低壓力、高覆蓋的學生貸款

曹然

高等教育普及化與學生貸款

著名的教育社會學家馬丁·特羅（Martin Trow）博士在20世紀60代起提出將高等教育根據入學率不同劃分為三個階段：當高等教育的毛入學率低于15%時屬于精英教育階段，當毛入學率大于15%小于50%屬于大眾化階段，當毛入學率大于50%屬于普及化階段。

從圖1可以看出，20世紀70年代英國已經進入高等教育大眾化階段，入學率超過15%。20世紀80年代，高等教育入學率從期初19%左右上升至期末的23%左右。進入20世紀90年代，高等入學率快速上升，從期初26%快速增長至期末的60%，完成了從大眾化到普及化的轉變。21世紀后入學率穩定在60%左右。

在高等教育精英化階段，由于入學學生數量較少，基本是由政府財政出資，大學生不僅不用交學費，甚至可以領取生活費補貼。在從精英化向大眾化、普及化轉變的過程中，教育經費從何處來一直是各國政府和教育部門面臨的問題。作為高等教育的直接受益者——大學生承擔部分費用成為一種趨勢，學費開始作為教育經費的一種重要來源。

大學生雖然從法律意義上已經成年，但他們上大學時一般沒有收入或者收入較少。雖然讓父母替他們交學費也是一種辦法，但父母收入或者儲蓄不足時，如何保障青年人接受高等教育的權利，成為不得不面臨的問題。教育貸款應運而生，除了可以貸款交學費，也可以貸款作為上大學期間的生活費，保證了青年人即使家庭困難也可以上大學（見表1）。

雖然英國高等教育在20世紀80年代已經完成了精英教育向大眾教育的轉化，但大學生上大學無須支付學費，還可以享有生活費補貼。1990年的高等教育法案通過后，生活費補助金的額度被凍結，大學生需要更多的生活費時，可以申請生活費貸款，在畢業后歸還貸款。

1997年，以迪爾英爵士（Sir Dearing）為主席的英國高等教育調查委員會在全面考察了英國本土、歐洲及澳大利亞的高等教育貸款情況后于7月23日發布了《迪爾英報告》。該報告認為，英國的高等教育規模將持續擴張，由普及教育不斷向大眾教育轉化。《迪爾英報告》提出了93項相關建議，其中一條關鍵建議為學生須自己支付學費。高等教育費用開始由政府全額承擔向政府與私人共同承擔轉變。

1998年制定的教學與高等教育法規定：（1）大學生每學年要繳納1000英鎊的學費，以彌補高等教育經費的不足。學費雖然不能貸款，但是低收入家庭的學生可以申請減免，例如在2001—2002學年，大約有50%的高校學生因家庭收入低于需要交學費的標準而免學費入學，而在這一學年中需要交學費的學生只占在讀學生的35%。（2）廢除了生活費補助金制度，取而代之的是為學生提供收入比例模式的生活費貸款——只有收入高于一定門檻才需要還款，這是收入比例貸款模式第一次在英國高等教育體系中出現。

2004年，英國高等教育法修訂，學費從1000英鎊每學年上漲至3000英鎊每學年，學費也開始可以貸款，學費貸款也引入了收入比例的還款模式，大學生畢業后收入超過1.5萬英鎊時才需要還款。2012年，學費上限被再次提高，從3000英鎊每學年上升至9000英鎊每學年。為了降低青年人對學費上漲的不滿，還款門檻上漲至21000英鎊，大學生畢業后收入只有高于這個金額才需要還款。2012年學費上調本意是優質學校收高學費，但后來的結果是幾乎所有的學校都收取了9000英鎊的最高價學費。由于大學生畢業時背負著近5萬英鎊的貸款，學生貸款制度飽受輿論的批評，在野黨工黨甚至提出了廢除學費的競選策略。為進一步降低大學畢業生的負擔，2018年，還款門檻被提升至25000英鎊。

