鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境保護的執(zhí)法困境與探索路徑解析

◎孟海俠 胡曉東

生態(tài)環(huán)境保護下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法，是當前鄉(xiāng)村振興中生態(tài)宜居的重點內容，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府屬于國家制度體系的基礎層級，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法是國家司法的基礎形式，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)振興戰(zhàn)略的落實，以及生態(tài)文明建設會產生直接影響。從當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法工作開展中不難看出，在其中存在很多困境，此類情況的出現，會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境更好發(fā)展，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)更好建設而言會產生嚴重影響。因此，針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法要有正確認識，結合實際情況，將該項工作落到實處，從而推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的更好發(fā)展。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境保護的執(zhí)法必要性

從當前我國社會發(fā)展中可以看出，黨和國家對于生態(tài)環(huán)境建設工作給予更多重視與關注。對于廣大農村地區(qū)，國家不僅在全面推動鄉(xiāng)村振興，并將農村生態(tài)宜居總要求提出。在此背景下，國家針對鄉(xiāng)村生態(tài)保護、鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境改善等工作，提出更高要求，并出臺相應法案。但從實際鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展中可以了解到，環(huán)境污染問題、生態(tài)問題仍然沒有得到更好解決。比如，在人們日常生活中，因為基礎設施不完善，垃圾處理技術相對落后，導致垃圾在沒有得到有效處理后，被直接排放到生態(tài)環(huán)境中，這一問題的出現，會引發(fā)土壤污染問題與空氣污染問題。在日常生活中，人們會使用化肥、農藥等，同時畜禽排泄物，也同樣會對土壤、環(huán)境產生直接影響（如圖一）。在此背景下，國家頒發(fā)相應實施意見，在意見相關文件當中已經表明，要進一步推進基層執(zhí)法改革工作的更好落實，這也將鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)執(zhí)法改革的發(fā)展方向凸顯出來，分別是鼓勵不同資源整合，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的集中執(zhí)法；推動權力下沉，實現鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位的單獨執(zhí)法；加強建設工作的落實，建設高素質執(zhí)法隊伍。

實際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法工作的開展，需要理論與經驗之間的相互融合。通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法相關問題的研究，能夠實現對中國特色社會主義基礎治理的完善，創(chuàng)建完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構，創(chuàng)建新機制，從而推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法工作的法制化發(fā)展，這對于國家現代化治理水平的提升也能夠起到良好促進作用。在具體工作落實中，可以下放和行使政府執(zhí)法權權力邊界，這樣不僅能夠實現對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的明確，而且能夠對鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權配置作出有效規(guī)范，推動高素質執(zhí)法隊伍建設。總之，針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法工作的開展，需要國家、政府等相關部門能夠給予更多重視與關注，結合實際情況將該項工作落實到出，創(chuàng)造良好鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境，促使廣大人民群眾能夠獲得更多的幸福感。

圖一：河流環(huán)境污染

圖二：農村道路環(huán)境污染

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境保護的執(zhí)法困境

鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境保護的執(zhí)法困境，體現在不同方面中，本文主要從以下幾點進行闡述與分析：

1.執(zhí)法權力配置的基礎保障是職能定位，當前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在生態(tài)環(huán)境保護職能運行中，存在以下問題：（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位需要進一步明確。在相關法律法規(guī)中已經規(guī)定，職權法定屬于行政權力規(guī)則性控制的重點內容。我國很多學者在鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境建設研究工作中，將研究重點放在提高治理能力中，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能配置造成忽視。盡管當前對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能定位朝著多元化方向發(fā)展，但具體內容較為寬泛模糊，沒有統(tǒng)一的規(guī)范標準，這使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位不明確問題、不清晰問題被凸顯出來。黨在有關生態(tài)保護領域相關會議中已經指出，政府的重要職責之一就是保護生態(tài)環(huán)境，但并沒有對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在環(huán)境保護領域、資源保護領域中的具體職能作出明確。盡管無法將鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法的重要法律依據，但兩者之間的沖突，能夠體現出鄉(xiāng)鎮(zhèn)在需要承擔現實責任，與暫無法律依據之間的矛盾問題。（2）上級政府部門與下級政府部門，在相關職責中存在同質化問題。在國家現有相關規(guī)定中指出，往往只有縣級以上的政府部門，才能在環(huán)境、資源保護領域、城鄉(xiāng)建設事業(yè)領域、民族事業(yè)領域中，具備一定行政管理職能，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不具備該智能。在如今社會發(fā)展中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門往往面對的是社會、人民群眾，屬于行政管理體制中的基礎層級。而相關環(huán)境保護工作，需要上級部門交由下級部門完成，因此，具體權責結構需要進一步優(yōu)化。

