我國勞動爭議處理制度的完善

魏月霞 白 瑩

（中共天津市委黨校 天津市 300191）

勞動關系是生產關系的核心，勞動關系的和諧、穩定，直接關系到整個社會關系的和諧穩定與發展。和諧勞動關系的構建離不開健全完善的勞動關系矛盾化解制度。目前，“我國建立起了一套以協商、調解、仲裁、訴訟為主要環節的勞動爭議處理制度”[1]。這一制度在化解勞動爭議、促進勞動關系的和諧穩定方面發揮了重要的作用。然而，面對新時代勞動關系多元化、復雜化的發展趨勢，勞動爭議頻發的態勢，勞動爭議處理制度的不足與缺陷日益顯現出來。進一步改革和完善勞動爭議處理制度，充分發揮其在協調勞動關系中的“穩定器”和“減震器”的作用，無疑是當前和今后勞動法領域中一個亟待解決的重點課題。

一、我國勞動爭議處理制度的結構特點

根據《勞動法》《勞動爭議調解仲裁法》以及有關法律規范的規定，勞動者與用人單位發生勞動爭議后，可以協商解決；不愿協商、協商不成或者達成和解協議后，一方當事人在約定的期限內不履行和解協議的，可以申請勞動爭議調解組織進行調解；不愿調解、調解不成或者達成調解協議后，一方當事人在約定的期限內不履行調解協議的，可以向勞動爭議仲裁機構申請仲裁；對仲裁裁決不服的，除少數對用人單位實行的“一裁終局”的勞動爭議外，當事人可以向人民法院提起訴訟，由人民法院按照民事訴訟法的規定進行審理。可以看出，我國勞動爭議處理制度確立了“一協一調一裁兩審”程序，其在結構上具有以下明顯特征：

（一）解決方式的多元性

“毫無疑問，司法裁判是不可或缺的，糾紛必須有一種終局性權威性的解決。”[2]然而，在一個利益日益多元化的社會中，訴訟只是解決糾紛的最后途徑，但并不是解決糾紛的唯一的途徑。訴訟之外的和解、談判、調解、仲裁等非訴訟糾紛解決方式也是有效的救濟方式。我國勞動爭議處理制度為勞動爭議雙方當事人提供了一種多元糾紛解決途徑，從而滿足雙方當事人多層次的法律需求和多元化的價值追求。

（二）協商和調解的任意性

在我國的勞動爭議處理制度中，協商和調解不是勞動爭議處理的必經程序，而是作為任意性程序供當事人自由選擇適用。勞動爭議發生后，雙方當事人既可以選擇協商或調解，也可以不經過協商、調解而直接向勞動爭議仲裁機構申請仲裁。

（三）仲裁的強制性

仲裁有自愿仲裁和強制仲裁之分，其顯著區別在于爭議當事人是否需要對申請仲裁達成一致、是否必須向仲裁機構申請仲裁。我國勞動爭議仲裁屬于強制仲裁，“即勞動爭議發生后，即使只有一方當事人意圖仲裁而向仲裁機構提出申請，仲裁程序即可開始。”[3]

（四）訴訟的終局性

原則上，任何糾紛都可以通過訴訟解決，法院擁有糾紛的最終裁決權。在多元糾紛解決機制中，司法解決是當事人解決糾紛、維護其合法權益的最終保障。我國勞動爭議仲裁雖然是一種強制仲裁，但一般并不具有終局性，僅僅是勞動爭議訴訟的前置程序。在我國，除拖欠勞動報酬爭議、用人單位不履行調解協議確定的勞動報酬給付義務等，勞動者可以直接向人民法院提起訴訟外，絕大部分勞動爭議必須先經過仲裁，否則不能向人民法院提起訴訟。也就是說，勞動爭議當事人通過協商、調解、仲裁等方式未能解決其爭議的，仍然可以尋求司法救濟。

二、我國勞動爭議處理制度的功能分析

隨著新就業形態的蓬勃發展，新時代下我國勞動關系愈加多元復雜，勞動關系矛盾進入凸顯期和多發期，勞動爭議高發頻發。面對日益增長的勞動爭議解決需求，勞動爭議處理制度功能不足的問題日益凸顯，一些影響勞動爭議處理制度有效運行的深層次問題依然未能解決。

