從治理不平等到促進共同富裕

劉奇超

治理不平等是推動共同富裕的內在要求

當前，全球收入不平等問題突出。由諾貝爾經濟學家阿比吉特·巴納吉、埃絲特·迪弗洛領銜撰寫的《世界不平等報告（2022）》指出，目前全球人均收入差別持續增大，最富有的10%人口囊括了世界總收入的52%，而相對貧困的50%人口僅占有全球總收入的8.5%。相比而言，個人財富的不平等比收入不平等更為嚴重。處于頂層的10%人口持有總財富比重已高達76%，而底層的50%人口所占的全球財富比重更縮小到了2%。作為權力、資源、影響力之源的財富，正深刻地影響著這兩類群體收入的增長趨勢。經濟權力極度集聚在少數的極富群體之中正成為不平等加劇的重要原因。

不僅如此，2020年新冠肺炎疫情的暴發更進一步掀起了富人群體財富加速增長的浪潮。疫情使得一些國家的底層群體喪失了大量就業機會，而跨國公司和富人卻憑借財富在經濟全球化、數字化進程中的巨大影響攫取了大量收益。據美國稅收公平協會和不平等政策研究所對福布斯數據的分析，截至2021年10月15日，美國億萬富翁的財富增加至約5.1萬億美元財富，相比2020年3月18日新冠肺炎疫情危機開始的不到3萬億美元，飆升了70%。而排名前五的億萬富翁的財富增長速度甚至超過整個美國億萬富翁階層。特斯拉和SpaceX的首席執行官馬斯克的財富在19個月中增長了8倍，馬斯克因此一舉超越了亞馬遜創始人貝索斯，成為世界首富，而后者的財富在此期間也大幅增長了70%。

可見，在疫情沖擊下，不少國家經濟復蘇中貧富差距矛盾更加尖銳，社會撕裂加深，政治極化嚴重，民粹主義大行其道，全面規范和調節高收入已成為全球一個不容回避的重大政治和經濟問題。事實上，在2022年全球不少國家都開啟了一輪非典型的增稅周期，不僅意在為高企的政府債務“降溫”，也力圖回應如何實現平等的時代命題。當然，適度結構性提高個人所得稅稅率、實施全球最低公司稅、重新考慮開征財富稅等措施，對于分配社會財富“蛋糕”政策效果的孰優孰劣，必然要立足于本國實際。

事實上，在新時代中國特色社會主義事業砥礪奮進的偉大歷程中，積極治理不平等問題早已是我國推動共同富裕、實現中國式現代化的題中之義。黨的十八大以來，習近平總書記運籌帷幄、深刻把握我國發展階段新變化，堅持以人民為中心的發展思想，把逐步實現全體人民共同富裕擺在更加重要的位置上來，提出要在高質量發展中促進共同富裕，正確處理好效率和公平的關系。一方面，共同富裕是全體人民的富裕，不是少數人的富裕，也不是整齊劃一的平均主義，要分階段促進共同富裕。另一方面，要加大稅收的調節力度并提高精準性，加強對高收入的規范和調節，依法保護合法收入，合理調節過高收入，完善個人所得稅制度，規范資本性所得管理，清理規范不合理收入，整頓收入分配秩序。全球治理不平等的長期經驗告誡我們，實現過高收入的有力與精確調節絕非易事，甚至可謂荊棘之路，有必要從國際歷史發展中吸取經驗教訓，探索我國促進共同富裕的可行路徑。

既有稅制對于高收入群體的調節乏力，甚至面臨局部政策失靈局面

個人所得稅累進調節力度總體呈弱化趨勢

個人所得稅是世界各國普遍采用的稅種，累進型個人所得稅對遏制不平等具有重要作用。當納稅人的收入越高，其所適用的稅率也相應提高，從而實現對高收入人群的收入再分配。從理論上看，在一定條件下，某一稅種或整體稅制的累進性越強，對高收入的調節能力越高。早在一戰之前，許多國家就采用了累進型個人所得稅。美國頒布聯邦個人所得稅的首要理由即是抵消關稅的累退性影響，而其在20世紀六七十年代的聯邦個人所得稅最高邊際稅率一度高達90%以上，這種準沒收性質的最高邊際稅率使得當時歐美國家不平等趨勢得到大幅遏止。

