精細化的城市開發管理
——新加坡開發控制體系解析

黃永賢 周劍云 鮑梓婷 蔣定哲

新加坡面臨著國土資源匱乏的嚴重制約，公平和效率始終是政府公共管理的主要目標，更多地強調政府的意志而非國民的選擇[1]。新加坡采用高效的土地利用和精細化的開發管理，通過強化開發控制體系以確保城市發展的品質。本文將系統梳理新加坡開發控制體系的多樣工具與調控手段，正是這些詳細設計的方法與工具，與法定規劃互為補充，環環相扣，共同構成了新加坡完整、精細化的開發控制體系。

新加坡如今的規劃體系是20世紀80年代以來形成的由概念規劃、總體規劃、以及開發指導規劃構成的三級規劃體系，并于1990年設立了城市重建局（Urban Redevelopment Authority），規劃局成為其下屬機構。同時，開發指導規劃逐步深化總體規劃，成為開發控制的法定依據，其編制、修改和審批的程序與總體規劃相同[2]。

1 新加坡的開發控制與規劃體系

1.1 規劃體系作為開發控制的主要依據

開發控制指對開發活動進行控制，包括在地表或地下進行任何建筑、工程、開采和其他物質性開發或者改變建筑和土地利用的用途[3]。

新加坡的概念規劃是示意性的非法定規劃，不指導具體開發活動，作用是制定長遠的目標和原則，為實施性規劃提供依據。而總體規劃作為開發控制的法定依據，但對于重要和具有特殊意義的地區，還需基于總體規劃制定非法定的引導性規劃，如地段區劃、城市設計導則等。開發者可通過開發控制手冊或具體地塊設計導則了解地塊是否受到特別的控制和要求的[4]。而在開發指導規劃（DGP）中，新加坡被劃為5大區域和55個分區。分區層面的DGP是總體規劃的深化，涵蓋了總規和其他非法定地區規劃的所有內容，比總規更加詳盡，也便于靈活調整。

但開發指導規劃與總體規劃并不意味著對于開發活動許可性的事先約定[5]。與法定規劃相符并不保證必然會取得規劃許可，開發控制部門可附加其他條件，如來自總體規劃、開發控制導引手冊及地塊設計導則的要求，形成從總體框架到一般/特殊要求的體系，適應不同地塊的開發需求。

1.2 開發控制的行政管理主體

新加坡國家發展部主管城市形態發展和規劃，包括制定規劃法、任命規劃機構的主管官員、審批總體規劃、受理規劃上訴、并可直接審批開發申請[6]。城市重建局URA作為發展部下設的超級機構，負責全國空間規劃的編制與實施管理，最高行政主管是總規劃師。申請規劃許可的步驟是開發者通過電子開發申請系統（EDA）①提交申請，由總規劃師裁決申請。

URA下設六個署各司其職，分為開發控制署、城市規劃署、保護與城市設計署、土地行政署、企業發展與項目發展署[4]。同時設有提供技術咨詢的顧問委員會，參與重大項目、公共項目和城市設計等討論咨詢。

2 開發控制的方法與工具

總體規劃、開發指導規劃、城市設計導則等共同提供開發控制的主要依據，然而這些內容如何系統、清晰、有效地轉化為開發控制的內容與規則，是規劃體系與開發控制體系相互銜接的關鍵問題。

2.1 開發許可類型的細分

新加坡開發許可的類型包括規劃許可、保護許可、細分許可、臨時許可和大綱許可。針對申請，主管機關會授予無條件許可或有條件許可，以及拒絕。對申請進行決策的時候，一般情況下應符合總體規劃，但經發展部部長同意的特殊情況（如公共基建項目、總體規劃正在修訂的土地等），主管機關可以根據部長批準的方式決策申請（表1）。

表1 開發許可類型簡述

2.2 分類控制的總體框架——用途分類規則和一般開發規則

用途區劃是總體規劃的重要部分，全島域土地被劃分成居住、商住、商業、白地、商務園、商務園—白地、城市和社區機構等31種區劃類型[7]。每類區劃均附有用途的界定、開發類型具體的示例和補充說明的備注[8]。與英國開發許可的規則類似，在同一類別內的用途改變并不構成開發，因而是不需要規劃許可的[9]（表2）。