英國學生貸款在二十多年間進行了不斷的探索、實踐與改革，已形成了較為完善的貸款體系。在英國的不同地區——英格蘭、蘇格蘭、愛爾蘭和威爾士的學生貸款有較大不同，例如蘇格蘭地區就廢除了學費——蘇格蘭地區的青年人在蘇格蘭上大學不用交學費。由于英格蘭在英國的重要地位，無特殊說明，我們用英國來代替。

學生貸款的基本要素

借款人——大學生

英國學生貸款的申請條件非常寬松。在英國學習（英國或歐盟國籍）全日制新生和在讀生，不管是攻讀本科或者研究生學位，無論家庭貧富都可以申請全額的學費貸款。根據家庭收入情況可以申請不同額度的生活費貸款。若學生有特殊情況，例如需要贍養老人、孩子，或者身體有殘疾，或者攻讀護理和教育專業，可以在生活費之外申請額外的貸款資助。非全日制的學生在完成全日制全年課程總量的25%之后，也可以申請學生貸款。

貸款機構——學生貸款公司

英國高等教育貸款通過學生貸款公司（Student LoansCompany，簡稱SLC）發放。學生貸款公司是由教育部發起的非部門執行性公共機構。它是一家非營利性的政府組織，為英國的高校學生提供貸款和助學金。它主要負責：一是英格蘭、威爾士助學貸款的申請、評估、支付和還款流程，同時也負責北愛爾蘭、蘇格蘭助學貸款的提供支付和還款流程;二是管理學生賬戶，包括增加利息、申請通過英國稅務系統收取的還款并退還任何超額還款;三是向海外還款人收取還款。

貸款利率

英國的學生貸款利率由浮動利率（RPI）加一定基點（0%～3%）組成。學生貸款每年利率的計算基礎是英國零售價格指數（RPI：Retail Price Index：衡量英國生活成本的變化）：前一年3月的零售價格指數，設定為當年9月1日到次年8月31日期間內貸款利率的計算基礎，例如：2019年3月的RPI將作為2020—2021學年的貸款利率計算基礎。表2顯示了近十年的RPI利率，可見近十年來RPI一直維持在0.9%～3.6%之間浮動，而歷史最高值也在5%以下。

RPI上浮的部分根據貸款時間、學位性質、畢業后收入多少而不同：在讀期間，利率等于RPI+3%;本科生畢業后的貸款利率與收入有關——（a）收入在27295英鎊或以下利率等于RPI;（b）收入在27，295至49，130英鎊之間利率等于RPI+（0%～3%）之間，收入越高利率越高;收入超過49130英鎊利率等于RPI+3%;攻讀碩士、博士學位的學生，貸款利率等于RPI+3%（見圖2）。

貸款額度

英國學生貸款主要包括學費貸款和生活費貸款兩部分。英國高等教育學費受到英國政府管制，其上限為9250英鎊;威爾士的高校學費上限為9000英鎊;愛爾蘭本地學生學費上限為4530英鎊，其余英國學生學費上限為9250英鎊;蘇格蘭本地的學生減免學費，其余英國學生學費上限為9250英鎊。無論是英格蘭、威爾士、愛爾蘭還是蘇格蘭，學費上限都是最高可貸的學費額度，每個大學生都可以申請學費額度的貸款。

對于生活費貸款，英國政府根據家庭收入水平、居住地區等情況進行了較詳細的劃分。實際可貸的額度可使用貸款申請網站上的學生財務計算器計算。所有新生及在校生、未申報家庭收入的貸款人，均可獲得最低額度（見表3）。

針對額外申報家庭收入的學生，將可能會獲得更高額度的生活費貸款。如表4所示，家庭收入在25000英鎊或以下的、離家在倫敦以外地區居住的全日制本科生將獲得最高的生活費貸款9488英鎊。

