日本城市景觀風貌獎的歷史與啟示

吳 偉

張宛馨

莊佳微

鄭佳佳

1 日語“都市景觀大賞”如何翻譯

日語“都市景觀”的內涵從日本相關法律實踐看，既包括山川水域綠地等自然保育，也包括歷史文化遺產保護，以及城市建筑風貌的塑造與整治、城市綠化、市政工程、廣告等，該內涵相當于2017年國家住房和城鄉建設部所頒布的《城市設計管理辦法》中的重要概念“城市景觀風貌”。中國首部沒有上位法依據的地方立法《浙江省城市景觀風貌條例》也采用了這個漢語表述，兼顧法國對該內涵選擇法定用語Paysagère，本文約定將日語“都市景観大賞”，翻譯為現代漢語“城市景觀風貌獎”。

2 日本城市景觀風貌獎的歷程

自20世紀40年代末，日本在政府支持和學術、行業組織的努力下，逐漸形成了規劃設計的一系列獎項(表1)。如1949年開始的 “日本造園學會獎”①，獎勵優秀論文、著作、技術、管理和設計作品，1957年設計振興協會設立的“好設計獎”②，1959年城市規劃學會設立的“規劃設計獎”③，以及1981年設立的“綠色城市獎”④等。

在城市現代化過程中，政府部門、行業與學科通過細分大大提高了城市治理效率，然而以鄰為壑、各自為政的積弊甚重。1991年在國土交通部的指導推動下城市景觀風貌獎應運而生，推出了“城市景觀風貌日”政策，并成立了執行委員會，負責評選和表彰城市公共空間的諸要素整體體驗優秀成果，迄今30年的歷程可分為3個階段。

第一階段：1991—2000年，通過“城市景觀風貌百強”⑤自上而下地評選與表彰，激勵各地方政府不斷地提升城市建設的整體性品質。

第二階段：2001—2010年，“美麗城市景觀風貌獎”⑥及景觀風貌立法階段。2003年日本推出了“美麗國土”15項政策，并于次年完成了其中的第4項——頒布《景觀風貌法》⑦。該法明確了景觀風貌屬于“公共文化財產”，并規定了相關各方的權利和義務，日本從此走出了英美早期政治話語“城市美化運動”的偏見陰影，該階段的評獎重點明確了當代城市對“城市魅力”的價值追求。

第三階段：從2011年至今，該獎項又添丁發展成為二大類，即城市空間類、景觀風貌公眾活動及教育類⑧。其中“教育傳播啟示”具有特別的意義[1]，它反映了景觀風貌作為“公共文化財產”有別于城市其他專項的獨特規律，有力地引領各方從 “條線分工”“各自為政”走向了“以整體體驗為中心”和城市魅力的價值追求。

3 獲獎作品統計分析

本文的調查統計對象選取2001—2020年連續20年獲獎項目的全部樣本，包括大獎、優秀獎和特別獎共計156個。信息內容以國土交通部的官方網站為基準，輔以獲獎作品、作者、評委、特定主題的深度報道及其相關研究文獻，聚焦于全樣本中符合信息完整性和可比性要求的共計118個樣本。

統計分析表明，獲獎項目的用地規模從3 000m2到266km2不等，小到街道節點，大到區域。其中1～0.1km2的占比40%，1km2以內的占比84%。超大、超小規模的占比小。獲獎項目位于市中心的最多，占比41%。2012年起，交通樞紐附近的項目突然增多且連續出現(圖1)。

圖1 獲獎項目區位分布的類型占比(作者繪)

獲獎項目中歷史保護類占38%(圖2)，后期綜合類、街道類、住區廣場和公園類的占比趨多(圖3)。

圖2 獲獎項目的土地利用類型占比(作者繪)

圖3 獲獎項目的土地利用類型數量歷年變化(作者繪)

獲獎項目的評審專家評語帶有情感傾向和價值判斷的形容詞蘊含著評審專家的價值取向，對這些詞的提取和詞頻統計分析顯示，最高頻的是“統一”與“豐富”，折射出日本城市景觀風貌治理著力避免“一刀切”所帶來的“單調呆板”，強調“豐富”的重要性。次高頻的“活化”“魅力”，顯現出激活城市再生、改善城市體驗的價值追求。“持續”“高水平”等詞緊隨其后(圖4)。

圖4 獲獎項目專家評語的詞頻分布(作者繪)