表2 區劃說明（節選）

2.3 精細化的開發導引手冊

（1）開發控制管理導引手冊

導引手冊一般會在重建局考慮開發許可時應用，但如果理由充分的話，重建局可自行決定脫離這些一般準則。開發控制手冊包括居住開發控制、非居住開發控制引、市中心城市設計和建筑面積計算等。以非居住開發控制導引為例，主要包括兩個部分：總體要求，以及非居住開發類型的開發控制參數[10]。

第一部分為開發控制的總體要求，分為三類：①宏觀要求：土地用途、開發強度和建筑高度；②微觀要求：對宏觀控制指標的細化，以及對城市空間的通則式設計要求，如用途開發定量控制；總體建筑高度與層高；建筑長度；建筑間距；道路緩沖和建筑后退；綠化帶；停車場；屋頂花園或平面屋頂等；③特殊要求：特定區域和詳細控制規劃提出的具體要求，如商業帶、視線遮擋、屋面綠植等。

可見，宏觀層面主要是概括的指標，而微觀層面則內容廣泛，涉及設計與建設過程中的諸多詳細變量，對開發項目的外部空間設計作了充分的考慮（表3）。

表3 微觀控制參數——以開發用途定量控制為例（節選）

導引第二部分總結了每種常見非住宅開發類型的開發控制參數，大致分為五類：商業發展，酒店和其他住宿設施，工業/倉庫/商業園區，宗教場所和公共機構，加油站等。導引中包括對每一用途類別（如商業開發）的常見參數的概述以及特定建筑物詳細的具體開發控制導引（如商店）。以商業開發類型的容積率計算與獎勵為例，詳細說明了容積率獎勵需滿足的條件，以及不適用的情況。場地的容積率GPR控制是基于“基準+獎勵”兩部分。對于核心區和烏節規劃區內的商業場所，若有較大的場地面積或靠近地鐵站點，開發建設的強度可更高。如果場地符合以下條件，將考慮超過基準面積比率的可變增幅：①接近地鐵站外圍半徑200m范圍內的區域：受影響地區不到50%的場地，可增加5%；受影響地區50%以上，可增加10%。②場地規模（表4）。

表4 容積率獎勵的場地規模要求

（2）景觀置換區政策——“花園城市”的綠色建設

新加坡通過規定或鼓勵被占用的綠地與開敞空間采取多元補償的形式，以確保在城市擴張進程中，人們仍可享受到優美的綠色開敞空間。

其中“景觀置換區政策”（圖1）以及“首層公共花園計劃”發揮重要作用，在開發過程中確保首層或上層的公共綠化空間的提供，鼓勵首層與地面綠化的整合設計，并給予相應建筑面積豁免或建筑高度放寬（圖2）。景觀置換區政策的目標在于：提供可達的綠化空間；形成獨特的熱帶城市形象；減輕城市熱島效應。對于戰略地區，要求新開發與重建項目必須提供景觀置換區，并需滿足以下要求：景觀區域總面積至少與場地面積相當；必須在首層或更高樓層提供公共可達的置換區；至少有40%的比例為永久性種植。而對于戰略地區以外的所有商業/酒店/混合開發等必須符合景觀置換政策的要求，但新景觀置換區的要求（特別是公共綠地的提供），其數量規模則根據開發強度進行分級，同時要求具有公共可達性（表5）[11]。

圖1 景觀置換區政策示意圖

圖2 景觀置換區政策：開發項目景觀規劃模擬案例

表5 商業/綜合用途/酒店開發的新景觀置換區要求

此外，在開發控制導引手冊中還對公共地面花園、屋頂綠化、空中露臺等做了詳細指引。通過精細化、人性化的城市設計與開發控制導則保障公共產品的有效供給，通過鼓勵良好的設計與兼容性功能的混合實現了公共空間與私人空間在同一場地中更好的整合，在平衡利益的關系的同時優化開發方式，實現社會、經濟、生態多元價值的共同發展。

