IAD框架破解田間灌排水利設施管護難題機理分析與對策建議

高名姿，吳卓航，孫 瑋

(南京農(nóng)業(yè)大學，江蘇 南京 210095)

興修農(nóng)田水利設施是補上農(nóng)業(yè)基礎設施建設短板、增強農(nóng)田防災抗災減災能力、確保農(nóng)田旱澇保收、實現(xiàn)糧食高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的關鍵舉措，也是提高農(nóng)民收入、改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境、實現(xiàn)農(nóng)村生態(tài)宜居的重要措施。近年來，暴雨、干旱等極端天氣多發(fā)，農(nóng)田水利設施在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的作用更加凸顯。

黨中央、國務院高度重視農(nóng)田水利設施建設。中央一號文件持續(xù)關注“大中型灌區(qū)續(xù)建配套”工作，2020年中央一號文件要求“如期完成大中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造，提高防汛抗旱能力。”2021年中央一號文件進一步要求“實施大中型灌區(qū)續(xù)建配套和現(xiàn)代化改造。”2021年8月發(fā)布的《全國高標準農(nóng)田建設規(guī)劃(2021—2030年)》(下文簡稱《規(guī)劃》)明確要求，“到2030年建成0.8億hm2高標準農(nóng)田”“高效節(jié)水灌溉與高標準農(nóng)田建設統(tǒng)籌規(guī)劃、同步實施”“通過加強田間灌排水利設施建設和推進高效節(jié)水灌溉等，增加有效灌溉面積，提高灌溉保證率、用水效率和農(nóng)田防洪排澇標準，實現(xiàn)旱澇保收。”在黨中央、國務院的高度重視和支持下，我國農(nóng)田水利設施建設取得了舉世矚目的成效。“十三五”期間，我國全面完成了“十三五”灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造任務，大力推進了大型灌溉排水泵站更新改造等。“十四五”期間，我國將繼續(xù)加大對農(nóng)田水利設施建設的投入，農(nóng)田水利設施也必將覆蓋更廣泛的農(nóng)村區(qū)域并使更廣大的農(nóng)民受益。

在國家投入持續(xù)加大的背景下，農(nóng)田水利設施建成移交后能否得到有效管護成為其發(fā)揮作用的關鍵。遺憾的是，現(xiàn)實中田間灌排水利設施損毀、管護不及時等問題突出，這不僅降低了國家投入資金的使用效率，更提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本、對農(nóng)民增收和農(nóng)村發(fā)展造成不利影響。本文將基于Ostrom[1-3]提出的IAD框架對此進行機理分析，提出化解田間灌排水利設施管護難題、提高農(nóng)田水利設施利用效率的對策建議。

1 管護難題及原因分析

骨干渠道及建筑物能得到良好的管護，但是受自然災害等影響，已建成的田間灌排水利設施不同程度存在設施損毀、年久失修、管護不及時等問題，形成了農(nóng)田水利設施“最后一公里”管護難題(劉雪飛，2019；彭金平等，2020)[4-5]。田間灌排水利設施屬于末級渠系，因涉及千村萬戶，政府部門直接管護困難重重，這嚴重影響了農(nóng)田水利設施的使用效果和利用效率。

田間灌排水利設施管理為何存在“最后一公里”梗阻問題，分析成因可以發(fā)現(xiàn)，目前普遍使用的自上而下管理機制存在天然缺陷。早有學者指出，基礎設施建設移交后的管護結(jié)構(gòu)是A花B的錢做讓C滿意的事，這是天然的低效結(jié)構(gòu)(陳東平、韓俊英，2008)[6]。在傳統(tǒng)的田間灌排水利設施管護中，地方政府部門作為管理者(A)花財政(納稅人B)的錢做讓用水農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者(C)滿意的事，這正是前文所述的低效結(jié)構(gòu)。化解之道在于將C納入田間灌排水利設施管護主體中，使管護結(jié)構(gòu)變?yōu)镃和A一起花B的錢，做讓C滿意的事。

現(xiàn)實中，將C納入管護主體的探索已經(jīng)在進行，例如，通過用水者協(xié)會將用水者納入管護體系中，進而破解田間灌排水利設施管護難題。但是用水者協(xié)會的存續(xù)有諸多限制條件，實踐中運作良好的用水者協(xié)會也不多。如何在更廣泛的意義上動員基層力量，對田間灌排水利設施進行管護成為值得關注的現(xiàn)實問題。

2 借鑒IAD框架破解管護難題的機理分析

2.1 IAD框架主要內(nèi)容

如何將C納入現(xiàn)有管護體系，IAD框架Institutional Analysis and Development framework。框架(簡稱“IAD框架”)提供了有益的指導。IAD框架最早在1982年提出(Kiser & Ostrom，1982)[7]，經(jīng)過幾十年的發(fā)展，已經(jīng)成為最重要的公共資源管理理論之一。IAD框架(如圖1所示)包括外部規(guī)則、行動舞臺和相互作用形成的模式和結(jié)果三部分，其中，行動舞臺中的行動情境是最核心的因素。行動情境是處理復雜問題的基本分析單元，人們能否將影響行動的外部規(guī)則轉(zhuǎn)化為合作行為取決于行動情境。

圖1 制度分析與發(fā)展(IAD)框架[2, 8]