2.當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)會根據實際發(fā)展情況，落實一部分生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法活動，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法權沒有獲得法律依據。在相關法律法規(guī)中，并沒有法律對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法主體作出明確規(guī)定。通常情況下，只有縣級以上相關職能部門才具備行政處罰權。在實際工作落實中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門往往會對執(zhí)法權進行集中行使。執(zhí)法權采用集中行使方式，其本質屬于執(zhí)法權轉讓。原權力部門能夠實現對執(zhí)法權的整合，并將其轉移給一個職能部門，并統(tǒng)一行駛執(zhí)法權。在相關實施意見中，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門集中行使處罰權，但在處罰權行使過程中需要有相應前提保障，那就是行政機關本身屬于合法授權執(zhí)法機關部門。總之，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法依據相關問題，仍然存在很大爭議。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法工作的開展，會受到執(zhí)法工作人員自身影響，如果執(zhí)法人員對于自身工作重要性有正確認識，具備較強執(zhí)法專業(yè)能力，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法工作的落實也會得到保障。但在具體工作開展中可以發(fā)現，執(zhí)法隊伍中部分工作人員專業(yè)知識仍然需要進一步完善。在執(zhí)法人員數量上，強鎮(zhèn)擴權背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理范圍與職能需要進一步擴大，但實際上并沒有一同進行擴展。致使原本數量執(zhí)法人員，無法將當下鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法工作要求滿足。與此同時，錄考的公務員有很大一部分并不是科班出身，沒有掌握更多有關環(huán)境保護領域知識，這使得問題的出現往往無法得到更好解決。老員工在很多情況下，針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理有著屬于自身的見解與經驗，在具體執(zhí)法中，以及環(huán)境保護專業(yè)知識應用中實際效果不佳。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境保護的執(zhí)法路徑

1.加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能配置。

為推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法工作能夠得到更好落實，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能配置工作要給予更多重視，在最大程度上保證職能配置的科學性與合理性，為后續(xù)執(zhí)法工作的落實打下良好基礎。在加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能配置中，要做好以下幾點工作：

（1）要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)環(huán)境保護職能定位進行理順。在國家相關規(guī)定中明確規(guī)定，縣級以上政府才能在資源保護工作、環(huán)境保護工作中，擁有行政管理職能。而在環(huán)境治理中包含著很多瑣碎工作，此類工作與人們日常生活之間有著較為密切聯(lián)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機動性較強，而且具有一定的配置優(yōu)勢與地域優(yōu)勢。在此背景下，國家相關部門可以對政策內容作出相應調整，要適當賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府環(huán)境保護職能與資源保護職能。

（2）對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級政府部門之間的權責作出進一步明確。強化權力下沉，上級政府部門在委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門落實相關環(huán)境保護工作時，需要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)獨特特色進行充分考慮與分析，并對行政權力適當下放。通過該種方式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作積極性會在一定程度上被調動，與此同時，要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權責清單作出明確，在清單中需要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在環(huán)境保護工作中的具體工作范圍與權限，這對于工作的有序進行而言能夠起到良好推動作用。

2.完善執(zhí)法法律依據。

執(zhí)法法律依據的完善，能夠實現鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法工作的更好開展，在具體工作落實中，需要工作人員能夠做好以下幾點工作：

（1）在單行法律法規(guī)以及規(guī)章制度當中，需要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法權進行科學合理劃定。各地區(qū)省人大部門、政府部門，在確保未超過上位法權限過程中，針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權具體權限、要求、工作內容以及工作流程等，要作出細致規(guī)定。如果在這一過程中出現法律階位沖突情況，那么要至少同位階法律能夠對相關工作作出明確規(guī)定。

（2）在《行政處罰法》當中，要將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門除行政法規(guī)定、相關法律法規(guī)規(guī)定外，否則不允許行使行政處罰權條例刪除。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在執(zhí)法過程中存在的缺陷問題，通常情況下，會利用地方性規(guī)范文件對其進行彌補與完善，但此時的法律效力正當性需要進一步明確。從源頭上對行政處罰權的限制進行放松，不僅能夠推動立法工作的順利進行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也能夠順利行駛自身執(zhí)法權。要注意的是，對處罰權限的放松，并不是將權利全部下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，而是要在合理、規(guī)定范圍內，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在生態(tài)環(huán)境保護中的執(zhí)法權力進行適當拓展。

3.提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法能力。

上文說到執(zhí)法人員自身專業(yè)能力與工作素養(yǎng)，會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法產生直接影響。因此，要將提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的執(zhí)法能力作為一項重點工作。在實際工作開展中，要注意以下幾點內容：

（1）要進一步提升執(zhí)法隊伍工作能力。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門的人員流動問題，需要根據“減縣補鄉(xiāng)”工作要求，將縣政府機構當中的專業(yè)工作人員、具有一定法律知識的工作人員調派到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中。這樣不僅能夠實現對縣政府工作人員的精簡，而且基層政府的執(zhí)法能力可以得到很大提升，并提高整個執(zhí)法隊伍的工作水平。與此同時，定期做好執(zhí)法人員的教育培訓工作，促使執(zhí)法人員能夠對不同法律法規(guī)、規(guī)章制度等有正確認識，掌握更多不同環(huán)境保護知識。并對執(zhí)法人員進行考核，了解執(zhí)法人員專業(yè)知識掌握情況，只有通過考核后才能開展執(zhí)法工作。對于在執(zhí)法工作中表現較好工作人員，政府部門可以適當給予獎勵，將執(zhí)法人員工作積極性全面調動起來，從而在未來工作中投入更多精力，實現鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法工作的更好落實。

