慶陽市農村土地流轉現狀及建議

陳 星，張菊霞

(甘肅農業大學，甘肅 蘭州 730070)

0 引言

產業振興是鄉村振興的基石，農村土地流轉有利于提高農業生產效率、促進農村產業結構調整和勞動力轉移，是實現鄉村產業振興的重要條件。為了推進農村土地有序流轉，甘肅省人民政府辦公廳出臺了《中共甘肅省委辦公廳 甘肅省人民政府辦公廳 關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的實施意見》，提出“加快土地流轉和服務，健全完善縣有服務中心、鄉鎮有服務站、村有服務點的農村土地流轉體系，對土地流轉規模較大、期限較長的規模經營主體給予補助，促進土地流轉工作”。

近年來，慶陽市農村土地流轉取得了較好的成效。但是，農村土地流轉依然存在一些現實的困境。在此背景下，如何克服土地流轉過程的困境，推進農村土地高效流轉就顯得非常重要。基于此，本文根據當前慶陽市土地流轉現狀，并結合訪談法，分析慶陽市農村土地流轉所存在的問題及其影響因素，提出加快土地合理化流轉的建議。文中所涉及數據除特別標注外均由慶陽市農業農村局官方網站公開資料整理所得。

1 土地資源概況及農村土地流轉情況

1.1 土地資源概況

慶陽市地處黃土高原溝壑區，東西相距208 km，南北跨度207 km，總面積27 119 km2。其地形復雜多樣，農村土地大多分布于山地丘陵之間，土地資源稟賦差，坡地多，具有土質松軟易流失、土壤貧瘠、土地細碎化等特點。截至2020年底，全市各類土地共271萬hm2，其中耕地面積69.25萬hm2、園地2.11萬hm2、林地76.79萬hm2、草地102.44萬hm2，如表1所示。

表1 2020年慶陽市土地類型的面積及所占比例Tab.1 Area and proportion of land types in Qingyang City in 2020

1.2 農村土地流轉基本情況

1.2.1 土地流轉規模不斷增長

截至2015年底，慶陽市農村土地流轉面積達到8.91萬hm2，占耕地總面積的19.61%，涉及農戶15.6萬戶，占總農戶的30.6%[1]。截至2020年6月底，全市家庭承包耕地經營權流轉總面積10.63萬hm2，占家庭承包耕地面積的16.2%；流轉出承包地的農戶13.84萬戶，占家庭承包經營農戶數的27.5%。

1.2.2 新型農業經營主體數量逐漸增加

截至2021年6月，全市現有規模以上農業產業化重點龍頭企業144家，其中市級以上重點企業101家。現有農民專業合作社7 903家，社員18.9萬人，輻射帶動非成員農戶11.1萬戶。累計組建聯合社97個、聯合成員社1 555個。全市新組建家庭農場168家，累計達到1 198家。

1.2.3 土地流轉形式日趨多樣

慶陽市土地流轉形式日益趨于多元化，先前的土地流轉方式主要為出租和互換，隨著新型農業經營主體壯大，逐步轉變為出租、轉讓、互換和股份合作等多種形式共存。

2 農村土地流轉存在的問題

2.1 農民法律意識淡薄

通過走訪當地農戶發現，多數農戶法律意識淡薄，不了解土地流轉相關法律，不明晰作為承包方和受讓方的權利與義務，以及在發生土地糾紛時如何運用法律武器來維護自身權益。

一是土地流轉法律宣傳不到位，基層專業農經和法律人員少，法律文件多數只到基層組織，而不能真正進村進戶。二是農民法律意識淡薄。偏遠農村地區土地流轉口頭協議仍然存在，合同不規范情況時有發生。出現土地糾紛時，部分農民不懂得以法維權，都選擇息訴，使得土地糾紛不能科學、有效地解決，致使矛盾日益積累甚至激化，這不但會損害農民的合法利益，而且也不利于和諧社會的建設甚至可能埋下安全隱患[2]。三是農村“小農戶”思想盛行，農民將經營土地作為最基礎的經濟來源，對土地的依賴性很強，“戀土”情節嚴重，不愿意流轉自己的土地。而且農村土地多為山地丘陵，細碎化嚴重、很難集中連片、不適宜大型農機具耕作，導致土地交易價值不高，降低了農民流轉熱情。

2.2 缺乏新型農業經營主體

研究國外農業發展模式得出，無論是以美國為代表的地區專業化、機械化、高技術化模式，還是以歐盟為代表的生產集約、技術復合型模式，再或是以日本為代表的資源節約型和資本技術密集型模式，它們都有一個共同特點，即農村微觀經濟主體是以農民專業合作社、家庭農場、種植園或者涉農企業所構成的新型農業經營主體[3]。而慶陽市的農業微觀經濟主體仍以“小農戶為主”，新型農業經營主體還未成為主力軍。