但自80年代后，以英國撒切爾政府和美國里根政府為代表所開啟的新自由主義減稅政策，開啟了大幅縮減和弱化了個人所得稅收入和最高邊際稅率的通道。經濟合作和發展組織（Organization for Economic Co-operation andDevelopment，簡稱OECD）成員國個人所得稅收入占總稅收的平均比例從1979年的31.52%的峰值，下降至2019年的23.49%，而這也使得個人所得稅成為近30年來占總稅收比例下降最多的稅種。從OECD公開統計的全球37個主要國家數據看，個人所得稅的平均最高邊際稅率一度由2000年的42.5%下降至2009年的38%左右，雖因2008年金融危機的爆發有所調增，但2016年至疫情暴發前又開始小幅回落。事實上，收入占比的趨勢性下降以及最高邊際稅率的適時下調，都直接或間接反映出主要國家個人所得稅制對于高收入調節能力的弱化。加州大學伯克利分校公平增長中心主任伊曼紐爾·塞斯甚至認為，作為現代稅收制度中主要的累進稅，個人所得稅“行將消亡”。

從部分國家已公布的2022財年預算法案看，提高個人所得稅最高邊際稅率已然成為政府實現預算籌資和抑制不平等的一項重要政策工具。例如，意大利宣布將個人年所得超5萬歐元部分適用的41%最高邊際稅率提高至43%，美國《重建更好未來法案》也一度提議將聯邦個人所得稅最高邊際稅率從37%上調至39.6%。

對資本所得的稅收規制存在先天不足

不同收入階層的所得來源往往不同，低收入群體和中產群體的收入往往來自勞動等勤勞所得，而高收入群體收入的形式更多為資本所得，包括源于持有大公司股票的股息、對股權等金融資產轉讓賺取的資本利得、持有不動產獲得的孳息等，而這直接影響了個人所得稅對于富人收入在再分配環節的調節程度。但域外眾多國家的個人所得稅并非對所有收入類型“一視同仁”，適用單一稅率的資本所得往往低于勤勞所得適用的最高邊際稅率，為收入不平等埋下了“種子”。

資本所得稅負偏低是一個全球性現象。因各國資本利得稅制暗藏不同免稅福利和避稅漏洞，故OECD并未公開追蹤各成員國資本利得稅稅率。單以美國為例，對資本利得的所得稅率就一直低于對其他收入適用的稅率，當聯邦個人所得稅最高邊際稅率超過90%時，資本利得適用的稅率僅為25%。在2021年全球37個主要經濟體的平均法定股息稅率也僅為28.6%左右。雖然2008年的金融危機使得全球范圍內個人所得稅平均最高邊際稅率再次得到上揚，但政策整體效果卻仍是勞動所得的稅負在加重。OECD在《稅收政策改革（2020）》報告中指出，后疫情時代財產型與資本所得型稅制將在財政籌資與實現平等方面扮演更重要角色，但目前看來前路依然坎坷。美國拜登政府在《重建更好未來框架》中提出，對年收入超100萬美元的納稅人，將原適用于資本利得的23.8%綜合稅率提高至43.4%，而美國國會眾議院版《重建更好未來法案》提出將高收入納稅人的長期資本利得稅的綜合稅率提高至28.8%。值得一提的是，拜登政府原本信誓旦旦有意在2021年底前通過的稅改法案，卻因民主黨內部在富人征稅、預算支出問題上存在分歧而在參議院層面擱置不前，足見撬動“資本”利益奶酪的難度之大！