4 獲獎作品所蘊含的趨勢

4.1 城市景觀風貌治理的對象呈擴展趨勢

日本景觀風貌的相關制度建設可追溯到1966年的《古城保護法》⑨。1975年《文化遺產保護法》⑩《城市規劃法》?確立了“傳統建筑群保護區制度”，并把保護對象由歷史文化遺產拓展到了城鎮村的劃定保護區。2004年頒布的《景觀風貌法》使法治對象擴展到了山水田林生態整治、街景整治、大型建筑與構筑物、市政工程、場地、綠化、圍墻、古樹名木、廣告、建筑色彩等范圍。截至2015年以此范圍展開景觀風貌治理的面積全日本共計95 775hm2[2]，例如通過制定《綜合地區整治規劃》和《景觀風貌手冊》來進行景觀風貌保護整治的2004年獲獎項目“岐阜縣美濃市卯建街道”，通過制定《歷史景觀風貌管理規章》來保護改善歷史地區景觀風貌的2006年獲獎項目“香取市佐原地區”(圖5、6)，以及政府推動的“街道環境改善項目”?(圖7)所完成的電線地下化、建筑外墻與屋頂翻修、道路鋪裝、綠植美化、街道設施等。

圖5 香取市佐原地區街道整治前后對照(引自國土交通部街道環境改善項目小冊子等)

圖6 2006年獲優秀獎的香取市佐原濱水區(引自https://zh-tw.zekkeijapan.com/spot/index/603/，https://travel.line.me/poi/5ed7da86fa3c974c94028afb)

圖7 街道環境改善項目(作者改繪自國土交通部街道環境改善項目小冊子)

4.2 景觀風貌立法使治理能力顯著提升

城市公共空間治理所涉及的二十幾類決策主體“各自為政”“許可缺漏”“批后失控”等問題不斷地積累，規劃設計實施中出現了越來越多的問題。如1993年獲獎的神戶港區再開發項目(23hm2)，位于城市中央沿海工業舊址，面對景觀風貌這個空間文化專項，缺乏適用的法律依據和治理程序，其景觀風貌因缺乏人情味而飽受病垢[3]。

日本城市景觀風貌治理經歷了與私有財產博弈的艱辛歷程。2004年頒布的《景觀風貌法》突破困境，帶來了公共治理的一系列法律授權，包括設立政府職能部門、景觀風貌審議委員會、景觀風貌規劃、景觀風貌地方法律規章(日語：景觀條例)、片區市民協定、項目過程協商程序等，為景觀風貌量身定制了一套特有的公共治理體系。如國土交通部規定“街道環境改善項目”經費的申請須以景觀風貌的地方法律規章、市民締結的《社區營造協定》?為前置條件，景觀風貌治理能力由此獲得了顯著提升。2006年獲大獎的近江八幡市北之莊澤周邊地區，處于景觀風貌導控區?內(圖8)；在法律出臺前，當地景觀風貌保護僅由居民與NPO的自主行動、河川治理補助項目、傳統建筑物保護地區的劃定來完成，條塊割裂明顯。立法后該地區得以對區域內的水體、田園、山林、村落、市區等多種風貌類型統一實施具有法律效力的保護與管控，獲獎評語寫道“形成了良好的自然景觀、農村景觀、市區景觀相協調的地區”。

圖8 2006年獲大獎的近江八幡市北之莊澤周邊地區(引自https://www.city.omihachiman.lg.jp)

4.3 對城市魅力、活力和動力的價值追求

面對保護與發展的矛盾、時代技術要求、原住民與全社會之間的分歧，景觀風貌法在實施過程中明確了延續歷史文化的裁量主體——不僅是當地人，還須通過景觀風貌審議會制度由外來專家評估[4]。2003年美麗國土政策及其立法背景的重要使命是促進觀光業發展，與之同步的有《文化遺產保護法》修訂及《歷史風致法》(2008)。2020年獲獎作品“奧出云煉鐵”及“梯田”項目，在項目概述中指出以專家及研究機構對當地景觀風貌資源的調研為基礎，當地人在充分認識其資源價值后自發開展景觀風貌保護與提升的工作，在保護煉鐵歷史遺產的同時，再現傳統產業生活、完善現代公共設施、修復地域自然生態環境。評審專家評價該項目為“把景觀風貌作為振興地區的契機，并提高了居民對景觀風貌的意識”(圖9)。

