自然資本引領綠色基礎設施可持續(xù)管理

劉 頌

戴常文

資本是人類財富的來源，是可以產生價值的價值[1]。世界銀行將資本劃分為4種類型：建造資本、人力資本、社會資本、自然資本[2]。這四大資本為我們提供各種商品和服務，維持了人類生存和社會發(fā)展。隨著城市化推進和人口激增，自然資本存量受到損害，而需要提供給社會的生態(tài)系統(tǒng)服務需求卻在不斷增加。解決資源損耗、環(huán)境惡化和社會經濟發(fā)展之間的矛盾，實現可持續(xù)發(fā)展，成為全球治理的重要議題[3]。自然資本(natural capital)一詞早在19世紀就被使用，當時用以指代可以提供生產性服務的土地、空氣、水、石油等自然資源，后來擴展為包括一系列能夠自發(fā)進行生產性活動的服務[4]。但普遍認為，1988年英國環(huán)境經濟學家Pearce首次提出的“使用自然資本途徑解決可持續(xù)發(fā)展問題”這一觀點，標志著當代自然資本理論的開端[5]。

1990年，綠色基礎設施(green infrastructure)一詞正式進入人們視野——這幾乎與自然資本同時。最初綠色基礎設施用以指代復合的區(qū)域綠道網絡[6]，隨著概念的不斷擴充和發(fā)展，綠色基礎設施的所指范圍涵蓋了綜合生態(tài)空間網絡、灰色基礎設施的生態(tài)替代方案，以及各種生態(tài)干預政策等[7]，用以緩解城市化帶來的城鄉(xiāng)差距擴大、生態(tài)系統(tǒng)服務供應不足、生物多樣性缺失，以及氣候變化帶來的城市災害等問題[8]，成為21世紀初風景園林學科的熱點。

在自然資本和綠色基礎設施2個熱點概念的推動下，國際組織和各國紛紛開展了相關戰(zhàn)略、政策的研究與實踐，并達成了一系列共識。1)自然資本領域：2001年聯合國開展的《新千年生態(tài)系統(tǒng)服務評估》是自然資本核算的開端和基礎[9]5；2012年聯合國可持續(xù)發(fā)展大會發(fā)布《自然資本宣言》[10]；2013年在聯合國環(huán)境規(guī)劃署、國際自然保護聯盟和世界可持續(xù)發(fā)展委員會的支持下，開啟了首屆世界自然資本論壇[11]；2014年由聯合國統(tǒng)計署發(fā)布《環(huán)境經濟核算——中心框架(2012) 》和《實驗性生態(tài)系統(tǒng)核算》，更是將各國自然資本核算推向了高潮[12]。2)綠色基礎設施領域：1992年建立的Natura 2000成為歐洲最核心的綠色基礎設施；2013年歐盟發(fā)布《投資綠色基礎設施將給自然、社會和人帶來多重回報》和一系列導則指南，啟動了歐洲綠色基礎設施戰(zhàn)略[13]；2018年經濟合作與發(fā)展組織、聯合國環(huán)境署和世界銀行呼吁加大對綠色基礎設施的投資，以抵御氣候變化帶來的環(huán)境問題；各國也早已開始利用綠色基礎設施提升城市生態(tài)效益，不少以提升城市雨洪調節(jié)能力為主，如英國可持續(xù)排水解決方案、澳大利亞水敏感城市設計、美國低影響開發(fā)，以及中國的海綿城市等[14]。隨著這些戰(zhàn)略、政策和實踐的陸續(xù)開展，綠色基礎設施與自然資本逐漸交匯在一起，其中最具代表性的是歐盟發(fā)布的《綠色基礎設施——增強歐洲自然資本》，將保護自然資本作為建設綠色基礎設施的核心目標[8]，未來二者之間的結合也會更加緊密[14]。