“借”用公司所得稅補充對富人的征稅效果尚未得到有效顯現

從理論上講，對直接或間接持有某公司股份的高收入群體征稅，同公司繳納的實際稅負之間存在密切聯系，這一立論邏輯建立在股東所持有的公司利潤是頂層群體重要收入來源的事實上。申言之，適度提高公司所得稅稅率及實際稅負可以有效抑制個人通過各種稅收籌劃將財富大量囤積在公司，以遞延或規避納稅。譬如，金融資產所有者可將資本轉移進控股公司，私營企業主可削減自己的工資，甚至個體經營者也可選擇設立公司經營的方式，以適用更低的公司所得稅稅率來實現稅負降低的目的。2020年，美國公司稅的30%由前1%的富人支付，但他們支付的稅款占全部稅收（包括聯邦、州、地方）的比重為21%，這意味著強化對公司利潤課稅將提高美國整體稅制的累進程度。因此，盡管公司所得稅不能替代累進型個人所得稅，但也將起到對富人持有公司利潤的補充征稅作用。

然而長期以來，公司所得稅稅率飽受全球各國“逐底競爭”稅制的影響，總體呈下降趨勢。據2021年OECD發布的第三版《公司稅統計數據》報告顯示，所涉111個稅收管轄區的公司稅平均法定稅率已從2000年的28.3%降至2021年的20%。但公司所得稅稅負過低不單因法定稅率降低所致，稅制結構性漏洞、稅收減免政策的疊加實施等也是成因之一。據美國稅收與經濟政策研究所分析，在美國至少有55家大型公司在2020年未繳納聯邦所得稅，這些公司享受的稅收減免竟高達120億美元。

值得慶幸的是，目前各國已在公司稅的國際合作層面取得了較大進展。2021年10月8日，全球137個稅收轄區就全球最低公司稅制達成了框架性共識，該共識方案旨在從跨國企業坐落的最終母國和投資東道國兩端擠壓企業的逃避稅空間，讓年營業收入超過7.5億歐元的大型跨國企業就其在每個稅收轄區經營產生的所得承擔不低于15%的有效稅負，以期改善長期以來各國致力于全球公司稅稅率“逐底競爭”的現象。

遺產稅在現實實踐中遭遇多重挑戰

總的來講，個人所得稅和公司所得稅更多是調節收入不平等，而財富的不平等比收入不平等問題更為突出，需要利用其他稅收政策工具加以解決，而遺產稅恰恰是一種典型的針對財富繼承所征收的稅種。從歷史經驗看，開征遺產稅調節代際財富更易被普通民眾接受。在19世紀，當個人所得稅因加重知識和專業人員稅負而屢遭抨擊時，遺產稅就被認為是可對消極繼承財富征稅的公正稅制，時任英國首相威廉·尤爾特·格萊斯頓就曾承諾廢除個人所得稅，轉而選擇更易被人接受的遺產稅。2021年出版的《OECD成員國的遺產稅》報告顯示，從改善不平等的效果看，在對個人持有資本的課稅趨低，財富集中加劇的背景下，遺產稅可以對財富轉移予以有效征稅，從而促進機會平等。而從對經濟效率的影響看，遺產稅雖會對家族企業傳承造成負面影響，但也能從另一方面降低對能力不足繼承人資本配置的風險，激勵繼承人工作，并正向地鼓勵慈善捐贈行為，促進第三次分配。

然而，遺產稅目前面臨著嚴重的避稅籌劃問題，甚至被哥倫比亞大學的喬治·庫伯教授戲稱為“自愿繳納的稅收”，特別是該稅也會在一定程度上影響納稅人的移民意愿。在過去幾十年間，OECD成員國中有10個放棄了遺產稅，當前僅剩24個成員國繼續征收此稅。而現有遺產稅的發展也呈現出兩大趨勢：一是遺產稅收入占比明顯降低。所有OECD成員國遺產稅占總稅收的收入平均比重，從20世紀70年代最高的1.2%下降到2019年的0.36%左右，這主要是因各國在1980年后為遺產稅提供了更高的免稅額度等減免稅措施。二是絕大多數國家遺產稅最高邊際稅率呈下降趨勢，直接削弱了遺產稅促進平等的政策效果。其中意大利的降幅最大，其最高邊際稅率一度從接近30%調低至不足5%。由此可見，遺產稅雖擁有較長的開征歷史，在理論上被視為一種調節財富的理想方案，但在長期實踐中隱隱顯現出被邊緣化的趨勢。加之遺產稅在信息報送、財產估值等方面長期面臨的問題，其遭遇的現實挑戰不可謂不大。