（一）勞動爭議協商和調解乏力

協商和調解具有糾紛解決的簡便性、靈活性、經濟性等比較優勢。當事人通過協商或調解這樣一種柔性方式解決爭議，一方面可以“從企業源頭控制勞動紛爭，使其成為勞動爭議解決的‘第一道防線’” ；[4]另一方面也可以最大限度地降低爭議雙方當事人之間的對抗性，做到“案結事了人和”，實現法律效果與社會效果的統一。不過，實踐中，由于協商主體地位不平等、調解機構獨立性不足，不可避免地導致了協商和調解功能的乏力、失靈狀態。

1．勞動爭議協商主體地位不對等。“協商是雙邊的，指當事人雙方自己談判解決糾紛，強調當事人的合意。”[5]而當事人的合意是建立在平等基礎之上的，缺乏這一基礎，很難平和地、理性地解決糾紛。實踐中，勞動爭議發生的原因很多，但用人單位不遵守勞動法的相關規定，漠視侵犯勞動者合法勞動權益是一個重要原因。然而，勞動關系的從屬性特征決定了雙方主體具有一種天然的不平等性，“強資本、弱勞力”使得勞動者與企業很難通過協商解決爭議。雖然勞動者可以要求所在企業工會參與或者協助其與企業進行協商，工會也可以主動參與勞動爭議的協商處理，維護勞動者合法權益。但是，目前我國工會組織在建立、經費收支、干部勞動關系等方面與企業還存在著依賴關系，勞動者也就難以借助工會力量與企業抗衡而進行充分的勞資博弈。

2．企業內部勞動爭議調解組織缺乏中立性。糾紛解決機構應當具有一種中立的、超脫的地位，不能與糾紛的任何一方當事人有利害關系，這樣才能保證其居中作出公正的處理，否則就會失去信服力。從我國企業內部勞動爭議調解組織來看，其獨立性先天不足。根據《勞動爭議調解仲裁法》第10條第2款的規定，企業勞動爭議調解委員會由職工代表和企業代表組成；職工代表由工會成員擔任或者由全體職工推舉產生，企業代表由企業負責人指定；企業勞動爭議調解委員會主任由工會成員或者雙方推舉的人員擔任。從企業勞動爭議調解委員會的組成來看，不管是企業代表還是職工代表，它們與爭議雙方當事人特別是企業有著利害關系，“他們的聘用、福利待遇、辭退等一系列勞動關系都取決于企業”，[6]因此，很難獨立于企業。這種固有的組織結構缺陷使得企業勞動爭議調解委員會實際上并不具有中立的第三方調解人的地位，在處理勞動爭議時很難保持中立。

（二）勞動爭議仲裁缺乏應有的權威性

我國勞動爭議處理制度的一個重要特點是仲裁前置，“把仲裁作為訴訟的前置程序，甚至部分案件實行仲裁終局，能使大部分勞動爭議解決在仲裁階段，有利于節約當事人的訴訟成本，也有利于減輕人民法院的負擔，減少人力、物力和時間的浪費。”[7]不過由于勞動爭議仲裁機構本身缺乏中立性，加上勞動爭議仲裁和訴訟脫節，嚴重影響了勞動爭議仲裁的權威性，勞動爭議仲裁的作用并未充分發揮出來。

1．勞動爭議仲裁機構缺乏中立性。一方面，三方原則流于形式。《勞動爭議調解仲裁法》第19條第1款規定，勞動爭議仲裁委員會由勞動行政部門代表、工會代表和企業方面代表組成。實踐中，“勞動仲裁的三方性主要還是停留在勞動仲裁委名義上由三方組成， 一直以來主要是勞動部門一家在單獨承擔仲裁委的辦案職責，工會、企業代表組織很少派出仲裁員加入具體案件的審理。”[8]三方原則的虛化削弱了勞動爭議仲裁本該具有的中立性，影響了勞動者對勞動爭議仲裁的信任，加之勞動爭議仲裁一般不具有終局性，“使得仲裁程序淪為一種通道,勞動爭議進入訴訟程序的通道, 在實務中也往往被看作是在走過場。”[9]另一方面，行政職能與仲裁職能不分。根據《勞動爭議仲裁法》第19條第3款規定，勞動爭議仲裁委員會下設辦事機構，負責辦理勞動爭議仲裁委員會的日常工作。實踐中，勞動爭議仲裁委員會的辦事機構往往與同一級別的人力資源社會保障行政部門的勞動爭議仲裁業務管理部門合署辦公，兩個牌子，一套人馬，實際成為“附設在各級政府內的一個不獨立的機構,缺乏‘居中公斷’的法律地位”。[10]勞動爭議仲裁機構的行政職能與仲裁職能不分，難免影響其獨立、公正行使仲裁職能。