在我國，自然資本因成為《生態(tài)文明建設體制改革總體方案》的核心理念之一而備受關注，目前我國的自然資本(又稱生態(tài)資產)核算也在逐步推進[12]。綠色基礎設施不僅是我國生態(tài)環(huán)境建設的空間途徑與具體技術，在海綿城市、生態(tài)修復等領域都有重要應用，而且作為自然生命支持系統(tǒng)也是重要的生態(tài)資產。但是目前，自然資本與綠色基礎設施的結合還停留在實踐案例介紹層面[14]，缺乏對自然資本理論和方法如何指導綠色基礎設施建設的探討。本文通過分析自然資本不斷豐富的理論發(fā)展脈絡，演繹二者結合的優(yōu)越性和歷史必然性，旨在為我國自然資本理念引領下的綠色基礎設施管理提供依據。

1 30余年自然資本理論的演變特征

自然資本所研究的對象是自然[15]，通過資本的視角來看待自然，即把自然視為一種資本[16]。Daily指出英文中的“capital”(資本)一詞最早來源于拉丁文“capita”，是指牛羊的“頭”，進而用頭數來指代牛羊群的數目。因此牛羊群的“頭數”可以看成是資本存量(capital stock)，而一段時間內牛羊群經過繁殖增加的數量或者其他副產品帶來的收益可以看成是資本存量產生的資本流量(capital flow)[17]。類似的，自然資本也包含了資本存量和資本流量兩部分[18]。自然資本存量包括有形的資本，如林地、山川、河流、湖泊，以及無形的資本，如生態(tài)系統(tǒng)中的信息、能量等[16]，這些可以產生一系列服務流，形成支持、供給、文化、調節(jié)四大生態(tài)系統(tǒng)服務為人類提供福祉[9]7。自然資本根據其在不同領域的應用，大致可分為存量、資產和金融資本3種類型[19]。

筆者梳理30多年來自然資本理論的發(fā)展，發(fā)現自然資本作為支持可持續(xù)發(fā)展的重要理論，從開始的受到質疑，逐步走向了道德化、規(guī)范化和制度化，彰顯其作為一個跨領域概念的生命力和影響力。

1.1 理論探索階段——自然資本潛力與道德合理化(1988—1996年)

自1988年Pearce將自然資本概念引入可持續(xù)發(fā)展后，1991年美國環(huán)境保護署召集了由生態(tài)學家、經濟學家和社會學家組成的專家組推進生態(tài)系統(tǒng)評估方法的最新技術，認為生態(tài)系統(tǒng)價值應當進行核算，不能被理所當然地視為免費[20]。隨后國際生態(tài)經濟學會在歐洲召開主題為“投資自然資本——一種可持續(xù)發(fā)展視角”的會議，充分討論了自然資本概念的意義和價值[21]ⅩⅤ。當時有學者擔憂將自然資本化是將自然簡化為具有經濟價值的資產，非但沒有拓寬經濟分析框架——納入環(huán)境限制因素，反而有可能助長人們對環(huán)境的狹隘看法[22]。但Folke等學者認為，將自然轉化為具有經濟價值的資產(生態(tài)商品和生態(tài)系統(tǒng)服務)，使之納入國民經濟核算賬戶，在國家經濟績效中清晰地展現資源消耗和環(huán)境退化狀況，以促進合理利用自然資本。這樣，可持續(xù)發(fā)展的具體形式就轉化為對自然資本和其他資本的持續(xù)投資，使得可持續(xù)發(fā)展可以切實落實到具體的經濟社會生活中[21]4-6。

這一階段初步探索了生態(tài)系統(tǒng)服務的分類和測算方法，雖然還有諸多局限性，但這種嘗試仍然具有意義，使自然資本核算成為一種反映人與自然關系的合理途徑。自然資本的概念興起和理論探索打破了我們習以為常的自然提供大量“免費商品和免費服務”的觀念[22]，同時讓可持續(xù)發(fā)展的目標有了落腳點，因此不少學者逐漸意識到這個“舊”概念在“新”時代的巨大潛力，在道德層面上也逐漸認同了這種看待自然的方式。

1.2 應用推廣階段——自然資本普及和應用規(guī)范化(1997—2013年)