2.2.1 農民專業合作社

農民專業合作社近年來發展勢頭迅速，但部分合作社運行不規范，注冊數量較多，實際運行并發揮作用的合作社不多，少部分合作社是“空殼子”[4]。

一是部分農民專業合作社機構不健全，制定章程流于形式，都是照搬照套形成的，可操作性不強。二是缺乏專業的管理人員。從事管理工作的基本都是本地農民，沒有經過正規培訓，缺乏管理經驗。三是資金不足。政府的財政支持和農民入股為主要的資金來源，但是農民收入較少，可支配資金不多，而財政支持資金也較為有限，加之貸款門檻較高，使得專業合作社資金短缺。

2.2.2 家庭農場

近年來，慶陽市家庭農場培育速度加快，但整體數量較少。一是農業經營者素質較低。由于土地質量、基礎設施等條件制約，務農的收入遠低于外出務工。很多青壯年勞動力外流，農村空心化嚴重。農業經營者多為中老年人，受教育程度低，缺乏專業知識和管理經驗，基本不具備計算機和互聯網應用能力，很難承擔家庭農場經營和管理重任。二是家庭農場服務體系不健全。家庭農場建設由政府扶持，銀行貸款，但后續運行時常常出現資金短缺問題。政府服務功能較弱，大多只起到了資金扶持的作用。而后期經營時，經營主體大多自負盈虧，從良種選育到農產品銷售都由其負責，力量相對單一。尤其在農產品銷售之時，仍需面對“大市場”的窘境。

2.2.3 農業龍頭企業

近年來，慶陽市大力引進和培育農業龍頭企業，涵蓋肉雞、生豬、肉牛、肉羊、蘋果等特色產業種類。但是，這些企業大多為養殖、種植和初級加工企業，精深加工企業少，產業鏈條較短，不能有效延長農產品產業鏈、提升農產品價值鏈。龍頭企業的帶動能力也需進一步提高，尤其要重視打造特色農產品品牌和提升市場競爭力。

2.3 土地流轉服務體系尚不完備

土地流轉服務體系是新型農業經營體系的重要組成部分，是農村土地流轉規范、有序、高效進行的基本保障。當前慶陽市土地流轉服務體系不完善。一是土地流轉的信息交流機制不完善[5]。農民和承包商獲取土地流轉交易信息的渠道不暢，雙方沒有穩定的信息交換渠道。二是公平談判機制不完善。公平談判是雙方自愿流轉土地的前提。有些基層村莊的土地流轉公平談判機制落實不到位，談判成了雙方實力博弈的結果，實力較優的一方往往能夠在談判中獲得更多的利益。三是尚未形成合理的土地定價機制。土地價格參差不齊，尚未形成依據資源稟賦、氣候環境、交通運輸等因素進行綜合評估，將土地劃分為不同等級，按優劣進行定價的機制。

2.4 農業保險體系有待完善

慶陽市屬于自然災害多發地區，其中以干旱、冰雹、大風最為常見。僅在2017年上半年，慶陽市就多次遭受冰雹、大風、干旱等自然災害。農作物受災8.52萬hm2，造成農業經濟損失10 015.34萬元。據隴東報相關數據，2021年10月的強降雨，一周內造成全市2.59萬戶10.32萬人受災，災害造成直接經濟損失49 034萬元。

農業保險是農戶在受到自然災害或意外事件侵襲時，防災減災、保障農業健康發展的基礎支撐。自2007年開始，慶陽市政府在西峰區等地開展政策性農業保險試點，隨后范圍逐漸擴大至覆蓋全市，保險產品的種類在不斷增加，基本覆蓋農民種植的主要農產品。但從整個農業保險體系來看，依然存在一些問題。一是社會公眾責任意識薄弱。由于專業性的防災減災知識宣傳不到位，群眾缺乏主動參與防災減災的意識和應對災害的自救能力，應急處置社會動員機制難以有效開展。二是農業保險政策宣傳不到位，存在投保不平衡的情況。雖說農民種植的農作物都可自愿參保，但是很多農民屬于選擇性參保。對果樹、蔬菜等易形成損失的品種投保積極性高，對小麥、玉米等產出效益較低的作物投保積極性較低。

3 相關建議

3.1 加強法律宣傳，拓展流轉渠道

現如今，慶陽市的各級政府部門要堅決執行各項法律法規，尤其要做好土地流轉法律普及。派專業普法人員下到基層，開展土地流轉專題講座，讓農民切實了解到土地流轉法律的重要性。

近年來，慶陽市農村土地撂荒較為嚴重，而且“小農戶”經營的弊端也漸漸顯露。選擇合理的土地流轉形式可以有效緩解這些問題。因此，需要推廣土地托管、合作種植等新的土地流轉形式。

土地托管是指部分不愿耕種或無能力耕種者把土地托給供銷社等合作組織，并由其代為經營管理的模式。慶陽市農村土地撂荒問題嚴重。因此，成立土地托管公司，將農民不愿意耕種的土地由公司托管，統一耕作，再以部分收成為勞務費，即可以解決土地撂荒問題又能增加農民收益。