2．勞動爭議仲裁和訴訟脫節。勞動爭議仲裁前置程序的設置，必然要求仲裁與訴訟之間能夠合理有效銜接，這樣才能夠“將仲裁的獨特優勢與訴訟的司法保障作用結合起來，確保合法、公正、及時解決爭議，達到‘一加一大于二’的效果”[11]。然而，目前我國的勞動爭議仲裁前置僅僅是人民法院受理勞動爭議案件的依據，勞動爭議仲裁與訴訟在程序和實體方面還未實現合理有效銜接。例如在勞動爭議案件的審理上，“勞動爭議案件一旦進入法院訴訟程序則勞動仲裁裁決書自始不生效, 一審法院需要按照訴訟的標準和程序對該案件進行重新審理。”[12]在這種情況下，勞動爭議仲裁裁決具有的強制執行力也就失去了意義，勞動爭議仲裁不僅沒有減輕法院的訴訟負荷，反而浪費了仲裁資源，增加了當事人的訴累。

（三）勞動爭議訴訟解決的專業性不足

“訴訟在我國勞動爭議糾紛解決中處于‘最后救濟手段’的位置，以其嚴密的程序保障和裁判結果的不可爭議性，成為人們尋求正義的最后一道防線，滿足人們對‘公正’解決的心理需求。”[13]目前，我國《民事訴訟法》對勞動爭議案件的審理程序沒有專門規定，法院審理勞動爭議案件適用一般的民事訴訟程序。但是由于民事關系與勞動關系屬于兩種性質不同的社會關系，民事立法和勞動立法的價值取向也不盡相同，勞動爭議案件在審理程序上有著不同于民事案件審理的特殊規則。因此，民事訴訟程序不能完全適應勞動爭議案的審理。

1.在審判組織上，勞動爭議案件的審理要求體現三方原則。而根據《民事訴訟法》的相關規定，適用普通程序審理的民事案件，審判組織應當采用合議制，由審判員、陪審員共同組成合議庭或者由審判員組成合議庭；適用簡易程序審理的民事案件采用獨任制，由審判員一人獨任審理。司法審判實踐中，無論是由審判員、人民陪審員組成的合議制，還是由職業法官組成的合議制，均沒有體現出三方原則。

2.在舉證責任方面，民事訴訟原則上采取“誰主張誰舉證”的原則，只有在法律有明確規定的情況下，才實行舉證責任倒置。實踐中，在勞動爭議雙方主體地位不對等，勞動者對自己的主張承擔舉證責任存困難的情況下，這種舉證責任分配制度對勞動者明顯不利。雖然《最高人民法院關于審理勞動爭議案件適用法律問題的解釋（一）》（法釋〔2020〕26號）第44條列舉了因用人單位作出的開除、除名、辭退、解除勞動合同、減少勞動報酬、計算勞動者工作年限等決定而發生的勞動爭議，用人單位負舉證責任，但并未從根本上解決勞動者舉證難的問題。

3.在審理期限方面，民事訴訟審理期限制度沒有體現出解決勞動爭議應該遵循的一個基本原則—及時原則。根據《民事訴訟法》的相關規定，適用普通程序審理的一審案件，一般在立案之日起6個月內審結，有特殊情況的可以延長6個月；適用小額訴訟程序審理的案件，應當在立案之日起2個月內審結，有特殊情況的，可以延長個1月；適用簡易程序審理的案件，應當在立案之日起3個月內審結，有特殊情況的可以延長1個月；二審案件應當在二審立案之日起3個月內審結。按照上述規定，一個勞動爭議案件經過兩審，正常情況下審理期限需要9個月。如果將勞動爭議仲裁的期限、申請法院執行的期限等計算在內，勞動爭議案件持續的時間會更長。民事訴訟程序冗長，不利于及時解決勞動爭議，在一定程度上也阻礙了勞動者合法權益的保護和實現。