2.4 城市設計導則

中心區城市設計導則由在總體規劃或開發控制導引手冊中明確的特定地區或專項的相關導則組成，如核心規劃區城市設計（UD）計劃和導則[12]，中央商務區、濱海中心和濱海灣地區的夜景照明總體規劃等。導則可根據需要增加或修訂，并基本采用通則的形式，在總體規定的基礎上進一步提出不同區域、不同類型開發等要求。新加坡城市設計導則還針對規劃建成后的運作和維護提出要求，以保證公共空間的品質：如廣告標識導則，對重要活動空間使用和業態的規定，或私人開發所提供公共空間/服務的營業時間等。

地塊設計導則是個案式導則，對重要地段的開發進行引導控制，主要包括兩類：①政府土地租售計劃的地塊：城市設計圖和導則的形式則很好地補充了需額外考量的開發要求。②位于重要區位的私人土地。開發者可通過“大綱許可申請”程序向重建局申請以獲取相應的設計控制導則[6]。

3 開發控制體系的多元調控手段

3.1 局部地區的分級即時調整

用地性質和容積率作為法定指標，確需調整時要提交可行性論證報告至發展部，經審定由部長執行批準或否決。若批準要等公示程序通過后方可施行，并對原規劃進行修改信息入圖，由此帶來的土地增值需交納開發費收歸國有。而非法定與引導性內容的調整則需在可行性研究論證后，由規劃主管部門委員會集體審議批準，較大的調整要經由開發控制委員會論證。區分法定與非法定內容的靈活調整機制，確保對核心內容的強制控制，又適應快速發展需求。

3.2 土地利用指標變更與城市發展稅

城市發展稅與土地使用指標調整直接關聯，目的是將指標變更帶來的外部負效應內部化，用作補償公共設施建設。根據《新加坡城市規劃法1998》和相關發展稅條例，依據“發展基線”（總體規劃許可的強度）和“發展上限”（被許可開發方案的強度）的差價收取，而基線和上限均是根據市場情況計算。然而政府售地計劃的土地如超出總體規劃指標將不會產生發展稅，因為拍賣的價格已反映了土地的市場價值[13]。

作為“發展基線”計算基礎的土地使用規劃法定化是征收發展稅的根本前提，而經征稅的變動調整則成為新的“發展基線”。同時，新加坡通過土地使用綜合信息系統建立起規劃修改和征免稅的數據庫，便于公眾查詢。

3.3 白地規劃

“白地”規劃（"white-site" planning）是作為開發控制的法定依據——總體規劃中最為靈活、重要的存在，目的是提供靈活的開發建設和實現更高經濟效益。“白色成分”表示地塊內可用于混合開發的用地性質和用地比例。2008年總體規劃規定了“白地”可選擇的9類用地性質：居住、辦公、商業、酒店、酒店式公寓、娛樂會所、協會、會展中心和娛樂設施，開發商可在允許的使用性質內隨意對不同的使用性質進行調整與布局[14]。

白地分為四類：①新市區型，利用混合開發的彈性和兼容性提供更優開發，如濱海灣區域；②商業中心型，提高土地利用率，避免功能過于單一，如裕廊東北部的國際商業園區；③交通樞紐型，可依據交通流量和市場需求調節用地比例；④歷史保護型，在市場驅動下進行功能置換，更好地對有價值建筑的保護，實現保護和發展并存（圖3）。

圖3 常見的“白地”類型

3.4 GLS計劃與設計審查制度

新加坡重要地段項目常通過政府土地租售計劃（GLS）獲取土地進行開發。政府則將城市設計要求作為土地獲取的前置條件，有效介入重要地段的開發控制。2004年重建局通過引入“雙信封投標程序”，要求競標者將設計方案和土地價格分別放入兩個信封作為競標文件。“概念評估委員會”負責將符合要求的方案列入候選名單；“競標評估委員會”按價高者得的原則依據土地價格確定中標者，以實現開發品質與土地價格的有效平衡[15]。