如果一個家在倫敦之外、家庭收入低于25000英鎊且在倫敦上學的大學生，每學年最多可以獲得21632英鎊的貸款，按英國大學三年學制來計算，讀大學期間最多可以獲得64896英鎊的貸款。

還款制度

學生貸款還款有以下三個特點：一是收入比例還款，即根據學生畢業后的收入超過約定門檻后按一定比例還款。即當收入低于還款門檻時，學生無須進行還款;當收入超過還款門檻時，學生僅須按照超出還款門檻部分的9%（或6%）進行償還，收入越高還款越多。

表5列出了三類貸款的還款門檻。第一類是老政策（2012年以前）下本科生貸款，那時本科生的學費低，是3000英鎊每學年，學生畢業時學費貸款總額較低，還款門檻被定為19390英鎊每年（對應月和周收入是1615和372英鎊）。貸款人（本科生）畢業后年收入低于上述金額，不需要還款。收入（假設為X英鎊）超過上述金額，每年還款金額是（X-19390）×9%。

第二類是新政策（2012年及以后）下本科生貸款，本科生的學費已經從3000英鎊每學年上漲至9000英鎊每學年，學生畢業時學費貸款總額較高，還款門檻被定為26575英鎊每年（對應月和周收入是2215和511英鎊）。貸款人（本科生）畢業后年收入低于上述金額，不需要還款。收入（假設為X英鎊）超過上述金額，每年還款金額是（X-26575）×9%。

第三類是研究生（包含碩士、博士）貸款。該類貸款不區分貸款時間，還款門檻被定為21000英鎊每年（對應月和周收入是1750和404英鎊）。貸款人（研究生）畢業后年收入低于上述金額，不需要還款。收入（假設為X英鎊）超過上述金額，每年還款金額是（X-21000）×6%。

二是自動還款（扣款）。學生在申請貸款時必須提供國民保險號碼（National Insurance Number，簡稱NINO）。沒有該號碼，學生貸款公司將無法處理申請。學生貸款公司在收到申請后會與工作和養老金部確認國民保險號碼，以避免欺詐性申請。英國稅務海關總署同時收集這些細節信息，以便他們可以收取申請人的還款。大學生畢業后，英國稅務海關總署（HMRC）通過英國稅收系統向雇主收取學生貸款還款。如果學生是個體戶，填寫納稅申報表后，他會通過自我評估來償還。

三是30年到期銷賬制度。學生畢業后30年，無論他還款金額多少，學生貸款全部予以注銷。

英國的收入比例型還款的模式常被認為是收入超過一定門檻而征收的稅。以2012年后申請貸款、年薪3萬英鎊的學士畢業生為例，他每年須償還308英鎊（每月僅26英鎊），學生還款并不存在太大壓力。目前，英國學生還款的平均還款年限為27年左右，而所有未償還的貸款都可以在30年后清零。截至2020—2021學年，英國共有590萬人負擔學生貸款債務，其中470萬人仍欠有債務;已全部還清貸款的高等教育借款人增加到125.67萬人（占還貸學生的21.3%）。

學生貸款的特點

高資助率

英國學生貸款申請條件和申請資格非常寬松。任何學生（全日制和非全日制）都可以全額申請學費貸款。即使家庭收入比較高，也可以申請生活費貸款。只需要有國民保險號就可以申請，歐盟國籍的學生在英國上學也可以申請貸款。圖3可以看出，過去10年英國學生貸款的資助率都在84%以上，近3年更是在90%以上。相對與生活費貸款，學費貸款的資助率更高，過去幾年都在95%左右。

2019—2020學年，學生貸款公司為112萬大學生發放了163億英鎊的貸款。其中為106萬名大學生發放了生活費貸款，人均貸款6740英鎊，為114萬名大學生發放了學費貸款，人均貸款金額8570英鎊。貸款資助率都在91%以上。