（2）強化執(zhí)法機構補貼。環(huán)境保護職能在下移過程中，會導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會面臨人力、財力與物力壓力。在此背景下，想要進一步提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法能力，要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法部門財政資源進行合理配置，針對機構要較大投入力度，這對于后續(xù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法工作的落實能夠起到良好推動作用。同時，深入基層開展環(huán)保執(zhí)法以及宣傳的活動，走入社區(qū)，走到村里，加強環(huán)境保護法的宣傳作用，給居民發(fā)放材料，也可以發(fā)放環(huán)保購物袋、環(huán)保圍裙等等。

4.構建完善環(huán)境執(zhí)法體制。

完善的環(huán)境執(zhí)法體制，可以為鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法工作的高質量落實打下良好基礎，因此，要將創(chuàng)建完善環(huán)境執(zhí)法體制作為一項重點工作，在該項工作的具體落實中，要做好以下幾點工作：

（1）要促使縣級生態(tài)環(huán)境部門具備一定相應執(zhí)法資格。可以采用修訂法律，或者由最高法院出具司法解釋兩種途徑，這樣能夠部分授權縣級生態(tài)環(huán)境分局行政主體資格，或者采用全面授權方式，但無論采用哪一種授權方式，都需要工作人員能夠經過全面的調查研究與論證，確保能夠將有關生態(tài)環(huán)境保護的綜合執(zhí)法改革指導意見以及規(guī)章制度等滿足，并做好生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法改革工作，通過該種方式能夠在很大程度上減少執(zhí)法層級，為執(zhí)法力量的下沉打下良好基礎，監(jiān)管執(zhí)法效能也可以得到進一步提升。

（2）保證各地區(qū)制定自由裁量規(guī)范。各個地區(qū)要將新規(guī)范的更新與完善作為一項重點內容，在此基礎上，創(chuàng)建動態(tài)評估機制，比如，在我國甘肅省、浙江省等地區(qū)，針對行政處罰自由裁量權，以及創(chuàng)建輔助決策系統(tǒng)等給予更多重視，并對此方面內容進行全方位探索與創(chuàng)新。甘肅省能夠在全省范圍內，將行政處罰自由裁量基準落實。浙江省與江蘇省、上海市等地區(qū)相互聯(lián)合，創(chuàng)建呈三角區(qū)域統(tǒng)一落實的自由裁量基準制度，與此同時，對區(qū)域行政處罰裁量標準與尺度進行統(tǒng)一。除此之外，在衡水市、南京市等，創(chuàng)建完善環(huán)境保護行政洗護發(fā)自由裁量輔助決策系統(tǒng)，利用該系統(tǒng)對人工裁量進行有效替代。根據相關規(guī)章制度，對稽查制度進行完善，創(chuàng)建出常態(tài)化執(zhí)法案卷審查制度，以及相應反饋機制。

（3）加強部門之間的相互協(xié)作。在生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法工作開展中，不同之間的有效協(xié)助發(fā)揮著不可替代的重要作用，在這一過程中，住房部門、城鄉(xiāng)建設部門以及農業(yè)農村部門之間需要加強聯(lián)動協(xié)調與溝通交流。產業(yè)協(xié)調部門在企業(yè)生產過程中，就要做好原材料選擇把關工作、排放設備把關工作等，這對于污染端口控制前移能夠起到良好推動作用，對無污染防治設置的不正常運行情況、無環(huán)保相關手續(xù)情況、超標排放企業(yè)等進行有效處理。對于合規(guī)企業(yè)要從根本上減少打擾，這樣能夠在很大程度上防止突破法律規(guī)范執(zhí)法問題出現。各級公安機關部門以及生態(tài)環(huán)境部門，要將創(chuàng)建聯(lián)合執(zhí)法長效機制作為一項重點內容，可以學習其他地區(qū)先進工作經驗，可以成立專門環(huán)保警察隊伍，促使重大環(huán)境污染事件的調查能夠得到保障。

總之，對于環(huán)境執(zhí)法體制的構建，需要有關部門能夠作為一項重點工作內容，結合具體情況，將該項工作落到實處，促使不同部門能夠對自身需要完成的具體工作有正確認識，為環(huán)境保護執(zhí)法工作的落實打下良好基礎。

結束語：

綜上所述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法在推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)更好發(fā)展中發(fā)揮著不可替代的重要作用，在此期間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及相關工作人員對于自身需要完成的具體工作內容、具備的行政權力要有正確認識。嚴格按照國家規(guī)定與當地實際發(fā)展情況，落實環(huán)境保護執(zhí)法工作。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的環(huán)境污染等問題更好解決，實現與環(huán)境之間的和諧發(fā)展。