三、完善我國勞動爭議處理制度的基本構想

黨的十八大以來，黨和國家高度重視協調勞動關系，預防和化解勞動爭議，明確提出要健全勞動關系矛盾調處機制，要完善矛盾糾紛多元化解機制。筆者認為，勞動爭議處理制度的完善首先要堅持勞動爭議處理基本程序，在此前提下，應著重從以下幾個方面進行改革，真正構建起訴訟與非訴訟分層遞進、有機銜接、協調配套的勞動爭議解決體系，為勞動爭議當事人提供更加有效的多元的糾紛解決方式。

（一）勞動爭議協商和調解的改進

1.切實發揮工會組織的職能。如前所述，勞動爭議協商之所以乏力，主要問題在于勞動者和用人單位雙方地位不對等、力量不均衡，而作為平衡雙方力量的工會又沒有充分發揮其作用。因此，破解勞動爭議協商乏力的關鍵是切實發揮工會組織的職能。我國工會法規定，工會是職工自愿結合的工人階級的群眾組織；維護職工合法權益是工會的基本職責；工會通過平等協商和集體合同制度，協調勞動關系，維護企業職工勞動權益。可見，維護企業職工勞動權益是工會的法定職責。目前，工會參與勞動爭議協商并不是必須的。對此，筆者認為，應當在立法上將工會代表勞動者與企業進行協商作為強制性規定。當然，發揮工會組織的職能，由工會協助職工與企業溝通對話，以平衡雙方的力量，并非一項法律規定就能夠解決的。在目前工會組織與企業還存在較多依賴的情況下，工會職能的發揮還需要其他的配套措施予以保障。

2.整合勞動爭議調解組織。目前我國勞動爭議調解組織有三類，一是企業內部的勞動爭議調解組織；二是基層人民調解組織；三是在鄉鎮、街道設立的具有勞動爭議調解職能的組織，主要包括依托于鄉鎮勞動服務站的調解組織以及依托于地方工會的勞動調解組織。其中，村民委員會、居民委員會設立的人民調解委員會以及在鄉鎮、街道設立的具有勞動爭議調解職能的組織屬于企業外部的調解組織。就企業內部勞動爭議調解組織而言，如前所述，其不具備中立的第三人的地位，而在協商機制中工會又可以協助勞動者與企業協商解決勞動爭議，導致勞動爭議協商與企業內部勞動爭議調解組織的調解實際很難區分。因為“調解解決是協商的延伸，由個人或者機構作為中立調解者，其特點是，中立的第三人不作出決定，最終處分權由雙方當事人掌握”。[14]如果作為調解的第三人不具有中立地位，那么這種調解僅僅是形式上的，實質上與協商無異。基于我國勞動爭議協商與企業內部勞動爭議調解組織調解的這種現實情況，筆者認為，在強化工會在協商機制中作用的基礎上，繼續保留企業內部的勞動爭議調解組織已沒有太大意義，因此，可以取消企業內部的勞動爭議調解組織，將其改為企業勞動爭議協商委員會，作為勞動爭議協商的一個平臺，勞動爭議調解統一由企業外部的勞動爭議調解組織進行。這樣，一方面可以避免企業內部勞動爭議調解組織缺乏中立性導致的“協調”不分；另一方面又可充分發揮企業外部調解組織在中立性、公正性等方面的優勢。

（二）加強勞動爭議仲裁的權威性

1.提升勞動爭議仲裁機構的中立性。“仲裁本身蘊含的要求是仲裁機構的中立性，不允許任何一方主宰或具有明顯傾向的權威，即該機構能夠真正公平、公正地表達各方的真實愿望，否則勞動仲裁或形同虛設或成為某種權威的附屬物，而無法發揮居中公斷的基本功能。”[15]勞動爭議仲裁的公信力和權威性很大程度上有賴于勞動爭議仲裁機構的中立性。提升勞動爭議仲裁的中立性，除嚴格落實三方原則外，還要扎實推進仲裁機構實體化建設。通過實體化建設, 剝離勞動爭議仲裁機構的行政職能，使其回歸仲裁本位，成為一個獨立的、體現三方機制的準司法機構。

