務標準化體系。

第三，健全服務質量的評價體系。由于社會服務取決于遞送服務的人和接受服務對象之間的關系和互動，社會服務的無形性、主觀性和互動性決定了其質量管理需要范式的轉變，必須采用符合其性質的方式進行。服務質量評估體系應把以人為本作為核心，在遵循和滿足服務需求基礎上，實現服務效果的改進。在基本社會服務質量評價體系指標設計時，應建立服務質量評估體系全過程描述，了解和掌握服務全程情況，有效推進和保證服務質量全面管理的提升。此外，在重點社會服務領域，健全以產品、企業、區域品牌為支撐的服務品牌體系，用優質服務品牌帶動服務質量的提升。

第四，注重信息技術在基本社會服務管理中的運用。以云計算、大數據等新興技術和業態為支撐，推動信息化在社會服務領域的廣泛應用。特別是各種智慧化社會服務可以打破固有的時間和空間格局，以服務需求為中心建立數字化社會服務信息平臺，將有力開展精準服務，促進社會服務資源統籌、管理效率提升，實現社會服務在供給能力和效果上的整體變革，讓人們生活得更美好。

（責任編輯：何 頻）

〔作者簡介〕林閩鋼，南京大學政府管理學院、南京大學社會保障研究中心教授，教育部長江學者特聘教授，江蘇南京 210023。

〔基金項目〕國家社會科學基金重大項目“社會服務管理體制改革與社會管理創新”（12&ZD063）

①林閩鋼、梁譽：《社會服務國家：何以可能與何以可為》，《公共行政評論》2016年第5期。

②林閩鋼：《走向社會服務國家：全球視角與中國改革》，北京：中國社會科學出版社，2020年，第85頁。

③例如“普遍經濟利益服務”（services of general economic interest， SGEI）、“普遍利益非經濟服務”（non-economic services of general interest， NESGI）、“普遍利益服務”（services of general interest， SGI）、“普遍利益社會服務”（social services of general interest， SSGI）。參見唐亞林、劉偉：《SGI框架下歐盟公共服務一體化的價值基礎建構及其推進策略》，《中國行政管理》2017年第2期。

④Accompanying the Communication on “A Single Market for 21st Century Europe”-Services of General Interest， Including Social Services of General Interest： A New European Commitment， 2007.23AA1D49-635F-42E1-BCAB-17FF3645FC3F