4 新加坡開發控制的經驗與啟示

4.1 按照開發階段的實際需求確定控制工具的形式與深度

新加坡各類開發控制的工具形式和深度是與相應的開發階段密切關聯的，總體規劃形成詳細的區劃控制框架，同時明確了重點地區以及關鍵的專項內容。開發指導規劃在總規基礎上針對各分區的地域特點進一步深化。而開發控制導引手冊與城市設計導則密切結合，提出詳細的控制通則以及特定地塊或專項的重點控制要求。多樣的工具形式與各規劃層次以及開發階段的實際需求密切結合，形成連續的、全過程逐步深入的開發控制體系，實現對城市公共空間精細化的管理。

4.2 以法定規劃作為控制總綱，與多種調控手段相結合

以法定規劃為基礎，多種調控手段相結合，保障開發控制體系的確定性與靈活性。法定性的總體規劃與開發指導規劃是整個開發控制體系的根基，其確定性是市場經濟下城市發展的內在需求，也是其他工具有效應用的前提。詳盡的開發控制導引手冊、城市設計導則、白地規劃、城市發展稅等多種手段在深化法定規劃的同時，又增強了其靈活性。

同時，新加坡充分認識到開發控制體系的動態性。概念規劃每十年修訂一次，具有較強的穩定性，而核心的開發指導規劃每五年進行修編。而開發控制導引手冊、城市設計導則以及其他非法定的詳細規劃作為一定范圍性、相對靈活的通則，則是根據城市開發狀態適時更新，一些更具體的地塊控制導則只在土地確定出讓前才制定。確保各項內容與特定階段的市場和項目相適應，實現對開發項目的引導與控制。

4.3 利用經濟和行政手段調控土地開發和轉讓

新加坡以完善的規劃管理體系為基礎，同時大力運用了經濟和行政手段調控土地發展和轉讓，并保障開發的高品質。對土地所有權的掌握使政府有效地介入開發程序，如“雙信封投標”的措施強化對重要地段開發項目的控制。另一重要的行政手段是地契分割的規劃審批，管理土地和建筑的分割，從行政管理角度阻止開發商的投機行為[16]。而發展稅作為開發控制體系中最重要的經濟手段，則保證開發指標、用途性質更改等帶來的土地增值可以回歸政府。

4.4 信息公開與電子化、網絡化的申請工具

在重建局的網站上，無論是概念規劃、總體規劃、開發指導規劃，開發控制通則手冊，城市設計導則，政府售地計劃，以及各地塊的規劃指標等均可以快速公開地獲得，開發者可清晰了解相關信息與申請流程。同時，EDA支持一個快捷無沖突的填寫表格的過程，包括平面圖比例、擇址范圍、社區內開放空間以及開發費的自動核算，促使整個申請過程進一步透明化與電子化，提高辦事效率。

結語

我國如今已進入新的發展階段，轉變城市發展思路，塑造城市特色形象，提升城市環境品質，創新城市管理服務成為當務之急。我國的控制性詳細規劃與新加坡的總體規劃類似，是開發控制的法定依據，而新加坡多樣靈活的開發控制工具與調控手段無疑為我國優化以控規為基礎的開發控制體系提供了重要的思路與范例。

資料來源：

表1：根據新加坡1998規劃法（Planning Act 1998）信息整理。詳見: https://sso.agc.gov.sg/Act/PA1998；

表2：根據新加坡2019 總體規劃編制說明（The Planning Act Master Plan Written Statement 2019）信息整理。詳見:https://www.ura.gov.sg/-/media/Corporate/Planning/Master-Plan/MP19writtenstatement.pdf?la=en；

表3～5，圖1～2：根據新加坡非居住開發控制導引(Development control parameters for non-residential development)信息整理。詳見:https://www.mapletree.com.sg/～/media/MIT/KLA2/non-resi-handbook%20(1).pdf；

圖3：新加坡市區重建局圖則網站。詳見:https://www.ura.gov.sg/maps/。

注釋

① EDA于1999年開始運作，通過新加坡的ONE broadband network，是核心網（CORENET）開發的一站式提交申請系統的第一步。2004年開發申請是通過EDA提交的的比例已提高到99%。其中95%的電子申請是在4周之內得到答復的。