圖9 2020年獲大獎的奧出云煉鐵及梯田項目(引自https://www.bunkeikyo.jp/landscape/landscape-118，https://www.itoga-koumuten.co.jp/works/publicbuilding/130/)

2020年獲大獎的南町田格蘭貝利公園地區(20hm2)，市政府和私營鐵路公司公私合營共同開發，政府負責整體公共空間和公園，企業負責商業設施，通過交通樞紐的改造與催化，使城市生活與自然生態融為一體，評審專家評語是“通過對商業設施和城市公園之間連續空間的整治，為過去游客稀少的城市公園注入活力，形成了高品質城市空間”。在“推進城市再生、革新和緊湊而有活力的可持續城市建設”[5]政策的引導下，國土交通部推出“新一代車站建設項目”“城市更新整治規劃項目”“景觀風貌改善推進項目”，該階段的獲獎項目表現出明顯的政策痕跡。這些項目除了因為城市魅力提升而受到表彰外，還因為“交通樞紐”一躍成為“公共生活樞紐”、城市活力中心而受到表彰。

5 日本相關政策制度對城市景觀風貌獎的影響

早期，1919年《市區建筑物法》所規定的“美觀地區制度”、《城市規劃法》所規定的“風致地區制度”標志著維護城市內外景觀風貌的起步。1969年出臺的《城市再開發法》促進了土地的更合理利用。與《世界自然與歷史文化遺產公約》同步，日本于1973年頒布《都市綠地保全法》、1975年修訂《文化遺產保護法》，這些法律法規為以后的景觀風貌整合性治理奠定了基礎。

過渡期(1978—2002年)，以1978年《神戶市城市景觀風貌條例》的首次出臺為標志，翻開了景觀風貌整體性治理的新篇章。1991年開啟的城市景觀風貌獎項，出現了自然與文化融合、公眾參與、體驗整合與文化治理的探索。對照同時期的歐洲，1993年法國《景觀風貌法》?誕生，2000年歐洲風景公約誕生，躍升至立法的時間早于日本9年。

成熟期(2003年)，日本從“美麗國土”政策(2003年)到次年景觀風貌立法，景觀風貌正式從部門“分工”治理升級為多部門、全社會“協同”治理。如圖10所示，《建設美麗國家政策大綱》第4條“制定基本法律制度”于第二年得到了落實和頒布；第10條“促進多元化人才的培養和參與”，城市景觀風貌獎成為其中一項不可或缺的制度，強有力地促進了建筑師、規劃師、風景園林師、藝術家、各類工程師和專業人員的大合作；第1條“景觀風貌美的內在化原則”、第7條“完善戶外廣告”、第8條“促進電線地下化”等要求，在立法以后的數十個獲獎作品的信息中不斷地出現。

圖10 “建設美麗國土政策大綱”15項措施及其方針(作者翻譯整理自參考文獻[4])

2006年獲獎的彥根市本町地區項目，通過結締社區《街道景觀風貌協定》，獲得了故鄉面貌土地區劃整理、城市建設交付金等多渠道的財政支持。又如，與《大綱》第6條“濱水、濱海空間保護、再生與塑造”相關的那珂川地區獲獎項目，在“故鄉河改善專項”?財政補貼下完成了整合性的河川治理、沿線景觀風貌整治、地區開發與公共空間品質提升。

6 借鑒與啟示

1)日本吸取法國等的經驗，面對政出多門、群龍無首等一系列治理問題進行了體制創新。我國城市景觀風貌的生成過程也涉及至少20個部門，如何提升空間文化的整體品質，日本的治理經驗值得借鑒。

2)私有物權的“肖像權”亟待公共化和法制化。我國許多城市展開了有益的整治探索，如上海2010世博會600天行動計劃、G20杭州峰會城市整治計劃等，在實施過程中普遍遭遇困難甚至法律挑戰。類似障礙被西村幸夫教授描述為“走過了一段極為艱辛的歷程”[6]，直到立法明確景觀風貌屬于“公共文化資產”的法律地位，與法國(1993)、歐洲(2000)和世界景觀風貌公約(2011聯合國提案)[7]相一致，進入了精細化、全周期治理的新階段。我國應將私有物權自然附帶的“肖像權”，盡快劃歸為公共文化財產，以填補現行法律和地方立法的空白。