財富稅：解決不平等的理想方案還是烏托邦？

開征財富稅成為后疫情時代的焦點

不難看出，個人所得稅、公司稅、遺產稅等既有稅制在調節不平等方面略顯乏力，開征財富稅正成為后疫情時代業界提出應對不平等和公共籌資的重點方案。近期，國際非政府組織“消除不平等聯盟”、美國智庫“政策研究所”、樂施會等組織研究稱，如果對億萬富豪的財富征收財富稅，每年可獲得的稅收可高達3.62萬億美元。財富稅又名凈財富稅（Net Wealth Tax），不同于對財富的一次性轉移所征的遺產稅，它是一種對納稅人持有的凈資本存量征收的周期稅。由于其適用范圍覆蓋了頂層群體財富重要組成部分的金融資產，且通常采用累進稅率，故相較采用單一稅率的不動產稅，財富稅更能起到財富調節作用。

事實上，早前許多歐洲國家曾開征過此稅，但由于國際稅收競爭激烈、避稅問題嚴重、稅制設計陳舊等，近幾十年來奧地利、丹麥、芬蘭、法國等國逐漸廢止了財富稅，目前僅有挪威、瑞士等少數國家繼續征收。而隨著疫情導致各國財政收入短缺和財富不平等問題加劇，強化和開征財富稅再次提上了許多國家的財政決策議程。作為少數開征財富稅國家的挪威，其2022年就準備將0.85%的財富稅稅率提高到0.95%。此外，阿根廷、美國、德國、英國等國目前均在醞釀或起草財富稅方案。

財富稅能否成為不平等稅收方案的最后一塊拼圖？

由于個人所得稅、遺產稅等單一稅制工具在實現收入調節和財富分配效應上存在的局限性，財富稅似乎成為促進存量財富再分配的“撒手锏”。相較遺產稅，財富稅不僅可適用繼承財富，也能適用于個人已有的資本存量;同時，財富稅周期性的征稅特征，也克服了遺產稅只有在財富發生繼承或贈與時方可征稅的滯后性。此外，財富稅更有力地彌補了個人所得稅在解決富人征稅方面的政策失靈。

首先，財富稅增加了富人稅收的累進性效果。盡管大多數國家（地區）的個人所得稅制度實施累進稅率，但對極富人群，當其收入超過適用最高邊際稅率的所得額之后，隨著收入的進一步增加，所得稅的累進效果將逐步減弱。據加州大學伊曼紐爾·塞斯教授估算，在缺乏財富稅的情況下，很難在富人財富規模最大時使其承擔60%的最優稅率，故塞斯甚至認為，由于過去富人納稅申報太少，目前應當考慮一種對10億美元以上財富實施10%稅率的“激進財富稅”。

其次，財富稅相較于個人所得稅在調節力度和征管成本方面更具優勢。一方面，由于財富的自我聚集效應，已經積累的財富會持續進入投資，而個人所得稅對資本所得的征稅不足，將進一步導致資本存量的增加。即使現在適用最高達90%的準沒收性邊際稅率，也不能有效解決既有的財富不平等問題。另一方面，所得稅對資本調節能力的不足，很大程度由于稅務部門對資產的收益數據獲取困難，為逃避稅提供了可操作的空間。而較之資本所得，富人的財富總量更容易被公眾知悉和被政府掌握。

最后，財富稅克服了所得稅須待富人收入實現方可課稅的障礙。在現實中，一些富人雖進行了巨額的財富累積，但只要對已盈利的生意進行結構性調整，就可使之幾乎不產生應納稅所得，譬如對大幅增值的股票不進行交易，個人所得稅就對其無可奈何。世界首富馬斯克每年所需要繳納的所得稅微乎其微，原因在于其薪酬方案以股票期權為主，只要不行權或出售股票就無須繳納所得稅。而財富稅不同，只要富人持有財富，就可以對其周期性征稅。