合作種植指農業公司與農戶共同經營土地，然后收益分成的一種土地經營模式。農業公司為農戶提供優質種苗、農業機械設備、技術指導服務。農民按照科學方法高效種植，農業公司對農產品統收統銷，收益按照比例分配。這樣，既可改善農民經營土地不科學的問題，又可解決農民在農產品銷售中遭遇到故意“壓價”的行為，緩解了“小農戶與大市場”的矛盾。

3.2 培育新型經營主體，打造農業特色產業

土地流轉有兩個核心的要素：一是流轉的土地由誰經營；二是流轉的土地如何經營。而這兩個問題恰恰說明了培育新型農業經營主體、打造農業特色產業對于土地流轉的重要性。

3.2.1 培育新型農業經營主體

首先要培養專業管理人員和技術人才。一要就地取“才”，培育當地有發展意愿的農民。需構建一整套人才培訓體系，根據實地需求進行有針對性的培訓，提高農民的專業技術和管理能力。對參與培訓的人員采取考核制度，通過考核的頒發資質證書。二是引進人才，尤其是受過高等教育的農業類人才。他們往往具備較強的專業素質與管理能力。政府可以通過降低貸款門檻、延長還款年限等政策鼓勵他們到當地創業，也可以用較為優越的福利待遇引進人才，聘請其為代理人、技術顧問來直接或者間接管理經營土地。其次要規范運行機制，健全新型農業經營主體服務體系，制定合理的規章制度。制定時要注意嚴松適中，以獎勵為主、懲罰為輔，以便提高農民的積極性。對龍頭企業、合作社示范社、家庭農場示范場，定期進行檢查復評。不符合要求的，予以通報，督促及時改正；對不按章程制度辦事、違反法律法規、不合格的，及時取消資格[6]。

3.2.2 打造縣域農業特色產業

一是各縣級政府要根據本縣的資源稟賦及優勢產業，組織農業方面的專家進行實地考察，支持鼓勵農戶、家庭農場、農民合作經濟組織成片、集中種植市場前景好、附加值高的特色經濟作物。二是以地方優勢企業和建立行業協會為依托建立特色農業園區，打造區域特色品牌，加大宣傳力度，提高品牌效應。環縣舍飼肉羊產業就是典型例子，現在環縣肉羊已成為甘肅省內唯一具有完整產業鏈的肉羊產業，羊肉已經遠銷中東國家。

3.3 健全土地流轉服務體系

健全土地流轉市場，將農民碎塊化的土地集中成片，有利于農業資源及生產要素的整合和利用[7]。想要健全土地流轉服務體系，首先要建立完善的土地流轉合同制，許多農村土地流轉多為“情面”流轉，流轉時間短、面積小、易發生土地糾紛。因此，需要建立完善的土地流轉合同制，變“情面”流轉為合同流轉，合同應明確規定雙方的權利和義務、合同的變更和解除、違約責任、爭議的解決方式等。使流轉雙方都能受到合同條款的約束和保障，減少土地流轉的利益糾紛，讓農民安心的流轉自己的土地。其次成立土地流轉中介機構和網上信息服務平臺。以互聯網為依托的網上土地流轉信息服務平臺，使得流轉雙方可實時把握土地流轉的相關信息[8]。流轉成功的案例上傳網上服務平臺，也可為其他農戶提供參考。不僅可以提高土地流轉效率，而且可切實保障流轉雙方的利益。最后健全土地質量評估與定價機制，將農民的土地按照土地質量、所在區位、生產成本、產出效益等進行綜合評價、合理定價，杜絕土地流轉過程中的亂價行為。

3.4 完善政策性農業保險體系

一是要加強農業保險政策宣傳力度。現如今，慶陽市農業保險險種齊全，已經涵蓋幾乎所有農產品。但是，農民對不同農產品投保積極性差異較大。很多農民對于農業保險的認識十分欠缺，都是在遇到災難受損過后才逐漸了解農業保險的重要性，可是為時已晚。對此，政府應該向落后地區的農村多派遣相關專業人員，在基層開展農業保險政策主題講座，大力普及和宣傳農業保險方面的知識，讓農民清楚地理解農業保險的運行機制，打消農民投保的顧慮[9]。二是要健全農業保險服務體系，變被動服務為主動服務，積極進入田間地頭，對農產品受災情況做合理的評估，再行保險補助。三是對參與土地流轉的農民進行補貼，減少從事種植業的農民因不可抗力所造成的經濟損失，設立應對自然災害和意外事故的機制，逐漸消除農民土地流轉的后顧之憂[10]。

4 結束語

農村土地流轉是整合農村土地資源，由“小農戶”轉型為現代農業的關鍵。但是，農村土地流轉又與農村人才培養、農業技術創新推廣、農民思想轉變和農村社會保障等相輔相成。因此，農村土地流轉需要以政府為主導，農民為主體，積極招攬社會力量和資金。從農村公共服務、基礎設施建設、農民思想教育、社會保障體系完善等方面共同發力，土地流轉方能高效進行。