低還款壓力

以2021年需要還款的大學畢業生為例，年收入還款門檻已經升至27288英鎊。貸款人（本科生）畢業后年收入低于上述金額，不需要還款。收入（假設為X英鎊）超過上述金額，每年還款金額是（X-27288）×9%。如果大學畢業生年收入低于27288英鎊，該年的還款金額等于0。對于超過27288英鎊的每一份收入，收取9%用作還款（見圖4）。

學生貸款的還款門檻實際上設置得很高。較高的還款門檻使很多畢業生無須還款。據英國高等教育統計數據顯示，英國男性高、中、低技術畢業生收入的中位數分別是26000、20000和18000英鎊，也就是說超過50%的畢業生無須還款。女性畢業生的收入更低，高、中、低技術畢業生收入中位數分別是24500、19000和17000英鎊，能夠還款的比例更低。

9%的還款比例看似很高，其實是沒扣除還款門檻的影響。扣除掉還款門檻之后，年收入30000英鎊的畢業生還款金額占收入比重不到1%，即使是收入達到50000英鎊（個人所得稅邊際稅率從20%提升至40%的分為點），還款金額占收入的比重也只有4.1%。不同于商業貸款需要歸還固定金額（分期貸款）或者一定比例（信用卡貸款），學生貸款沒有固定的還款義務，還款記錄也無須納入個人征信系統，畢業生不用每月面臨還款壓力，也無須手動還款，可以說近乎無負擔。對于畢業后收入不高的畢業生來說，學生貸款只是一個數字，不是負擔，無須為其費心。等到畢業后30年，學生貸款會自動注銷。

高利率

英國學生貸款的利率選擇了一個比較特殊的參照點——零售價格指數（RPI），而不是常見的消費價格指數（CPI），零售價格指數一般要高于同期的消費價格指數，這無形中增加了貸款利率。在零售價格指數之外，學生貸款的利率還要付出一個溢價。在上學期間，學生貸款利率是RPI+3%，畢業后根據收入不同在PRI和RPI+3%之間變動（見圖2）。近年，英國10年期固定利率住房抵押貸款的貸款利率在3%以內，遠低于學生貸款利率。

低管理成本

英國的貸款機構直接向各級政府貸款管理中心負責，責任相對集中。雖然貸款中的參與機構與主體較多，例如英國學生貸款公司、學生工作單位、皇家稅務海關總署，但各自的分工明確，一切都是通過良好的貸款運行體系有條不紊地進行發放、回收貸款。

英國設立的助學貸款機構也保證了學生不會因為經濟問題而無法入學，實現了“先上學，后付費”的理念。英國的助學貸款是直接通過英國稅務海關總署（HMRC）還款，學生收入超過一定門檻后即會通過稅收系統自主收取還款，節省了人工審核還款期限及額度的時間和成本。稅務系統的全國覆蓋性，使得學生在畢業后無論位于英國哪個地區，皆能按時償還貸款。海外還款人的貸款回收則是通過英國學生貸款公司收取。且學生的收入、工作及還款信息皆收錄于同一個系統中，加大了信息的安全性和保證了貸款回收的效率，更加便于國家對貸款的管理和有效地再利用。

英國的學生貸款機構和回收系統使得貸款模式相對完善且極大地減少了管理成本：學生直接通過網站申請貸款，申請成功后學費的貸款將直接撥款至學校，而生活費貸款將直接發放給學生。學生畢業獲得收入后直接通過稅收系統扣除應還款金額，英國稅務海關總署負責回收貸款，再投入到學生貸款公司作為新貸款的部分來源。這樣一個能及時解決貸款學生的實際問題，運行管理成本小，完整流暢的系統就產生了。

高損失率

英國使用資源會計及預算制度（Resource Accounting andBudgeting，簡稱RAB）來估計學生貸款的成本。RAB也可以理解為貸款損失率，是指當未來還款按當前價值計算時，預計不會償還的貸款的支出比例。它包括政府貼息成本、學生貸款運營成本、學生貸款30年后注銷的成本、學生去世注銷的成本以及預計不會被償還的貸款。由于它涉及到未來30～40年的還款預測，因此具有高度的不確定性。其公式為：