經(jīng)過對大量成功和失敗案例的總結(jié)，Ostrom(2010)提出了影響行動情境的7大外部規(guī)則(如圖2)，包括：(1)邊界規(guī)則，即指明如何篩選出進入或離開一個情境參與者的規(guī)則。(2)位置規(guī)則，即指明位置及哪些參與者有哪個位置的規(guī)則。(3)信息規(guī)則，即明確參與者溝通渠道，并明確哪些信息必須分享、哪些信息可以分享、哪些信息不能分享。(4)權威規(guī)則，即明確在某個節(jié)點某項行動被分配給某個位置。(5)聚合規(guī)則(多數(shù)或全體一致規(guī)則)，即明確在某個節(jié)點參與者決策如何影響到中期或最終結(jié)果。(6)范圍規(guī)則，即明確可以被影響到的結(jié)果。(7)償付規(guī)則，即明確收益和成本如何分配給不同位置的參與者。

圖2 直接影響行動情境的外部規(guī)則[1, 8]

2.2 IAD框架對有效管護的啟示

理論上，將C納入管護主體可以改變田間灌排水利設施管護的低效結(jié)構(gòu)，但是C作為一個整體包含了諸多個體(即使用田間灌排水利設施的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者個體，下文用“c”指代)，如何動員c的參與積極性和主動性，這涉及對田間灌排水利設施管護中外部規(guī)則和行動情境的分析。

2.2.1 有效管護的外部規(guī)則制定原則

(1)要明確使用者的邊界。明確哪些個體可以使用田間灌排水利設施，而哪些不能使用田間灌排水利設施，即明確C包含哪些c(邊界規(guī)則)。

(2)明確某項管護行動被分配給了哪個崗位，并進一步明確誰在哪個崗位(位置規(guī)則和權威規(guī)則)。

(3)明確田間灌排水利設施管護相關信息的分享規(guī)則，包括必須分享的、可以分享的和不能分享的(信息規(guī)則)。

(4)形成田間灌排水利設施管護的集體議事規(guī)則(多數(shù)或全體一致規(guī)則)。

(5)明確田間灌排水利設施管護行動可能造成的結(jié)果及其影響范圍(范圍規(guī)則)。

(6)明確不同崗位行動者的成本和收益(償付規(guī)則)。

2.2.2 田間灌排水利設施有效管護的行動者和行動情境塑造原則

要管理好公共池塘資源，除了外部有恰當?shù)囊?guī)則支持，內(nèi)部行動者和行動情境也要符合特定要求。在田間灌排水利設施管護中，直接使用設施的用水者無疑是潛在的管護行動者，但是要讓這些行動者(即c)組成的特定組織或團體(即C)形成集體行動，需要一定的社會資本基礎。大量案例研究發(fā)現(xiàn)，如果行動者能從他們的行動中獲得好的反饋并積累信任，行動者可以形成有利于集體行動的規(guī)則(Ostrom，2009)[9]，從而使行動情境有利于合作行為的實現(xiàn)。

3 對策建議

田間灌排設施體系建設，是保障國家糧食安全的基礎建設，加強田間灌排設施管護，是促進田間灌排設施良性運行、穩(wěn)定農(nóng)民收入的根本保障。近年來，田間灌排水利設施 已經(jīng)大量交由基層(或用水者團體)管護，但是管護困境仍然突出，針對基層管護田間管排水利設施中遇到的難題，本文基于IAD框架提出如下對策建議。

(1)制定與管護情境相適應的管理制度。在制定田間灌排水利設施管護規(guī)則時，要適應當時當?shù)氐那榫常訌娫O施管護平臺建設，重視管理人員能力建設，采用多種措施，使基層組織和用水者參與到管理制度制定中，進而建立基層組織和用水者對管護組織的歸屬感和認同感，進而有利于管護規(guī)則執(zhí)行，促進田間灌排水利設施良好運行。

(2)重視基層組織作用，動員用水者參與。基層組織是用水者所處的最重要行動情境，基層組織的管理制度和其中個體的互動規(guī)則對動員行動者(用水者)參與至關重要。將基層組織和用水者納入農(nóng)田水利設施后續(xù)管護治理體系中，加強農(nóng)民用水合作組織建設，對實現(xiàn)田間灌排水利設施的良好管護和可持續(xù)利用意義重大。

(3)通過多元化手段給予基層管護組織資金支持。田間灌排水利設施管護需要大量的資金，且是典型的公共池塘資源，在建設階段由政府主導符合我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興的需求。進入到管護階段，由于目前基層管理中難以通過收取水費來維持基層管理組織的運行，建議鼓勵市場主體參與管護，并落實財政支持的管護經(jīng)費，通過多元化途徑，解決基層管護組織運行中的資金困境。在基層管理組織的管護資金有保障的基礎上，進一步明確組織的邊界規(guī)則、信息規(guī)則、議事規(guī)則、范圍規(guī)則、償付規(guī)則、位置規(guī)則及權威規(guī)則。

(4)推進灌區(qū)信息化數(shù)字化建設。基層水利組織，人員有限，技術能力薄弱，灌區(qū)面積大，田間灌排水利設施錯交復雜，管護難度大，建立灌區(qū)田間灌排水利設施一張圖，通過現(xiàn)代化信息手段，加強田間灌排水利設施管理，加強基層組織建設，采用無人機、遠程控制、數(shù)字化管理以及需求化管理的管理新模式，大大縮減人員及時間消耗，并能及時有效地發(fā)現(xiàn)灌排設施運行過程中存在的問題，使田間灌排水利設施能夠有效發(fā)揮灌排設施灌溉作用，為新階段田間灌排設施高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐，對糧食安全保駕護航。