財富稅的征管需要全球協作

財富稅過去幾十年在歐洲國家遭到拋棄的原因也不得不令人深思，例如納稅人可能沒有足夠的現金流納稅，以及財富稅的自我評估征管機制存在漏洞等。從解決方案看，提高征稅門檻能減少征管目標人群數量，從而在一定程度上緩解上述問題;同時，在現代技術條件和大數據賦能下，稅務部門或能通過全球征管協調方式預填稅務申報單，最大限度上便利納稅人、遏制逃避稅問題。

實際上，財富稅難以實施的最大障礙，更多集中在各國稅收競爭背景下的資本外逃甚至棄籍問題。在2013年和2014年，法國曾對年薪超過100萬歐元的個人開征“特別富人稅”，導致一些高收入人群紛紛選擇移民比利時和英國。事實上，這也是各類對資本課稅的政策所面臨的共同困境。由于資本的高度流動性，個人所得稅、公司稅、遺產稅等都因全球稅收競爭而不得不降低稅負，而傳統財產稅的規制范圍則主要聚焦不動產領域，刻意回避了對移動性資產的征稅問題。在全球化、數字化、金融化背景下，資本和財富越發多樣化和流動化，同時也加劇了跨國的信息不對稱，故理應將資本征稅的討論上升到全球協作層面。

從根本上解決財富稅離岸逃避稅問題，應從完善國內稅制和加強國際合作兩個維度入手。從國內視角看，各國在實施財富稅時，可以關注因征稅導致的“財政棄籍”問題，從而制定相應的棄籍管理制度，如配套征收的棄籍稅。從國際視角看，各國可進一步加強征管信息合作，前有美國單方面實施《海外賬戶稅收合規法案》，后有各國達成協定的多邊《金融賬戶涉稅信息自動交換標準》，跨國財產信息進一步透明和公開化，讓如今對資本離岸的征管比過去更為有效，為財富稅的實施提供了助力。在此基礎上，深化跨國協作的下一步是形成各國對全球富人征稅的共識。奧地利經濟研究所的研究員亞歷山大·克雷內克等提出應在歐盟范圍內實施財富稅，以此緩解財政棄籍問題。而《21世紀資本論》的作者托馬斯·皮凱蒂所提出的“全球資本稅”方案，其實就是一種全球性的財富稅，他認為財富稅應該走出國界，在全球范圍課征，再由各國共同確定如何分配稅收利益，從根本上化解愈演愈烈的全球不平等現象。從目前全球就國際稅收達成的“雙支柱”改革方案大概率成行的趨勢看，這種更進一步的全球性財富稅方案，在未來也可能會被提上日程。

當然，對富人征收財富稅或是解決當下不平等問題的一劑“猛藥”，但也不見得能夠“包治百病”。其本身也存在一些“副作用”，即也可能對創新和經濟增長產生阻礙。畢竟財富稅是對作為社會發展“動力”的資本進行征稅，需要慎之又慎。有研究指出，財富稅往往是一種在國家面臨緊急情況時征收的“應急稅”，迄今還未因社會變遷、現代化等因素而在非緊急情況下被廣泛運用。因此在后疫情時代，財富稅能否成為一種應對不平等擴張的長遠化全球性稅制，有待進一步審慎觀察。

綜上所述，無論是調整個人所得稅、公司所得稅、遺產稅等既有稅制，還是開征財富稅等新型方案，都存在有待完善之處。習近平總書記強調，促進全體人民共同富裕是一項長期任務。因此，我們宜立足中國國情，在深度學習借鑒國際經驗的基礎上提出可行方案。當然，要特別認識到的是，在促進共同富裕進程中規范和調節高收入，絕非“殺富濟貧”，而要在公平和效率之間找到平衡點，走出一條中國特色的共同富裕稅制道路。對富人所征之稅，短期內可以成為解決公共債務的重要籌資渠道，而從長期看，一個在疫情期間越來越被人津津樂道的方案是將其作為全民基本收入（Universal Basic Income，簡稱UBI）的籌資渠道。盡管UBI不在本文討論的范疇內，但馬克思在《哥達綱領批判》一文中指出，共產主義社會是一個“各盡所能，按需分配”的社會。相信，UBI這一方案能從減少異化勞動和消除剝削兩個方面來實現各盡所能，或對研究具有中國特色共同富裕稅制完善的配套分配方案，具有理論參考意義。