3)遵循空間文化的公共管理規律，高效和諧地提升景觀風貌的治理能力。我國城市景觀風貌治理的制度化措施相對其他專項而言明顯滯后，在城市規劃編制辦法中曾經取消過該專項。這觸及城市治理的深層矛盾，即現代城市規劃的法理基礎源于自然和社會經濟的普遍性理性邏輯，然而景觀風貌的價值(歷史遺產除外)卻遵從偶然性、事件性、多元性的創意體驗邏輯。個體“物質文化”權利與城市整體文化之間存在著漩渦和文明真空[8]，公共管理者習慣于沿用其他專項的管控體系而忽視了空間文化的獨特性，因而總會深陷“一管就死、一放就亂”的兩難困境。面對這個治理頑癥，日本跳出習慣模式深究規律、不懈探索體制創新，值得借鑒。近年來國務院和相關部委的一系列文件空前重視景觀風貌問題，亟待深化研究攻克這個頑癥，并盡快建立起長效機制。

4)助力美麗中國戰略，推動景觀風貌立法給風景園林學科與行業帶來了機遇。日本景觀風貌法由城市設計處和城市綠地處聯合執行。其治理實踐呈現出濱水生態走廊、鄉村旅游區域等風景旅游高價值地區、綜合整治的趨勢。零星的歷史遺產保護再生項目另有立法和財政專項，若與一般交叉時則可獲得多項并列的補助。對照中國的“風景園林”有別于西方概念的文明貢獻之處，既是“詩意棲居”，也在于“林”，更在于“風景”這個延綿不斷的大國理想情懷。我國風景園林升為一級學科之后，應突破條塊管理之短期現實。與城市規劃體系的差別在于，景觀風貌治理要對管理、規劃、設計、建設、日常維護、經營等多個相關主體的行為實施管控，而現有的法律法規均無法涵蓋。美麗中國呼喚景觀風貌管理立法，這為風景園林擔當起國家一級學科的崇高職能、執業注冊及華夏文明復興帶來了新的機遇。

7 結語

美麗中國呼喚景觀風貌管理立法[9]，日本景觀風貌獎的發展歷程伴隨著難能可貴的空間文化治理的體制創新，包括管理部門整合、“肖像權”歸公、遵循空間文化的獨特規律、風景園林的學科擔當等，對于我國當前空間治理體系改革進程中如何切實提升景觀風貌治理能力具有重要的借鑒意義。

注釋：

① 日語為“日本造園學會賞”，日本造園學會為促進造園相關的學術、技術和藝術進步而對有貢獻的個人、團體或組織頒發的獎項(1949年起)。

② 日語為“グッドデザイン賞”，英語為“Good Design Award”，對產品、建筑、軟件、系統和服務等與人們息息相關的各種綜合類設計頒發該獎項(1957年起)。

③ 日語為“都市計畫賞”，日本城市規劃協會對與城市規劃相關的學術和技術進步做出貢獻的研究，研究和規劃頒發該獎項(1959年起)。

④ 日語為“緑の都市賞”，由城市綠化機構主辦的“城市綠三獎”之一，表彰市民團體、企業、地方政府對綠地建設和綠化活動的貢獻(1985年起)。

⑤ 日語為“都市景観100選” (1991—2000年)。

⑥ 日語為“美しいまちなみ賞”(2001—2010年)。

⑦ 日語為“景観法”(2004年6月18日日本國會正式通過，2005年6月全面實施)。

⑧ 日語為“都市空間部門”和“景観まちづくり活動·教育発部門”(2011起)。

⑨ 日語為“古都保存法”，1966年6月3日法律第38號。

⑩ 日語為“文化財保護法”，1950年法律第214號。

? 日語為“都市計畫法”1968年6月15日法律第100號。

? 日語為“街並み環境整備事業”建設省住整発第27號平成五年(1993年)制定并實施。

? 日語為“街づくり協定”，地區內大約2/3以上土地所有者等達成的共識簽訂該公約，對該地區建筑整治、設施維護等相關事項做出規定。

? 日語為“景観計畫區域”，在2004年“景観法”中被提出并制定對應規定。

? 法語全稱為“LOI n°93-24 du 8 janvier 1993 sur la protection et la mise envaleur des paysages et modifiantcertaines dispositions。 législativesenm atièred'enquêtespubliques”(1993年1月8日景觀風貌保護利用與再生，以及關聯法律條款修訂93-24號法令)。

? 日語為“ふるさとの川整備事業”，始于1987年的“ふるさとの川モデル事業”(故鄉河示范專項)。