1997和2000年《自然》和《科學》雜志接連發(fā)表了Costanza和Daily關于自然資本的主題文章，受到學界廣泛關注[16，22]。2001—2005年，聯合國主導了千年生態(tài)系統(tǒng)評估，自然資本和生態(tài)系統(tǒng)服務成為主流概念，自此相關研究成果激增[23]。在聯合國、歐盟等重要組織的推動下，一些規(guī)范和系統(tǒng)性方法相繼發(fā)布，改善了早期核算領域相對混亂的局面。1)開啟了自然資本全面系統(tǒng)性標準化核算的實踐，如Costanza的全球自然資本和生態(tài)系統(tǒng)服務核算，以及聯合國的新千年生態(tài)系統(tǒng)評估。2)將自然資本方法論體系應用到生物多樣性領域。2007年歐盟發(fā)起并得到聯合國支持的“生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性的經濟學”倡議(TEEB)提出生物多樣性的全球經濟效益、生物多樣性受損成本和采取保護措施成本的核算方法，擴充了自然資本的核算范圍[24]。3)推動自然資本方法在規(guī)劃領域的應用。利用土地利用特征與其生態(tài)系統(tǒng)服務之間的關系，分析土地覆蓋、土地利用變化和生態(tài)系統(tǒng)管理決策對生態(tài)系統(tǒng)服務的影響。生態(tài)系統(tǒng)服務制圖、生態(tài)系統(tǒng)服務動態(tài)可視化、生態(tài)系統(tǒng)服務變化建模和綜合成本效益分析等工具得到了充分開發(fā)和應用[25]。

這一時期自然資本在聯合國等國際機構組織的牽頭下開啟了大規(guī)模應用，起到了很好的示范效果。自然資本由缺乏統(tǒng)一研究規(guī)范發(fā)展到在MA、TEEB的框架下進行相關應用，由認識其重要性擴展到在生態(tài)系統(tǒng)服務分析、生物多樣性管理和規(guī)劃領域廣泛涉足，不斷朝著普及化、規(guī)范化的方向發(fā)展。

1.3 制度建設階段——自然資本管理和制度化革新(2014年至今)

2014年以來，聯合國統(tǒng)計署相繼發(fā)布《環(huán)境經濟核算體系》的兩部分框架(SEEA-CF框架和SEEA-EEA框架)，截至2020年底，已有21個國家依據此框架完成自然資本賬戶編纂[26]。該賬戶與國民賬戶(國民收入和生產賬戶)對接，將自然資本納入現有經濟核算體系當中。自然資本賬戶是新時期自然保育制度建立的依據，編制賬戶并嘗試自然資本產權模式的創(chuàng)新，以及推行自然資本制度改革和政策實踐是當下各國幾乎都在開展的工作。

當前的產權模式創(chuàng)新主要有2類：1)通過宣布某些自然資產為社區(qū)所有成員的共同財產明確界定受益者，這樣所有成員都有動機監(jiān)督他人，確保個體不過度濫用[27]；2)公共資產信托機構(Common Asset Trusts)模式——信托機構代表社會將自然相關的財產權利分配給公眾，同時扮演自然資產保護者的角色。如美國福蒙特州公共資產信托公司就是福蒙特州的社會資本和自然資本委托機構；國家森林財政基金會(FONAFIFO)是哥斯達黎加生態(tài)系統(tǒng)支付項目(PES)的委托機構[3]。

政策激勵措施有多種方式，包括生態(tài)系統(tǒng)服務支付、環(huán)境稅、限額與交易計劃、環(huán)境法律法規(guī)和生態(tài)產品認證，以及鼓勵使用自然資本和生態(tài)系統(tǒng)服務管理的社會規(guī)范等[3]。在制度改革方面，英國將“為下一代留下一個更好的自然環(huán)境”作為國家戰(zhàn)略，實現的方式是通過成立“自然資本委員會”編制自然資本賬戶，并在《25年環(huán)境計劃》中提出保護自然資本的10個目標和200多項具體行動舉措以保護自然資本，并制定立法框架，在國家糧食戰(zhàn)略、景觀評估、本地自然恢復策略和國家基礎設施等領域嵌入自然資本方法[28]。

綜上，當代自然資本道德的合理化、應用的規(guī)范化和管理的制度化，表明自然資本作為一個跨領域的概念既符合人們的主流價值觀，也切實滿足人類在當今時代對自然進行精細化管理的需求。隨著自然資本方法在社會治理中的廣泛運用，各國政府愈發(fā)意識到需要將其納入制度建設，當它與行政體制相結合，必然會深刻影響時代進程。