據英國有關機構預測，英國學生貸款的預計損失率長期在35%以上（見圖5），而近幾年在53%左右，即使到2025—2026學年，貸款預計損失率也超過50%。

2021—2022學年，英國學生貸款公司發放貸款176億英鎊，其中100億英鎊是學費貸款，76億英鎊是生活費貸款。按照53%的貸款損失率估計，學生貸款將出現94億英鎊的壞賬。但是與英國2020年財政支出9280億英鎊、GDP1.9萬億英鎊的體量相比，對英國財政的影響也就在1%左右。

然而英國政府并不認為這是失敗的跡象。時任教育部部長達米安·海因茲（Damian Hinds）指出：“2019年，政府和納稅人補貼了接近45%的學生貸款，體量雖大，但其目的是為了保證英國世界一流的教育是向所有人開放的。”英國財政部每年會向學生貸款公司進行撥款，以維系學生助學貸款金融體系的正常運作，2021/2022學年便向英國學生貸款公司撥款6400萬英鎊。

學生貸款的效果

有助于促進高等教育公平

高等教育普及化的背景下，大學招生數量大幅增加，原有教育經費已經不能滿足需要。教育經費的來源無外乎以下三類：一是財政撥款，二是社會捐助，三是大學生（和家長）繳納的學費。在國家財政普遍緊張、社會捐助規模有限的情況下，大學生作為高等教育的受益者（與未接受高等教育人群相比，未來收入更高）支付大學學費具有一定的合理性。

大學學費會阻礙一大批家庭收入不是那么高的學生入學，導致教育不公平現象的發生。但通過學生貸款制度，為大學生提供學費貸款、生活費貸款，能夠使他們不因為經濟困難而不能上大學，有力地促進了教育公平，給每個人上大學的機會。

有助于提高貸款的參與度

對于貸款上大學，人們一個普遍的擔憂是——貸款上大學存在風險。如果大學生畢業后既沒有提高收入，又背負了大量債務——反而不如當初不上大學。收入比例型還款有助于消除上述擔憂——只有你收入達到一定門檻之后才需要還款，如果收入不夠高，則不用償還貸款。據有關機構測算（見圖6），畢業生還款金額與未來收入高度相關，將畢業生按未來收入分為十組，收入最低組未來30年只需要還款1000英鎊，而收入最高組需要還款63000英鎊——收入高的多還款，收入低的少還款甚至不還款。

從實際效果看，學生貸款的還款方案更像是一個股權而不是一個債權。只有畢業生（企業）在未來收入夠高時，才需要還款（分紅），收入越高時，還款（分紅）越多。對于一個學生家長來說，他可能擔心孩子畢業時背負50000英鎊甚至更多的債務，但他不會擔心孩子未來掙得太多。大學生只有收入足夠高才需要還款。按收入比例還款，學生貸款不納入征信系統，畢業生永遠不用擔心貸款違約問題，不會造成心理或者生理的壓力。

有助于降低收入不平等

英國學生貸款的設計很像是一種收入調節稅，即在現有社保稅、個人所得稅之外的“新稅”，這個稅只有大學生未來收入足夠時才繳納，是一種富人稅。

從表6可以看出：英國人年收入不足9568英鎊時，既不用繳納社保稅，也不用繳納所得稅，也無須償還學生貸款稅，合計稅率是0%。當年收入在9568至12570英鎊之間時，只需要繳納12%的社保稅，無須繳納所得稅和學生貸款稅，合計稅率是12%。當年收入在12570至27288英鎊之間時，只需要繳納12%的社保稅和20%的所得稅，無須繳納學生貸款稅，合計稅率是32%。當年收入在27288至50000英鎊之間時，這個區間內才需要繳納學生貸款稅，合計稅率是41%。對于年收入50000英鎊之上的人，都需要繳納9%的學生貸款稅。