2.合理銜接勞動爭議仲裁與訴訟。在勞動爭議仲裁與訴訟關系的改革上，目前學界主要有或裁或審和重構先裁后審兩種主張。[16]或裁或審觀點主張取消仲裁前置程序，由勞動爭議當事人自由選擇申請仲裁還是提起訴訟，當事人選擇了仲裁就不能再提起訴訟，反之亦然。重構先裁后審的觀點主張在保留仲裁前置程序的前提下，進一步完善勞動爭議仲裁和訴訟的銜接關系。筆者贊同后一種觀點。事實上在《勞動爭議調解仲裁法》制定過程中，就有人建議將勞動爭議必須先經仲裁才能向法院提起訴訟的程序，修改為由當事人選擇仲裁或訴訟的程序，不再將仲裁作為必經程序，以解決勞動爭議處理時間長的問題。而《勞動爭議調解仲裁法》并沒有采納這種觀點。對此，全國人大常委會法工委副主任信春鷹在《關于〈中華人民共和國勞動爭議調解仲裁法（草案）〉的說明》中明確指出，現行“一調一裁兩審”的勞動爭議處理程序經過20多年的實踐，已經被社會廣泛接受，不宜輕易否定。筆者認為，勞動爭議仲裁沒有充分發揮作用的主要原因不在于仲裁前置本身，因此簡單地取消仲裁前置不僅不能從根本上解決問題，而且與司法最終解決原則不符。在裁審關系改革上應該將“協調裁審”作為一個有機聯系的整體來考慮,按照黨和國家關于加強裁審銜接機制建設的總體要求，在保留仲裁前置的基礎上，統一裁審受案范圍、裁判標準、證據規則，規范裁審受理程序、保全程序、執行程序的銜接，從而將勞動爭議仲裁與訴訟從程序到實體合理有效地銜接起來。

（三）實現勞動爭議訴訟的專業化

如前所述，民事立法和勞動立法的價值取向不盡相同，民法是私法，以個人利益為本位，強調的是對私利的平等保護；勞動法是社會法，以社會利益為本位，側重保護勞動者。這就要求勞動爭議訴訟與普通民事訴訟應當有所不同。

1.設立勞動法庭。目前，許多國家通過建立專門的勞動法院或法庭，以更好解決和處理勞動爭議。近年來，我國專家學者積極呼吁建立專門的勞動法庭，工會界別的政協委員也曾連續提出設立勞動法庭的提案。實踐中，一些地方法院如上海、北京、重慶、沈陽等參照和借鑒國外的經驗，紛紛試點成立勞動法庭、勞動爭議巡回法庭等。[17]2020年2月，最高人民法院、中華全國總工會聯合印發《關于在部分地區開展勞動爭議多元化解試點工作的意見》，明確提出“有條件的人民法院可以推動設立勞動爭議專業審判庭、合議庭，在地方總工會和職工服務中心設立勞動爭議巡回法庭”。2021年7月，經最高人民法院批準在地方設立的全國首家勞動法庭—蘇州勞動法庭在江蘇省蘇州市中級人民法院揭牌。可見，普遍設立勞動法庭，實現勞動爭議案件審理專業化是我國勞動爭議處理的發展方向。

2.完善舉證責任分配制度。在勞動關系中，用人單位往往處于相對強勢地位，而勞動者往往處于弱勢地位。實踐中，面對用人單位的強勢地位，一些勞動者不得不接受用人單位強加的不合理的條件。許多勞動爭議案件中，勞動者往往由于其弱者地位無法舉證而導致敗訴。因此，在勞動爭議案件中，可根據原告的不同而對舉證責任進行分配。對于用人單位作為原告的勞動爭議案件，實行“誰主張誰舉證”原則，而對于勞動者作為原告的勞動爭議案件，則實行舉證責任倒置，由用人單位舉證證明自己行為的合法性，否則承擔不利的法律后果。

3.完善審級和審限制度。除目前適用的小額訴訟程序審理的勞動爭議案件外，適當擴大適用一審終審的勞動爭議案件范圍。在具體制度設置時，應當圍繞著勞動爭議仲裁與訴訟的銜接來進行，“即勞動爭議仲裁不僅僅是在程序上前置的作用，更應當構筑成仲裁與訴訟是第一審、第二審的關系，以強化勞動仲裁在處理勞動爭議中的作用”。[18]另外，鑒于勞動爭議案件的特殊性，適當縮短審理期限，簡化程序，從而便捷高效地化解勞動爭議。