2 當代自然資本理論對綠色基礎設施的影響

2.1 自然資本的道德化豐富了綠色基礎設施的生態(tài)內涵

20世紀90年代，包括美國可持續(xù)發(fā)展總統(tǒng)委員會在內的一些機構和學者指出綠色基礎設施雖然具有生態(tài)功能，但并不具備可比較性。由于沒有宏觀框架的制約，經濟目標往往凌駕于生態(tài)目標之上，導致生態(tài)目標通常不受權威機構支持，綠色基礎設施的推廣也受到阻礙[29]。而此時自然資本的出現為綠色基礎設施的生態(tài)內涵進行了注解，1996年Van等在著作《生態(tài)設計》中首次將自然資本與綠色基礎設施相關聯：自然資本如同一堆硬幣，人類應該依靠硬幣提供的利息生存，而非耗盡硬幣；對待自然資本有3種策略——保護(conservation)、管理(stewardship)和再生(regeneration)，保護是更慢地消耗自然資本，管理是在不損害存量的基礎上合理利用自然資本提供的服務流，再生是自然資本存量的擴充，并以多倫多市綠色基礎設施規(guī)劃為例，展示了如何利用綠色基礎設施對自然資本進行恢復性擴充，從而提供給城市居民更多的生態(tài)系統(tǒng)服務[30]37。當綠色基礎設施的組成要素如濕地森林等被轉化為建設用地，就產生了通常在市場上不被計算在內的成本，生態(tài)系統(tǒng)服務的損失造成了社會隱性成本的增加[31]。自然資本意義的詮釋方式，讓生態(tài)思維與經濟思維銜接[30]38，人們以經濟價值的思維框架對綠色基礎設施的生態(tài)效益加深理解。自然資本的道德合理化也解釋了建設綠色基礎設施的必要性。最終當我們把綠色基礎設施理解為一堆硬幣時，就會自然而然地探索這些硬幣的價值，綠色基礎設施的自然資本核算也逐步提上日程。

2.2 自然資本的規(guī)范化創(chuàng)新了綠色基礎設施的評估方法

2.2.1 綠色基礎設施經濟價值評估

綠色基礎設施的經濟價值評估可以清晰地闡釋其工程建設的經濟可行性，成為綠色基礎設施的融資基礎。美國環(huán)境部門早在2007年就開展了綠色基礎設施的經濟可行性考量，《通過LID戰(zhàn)略和實踐減少雨水管理成本》記錄了住宅建筑中綠色基礎設施實踐的比較建設成本，并與計算綠色基礎設施的各類生態(tài)系統(tǒng)服務手冊(如《綠色基礎設施價值：經濟、環(huán)境和社會效益的評估手冊》)相結合，全面指導美國綠色基礎設施的成本效益衡量[32-33]。同期，英國環(huán)境署也推出了《SUDS改造的成本效益》，以綠色基礎設施的雨洪調節(jié)服務為目標進行成本效益核算[34]。這些核算方法可以幫助使用者對不同綠色基礎設施投資方案的潛在成本和收益進行快速評估。除了社區(qū)尺度的綠色基礎設施工程外，2013年歐盟對跨歐洲大型生態(tài)空間網絡——歐洲最核心的綠色基礎設施項目Natura 2000進行價值核算，該核算預計歐盟27國每年至少需要58億歐元來管理和恢復網絡中的樞紐，而Natura 2000提供的總體經濟效益大約為每年2 000億～3 000億歐元，核算結果向政府和公眾展示了綠色基礎設施的高性價比，有利于推廣建設和項目融資[35]。