此外，畢業生的收入越高，貸款利率也越高，這個設計進一步增強了學生貸款對收入分配的調節功能。

英國學生貸款總結及相關啟示

英國學生貸款機制經過30多年的不斷調整與改進，已形成了一種較為成熟的收入比例型學生貸款機制。學生貸款有效降低了英國18歲弱勢群體比例，學生貸款提升了他們的社會參與度，并使其違法犯罪率降低。同時學生貸款提供更多的高等教育學習機會，以改善其職業前景，給社會帶來巨大收益。

對于學生來說，學生貸款為他們提供了改善教育的機會，使學生們擁有了更多受教育的選擇;面向所有學生的貸款準入機制極大程度地排除了學生進入高等教育的障礙，同時減輕了他們的經濟及心理負擔;最重要的是，讓學生自身負擔得起學費，不會因為經濟原因而放棄接受高等教育的寶貴機會。貸款上大學也成為了學生人生中的第一筆重大“投資”，培養了學生的獨立選擇能力和思維。

對家長而言，他們無須獨自承擔孩子的高等教育費用，而是可以選擇為孩子提供一定的生活費補助，不再會因為高昂的學費而影響家庭的經濟狀況和生活水平;同時，英國特有的學生貸款機制也根據家庭收入情況為低收入家庭提供了更多具有針對性的幫助;再者，家長也無須擔憂孩子畢業后將背上沉重的債務，因為學生只須償還超過還款門檻的固定比例的金額。

就高校來說，高校是助學貸款的直接受益者。每年學生貸款公司將學費貸款資金直接撥款到各大高校賬戶，預防了學生濫用貸款、拖欠學費可能產生的信用風險，學費是高校最重要的收入，2021年英國高校從學生貸款收到學費100億英鎊，從政府獲得教育撥款只有13億英鎊。

從國家（財政）的角度，學生貸款是解決高等教育經費的可行方法。在國家財政收入一定的情況下，教育、醫療、養老、國防等各個領域都需要錢，每個部門都覺得經費不足。在高等教育大眾化背景下，為了不降低高等教育質量，必須增加高等教育投入。錢從哪里來？與其擠占中小學基礎教育、醫療、養老部門的經費，財政與大學生共同負擔不失為一個解決問題的辦法。即使如此，目前的學生貸款低負擔也是建立在財政大量補貼基礎上的，超過五成的損失率不是任何商業機構能夠承擔的。

對我國高等教育的啟示

2020年，我國高等教育入學率也突破了50%關口，進入了高等教育大眾化階段。我國雖然已經建立起了一套針對低收入家庭學生的資助體系，但是保障面仍然比較小，很多中低收入家庭并不能獲得，他們可能不得不通過降低生活質量來保證孩子上大學。探索一套責、權、利相匹配，兼具效率與公平的學生資助體系，是我們需要繼續探索的問題。

對普惠金融的啟示

一是學生貸款實現了貸款時間和期限匹配。學生貸款的還款是與畢業生未來收入掛鉤，高收入高還款，低收入少還款或者不用還款。在這種設計下，借款人完全不用擔心未來的還款壓力，提高了借款的主動性與積極性，有利于普惠金融的推廣。二是債權與股權的結合。學生貸款發放時是一個債權，借款人有還款義務。還款時更像是股權，只有在收入夠高時才需要還款（分紅）。將債權與股權結合形成了學生貸款的低還款壓力。三是貸款的高利率不等于不普惠。普惠金融字面上看必須要惠，即利率低。但英國學生貸款的高利率在這里成了收入調節的工具，最需要幫助的低收入人群不受高利率的影響，他們也無須還款。四是普惠金融也是需要成本的。英國學生貸款的高資助率和低還款壓力是建立在高損失率基礎上的，高損失率的背后需要政府財政予以支持才能繼續運行。又想馬兒跑，又想馬兒不吃草的普惠金融是不存在的，普惠金融需要其中的某一方承擔成本才能持續。