2.2.2 綠色基礎設施自然資本價值的空間優(yōu)化評估

綠色基礎設施是提升自然資本價值的空間途徑[36]，自然資本框架下綠色基礎設施自然資本價值的空間優(yōu)化評估可以幫助綠色基礎設施進行更加高效精準的構建。通過評估確定需要優(yōu)先保護的自然資本區(qū)域，為綠色基礎設施的干預提供依據。有學者利用生態(tài)系統(tǒng)服務構建綠色基礎設施綜合價值指標體系，識別和評估區(qū)域綠色基礎設施并形成生態(tài)系統(tǒng)服務價值頻譜，為區(qū)域景觀規(guī)劃制定規(guī)范層[37]。在此基礎上，有學者對生態(tài)系統(tǒng)服務綜合價值地圖進行分區(qū)，對服務供給的“貧瘠區(qū)”和“受阻區(qū)”進行綠色基礎設施干預[38]；也有學者的目標是公平分配自然資本和生態(tài)系統(tǒng)服務，通過疊加分析生態(tài)系統(tǒng)服務供需，對嚴重不匹配的地區(qū)進行綠色基礎設施干預[39]。規(guī)劃思路雖然有所差異，但通過生態(tài)系統(tǒng)服務制圖找到最有效干預自然資本的“潛力點”的途徑是一致的，該類地圖也通常被稱作生態(tài)系統(tǒng)服務潛力地圖。

2.2.3 綠色基礎設施政策方案評估和選擇

綠色基礎設施除了物質客體外，還可以作為自然管理政策的非物質客體，它是一種旨在保護、改善或恢復自然功能和生態(tài)過程，以確保為人類社會提供多種生態(tài)系統(tǒng)服務的干預措施。歐盟委員會文件指出，法國的“藍綠網絡”(trame verte et bleue)、德國的“重新網絡化聯邦項目”(Bundesprogramm Wiedervernetzung)、英國的“為自然留有空間”倡議(room for nature)、荷蘭的“為河道留有空間”(room for river)等，雖未貼上綠色基礎設施標簽，但都是綠色基礎設施的一部分[7]。通過對干預模式(綠色基礎設施政策)進行情景模擬，評估生態(tài)系統(tǒng)服務或自然資產價值的變化和各個利益相關者的收益，以適宜的干預方案進行自然資本投資和保育。有學者對比利時4處森林的3種經營模式(“恢復模式”“恢復+補償模式”“恢復+林冠連續(xù)覆蓋模式”)方案進行了生態(tài)系統(tǒng)服務模擬，將自然資產對個人的收益與對大眾的收益進行比較，最終確定方案[40]。還有學者對尼泊爾實施的“社區(qū)林業(yè)”國家戰(zhàn)略進行實施前后生態(tài)系統(tǒng)服務變化的核算，并分析不同利益相關者的惠益，以調整和改進這項國家戰(zhàn)略[41]。自然資本核算可以很好地為綠色基礎設施干預方案決策提供依據，其結果不僅體現了透明性和公平性，更兼具良好的溝通效果[26]，為綠色基礎設施的規(guī)范化實施提供了準繩。當政府部門越來越依賴于精確數量化的自然管理時，自然資本與綠色基礎設施成為政策工具，并逐漸形成了制度化融合。

3 自然資本對綠色基礎設施的引領和實現路徑

從自然資本的發(fā)展歷程及其對綠色基礎設施的影響可以發(fā)現，自然資本視角下綠色基礎設施可持續(xù)管理的思路是(圖1)：將有形的綠色基礎設施視為一種有價值的生態(tài)資產，通過價值核算可以提升綠色基礎設施實施的精準度和經濟可行性；將無形的綠色基礎設施干預政策視為一種自然管理策略，通過價值化核算保證生態(tài)系統(tǒng)服務的可持續(xù)供應，促進服務的合理分配以滿足各方利益相關者需求。在這個過程中，自然資本為“體”，綠色基礎設施為“用”——利用自然資本賬戶對綠色基礎設施狀態(tài)進行監(jiān)測；利用生態(tài)系統(tǒng)服務地圖對綠色基礎設施的建設選址和干預點進行分析；利用經濟價值評估和成本效益分析對綠色基礎設施方案進行篩選決策；利用自然保育金融產品為綠色基礎設施建設提供融資渠道；利用自然資本產權模式實現多方協(xié)同以參與到綠色基礎設施的建設和管理中來。這些自然資本工具和方法為綠色基礎設施科學、合理、高效地建設和管理提供了強大的支撐；同樣，綠色基礎設施的實施，反過來也有效提升了自然資本價值，有助于可持續(xù)發(fā)展目標的實現。

圖1 自然資本引領的綠色基礎設施建設與可持續(xù)管理的實現路徑(作者繪)

事實上，在歐盟的環(huán)境、生態(tài)、資源三大戰(zhàn)略(氣候適應性戰(zhàn)略、生物多樣性戰(zhàn)略、資源高效歐洲倡議)中，始終將“綠色基礎設施”和“自然資本”作為實現戰(zhàn)略的重要方法途徑，也直接促成了以自然資本為核心的“綠色基礎設施戰(zhàn)略”。該戰(zhàn)略旨在通過建設綠色基礎設施實現自然資本增值[8]，對融資、評估、建設指南、教育和數據采集進行部署。1)融資渠道方面，指出“將在2014年建立歐盟融資規(guī)劃，由歐洲投資銀行提供資金支持，以提高綠色基礎設施項目融資機會”。將自然資本金融化，發(fā)行債券類的金融產品，成為綠色基礎設施融資的重要渠道，目前通過這些融資工具平均每年為綠色基礎設施提供約9.15億歐元的資金支持。2)評估方面，利用自然資本評估方法對綠色基礎設施進行評估，以輔助政府選擇優(yōu)先投資綠色基礎設施的類別。排在成本效益比值前5位的是：Natura 2000、廣泛的農業(yè)景觀、區(qū)域或國家公園、多功能可持續(xù)管理的農業(yè)景觀和荒原。在私人綠色基礎設施投資領域，社區(qū)住宅使用的集水設施也有著極高的性價比。3)教育、建設指南和數據采集方面，開展關于綠色基礎設施的講習班，介紹現有的項目如何嫁接綠色基礎設施理念，并放在在線課程(MOOC)上供歐洲的風景園林師學習；在金融、建筑、水、交通、公共衛(wèi)生、工業(yè)、氣候、農村廢棄和能源9個領域的行業(yè)標準中嵌入綠色基礎設施內容，同時發(fā)布《建立歐洲綠色基礎設施》和《綠色基礎設施技術資料》，以指導綠色基礎設施建設；評估并改進了歐洲3個綠色基礎設施基礎數據平臺——BISE、NWRM和Climate-ADAPT[42]。

以自然資本為核心的綠色基礎設施戰(zhàn)略展示了歐洲自然管理的新制度、新模式——以自然資本增值為目標并提供評估方法，以綠色基礎設施為工程路徑，2個概念的共同應用起到了黏合劑的作用，將風景園林師、自然資源保護者、學者、政府和居民聯系在一起，建立了生態(tài)、環(huán)境和資源領域的政策溝通，并與經濟制度相結合，完成自然系統(tǒng)中科學合理的空間開發(fā)與管理。

4 結語

隨著人類對于自然管理的需求與日俱增，實現可持續(xù)發(fā)展已經成為當今時代的重要議題。自然資本和綠色基礎設施作為可持續(xù)發(fā)展背景下資本視角和工程視角的概念，都作用于自然、服務于人類，同時也具有密切的聯系。隨著30年來自然資本的道德化、規(guī)范化和制度化變遷，綠色基礎設施在其影響下提升了生態(tài)內涵、創(chuàng)新了評估方法，最終二者在制度上走向了融合，成為實現可持續(xù)發(fā)展的重要路徑。綠色基礎設施的物質客體是自然資本存量的組成部分，是增值自然資本的重要空間途徑。自然資本提供了一種甄別綠色基礎設施生態(tài)效益的方式，人類從綠色基礎設施獲得的惠益可以通過生態(tài)系統(tǒng)服務被認知并核算分析[43]。“綠水青山就是金山銀山”，在國土空間規(guī)劃中，自然資本化的綠色基礎設施作為一種錨定在國土空間上的生態(tài)資產，不僅可以作為衡量國土空間質量的有效手段，也提供了一條權衡經濟發(fā)展和生態(tài)保護的途徑，實現國土空間均衡發(fā)展；同時在塑造城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調發(fā)展新格局、建立生態(tài)環(huán)境利益導向機制、實現和提升我國生態(tài)資產價值等方面提供了空間規(guī)劃途徑和政策制定思路。