“自下而上”舊城更新模式與實施機(jī)制探討
——基于香港三個案例思考的借鑒

王成芳 崔佩琳

隨著城市更新實踐的深入與市民社會的興起，城市建設(shè)利益主體多元化的格局日益明顯[1]，由政府或開發(fā)商為主導(dǎo)的“自上而下”更新模式已不能完全滿足城市更新的需求，由居民或社會組織發(fā)起的“自下而上”的城市更新實踐逐步涌現(xiàn)。

近年來，不少學(xué)者結(jié)合“自下而上”城市更新模式針對制度、政策、發(fā)展?jié)摿Φ确矫骈_展討論，如黃江（2011）立足新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視野，分別從“自下而上”舊城更新制度安排、制度供給主體和方式、動力機(jī)制和政府作用對其制度特征進(jìn)行分析[2]；郝凌佳（2016）提出我國存量規(guī)劃可采取對城市非正規(guī)生長的“自下而上”觀察視角，重視對城市非正規(guī)性和自組織規(guī)律的把握與利用[3]等啟示；也陸續(xù)有研究以“自下而上”相關(guān)更新實踐案例開展實證調(diào)查與學(xué)術(shù)討論，如北京南鑼鼓巷地區(qū)（宋璇，2010）、上海田子坊（孫施文，2015）、廈門沙坡尾片區(qū)（左進(jìn)，2015）、廣州新河浦（葉原源、劉玉亭等，2018）[4-7]等。總體而言，現(xiàn)有研究更多從理論研究、模式探討等方面對“自下而上”城市更新模式進(jìn)行討論，但對案例實施機(jī)制的討論較缺乏，本文通過對香港三個典型的“自下而上”更新實踐項目（包括居住類、公建類、工廠類）進(jìn)行深入解析， 探討香港在城市更新體系、社會組織運(yùn)作體系、社會文化體系構(gòu)建等方面積累的經(jīng)驗，為內(nèi)地城市推進(jìn)“自下而上”的更新模式提供參考與啟示借鑒。

1 “自下而上”的城市更新實踐：基于香港三個典型案例研究

香港自二戰(zhàn)以來，經(jīng)濟(jì)、文化、社會發(fā)展迅速，成為繼倫敦、紐約之后世界第三大金融中心。香港境內(nèi)多為山地，僅有25%的土地用作城市建設(shè)用地，導(dǎo)致80%的人口居住在面積僅占15%的臨海陸地區(qū)域，使香港建成區(qū)人口密度高達(dá)27276人/km2[8]，其建成區(qū)老化問題也成為其城市可持續(xù)發(fā)展的重大挑戰(zhàn)。因此，香港一直非常注重城市再造和更新，20世紀(jì)50年代就開始較大規(guī)模的舊城改造，經(jīng)過數(shù)十年更新改造實踐，香港城市更新理念和實踐都積累了豐富經(jīng)驗。

1.1 社會組織主導(dǎo)：土瓜灣下鄉(xiāng)道社會房屋共享計劃

香港由于樓價高昂、私屋（私人樓宇）供應(yīng)量小，導(dǎo)致近半數(shù)的居民住在政府提供的公屋①。由于排隊輪候公屋的人數(shù)眾多，而公屋供應(yīng)量較小，一般申請者的平均輪候時間為4.7年，排隊輪候公屋的居民往往只能住在條件惡劣的“劏房”②。為了緩解這個情況，香港推出“過渡性房屋”計劃，即以較低廉的租住價格，為輪候公屋的人提供一個暫時居住的地方。香港超過一半的過渡性房屋由社會福利機(jī)構(gòu)NGO（Not Government Organization）——救世軍③提供。在香港政府支持下，香港社會服務(wù)聯(lián)會④承租及翻新業(yè)主提供的閑置單位，救世軍將翻新后的房屋承租下來并以價格較低的水平分租給符合租住條件的個人或家庭，房屋租金水平位于香港綜合援助租金津貼最高金額和公屋租金之間，一般不會超過租戶收入的1/4。

土瓜灣下鄉(xiāng)道社會房屋共享計劃是“過渡性房屋計劃”中較為成功的自發(fā)改造實踐。土瓜灣位于香港九龍城區(qū)南部，主要以住宅區(qū)及輕型工業(yè)區(qū)為主。該計劃以“共住共生，連結(jié)鄰里”為理念，提供“過渡性共住房屋”，鼓勵租戶間相互支持和照顧。“共住”指租戶必須共住，可以自行物色合伙家庭；“共管”指住房的廳、廚房及洗手間公用，每層租戶輪流負(fù)責(zé)檢查大廈的公共衛(wèi)生及治安；“共生”則指互相幫助，如全職婦女為其他有需要的租戶準(zhǔn)備晚餐等。此外，每一位入住共享房屋的年輕人被邀請加入房屋管理團(tuán)隊，團(tuán)隊會定期開會討論共享房屋的問題，或規(guī)劃共享房屋活動[9]。

不同于內(nèi)地城市多以政府或開發(fā)商為主導(dǎo)的城市住宅更新模式，“社會房屋共享計劃”主要由社會組織發(fā)起并管理，屬于“自上而下”的城市更新行為，如圖1所示，這一計劃開放給社會企業(yè)和社會福利機(jī)構(gòu)加入，拓展了住房來源。這種方式以“微改造”形式，通過對房屋翻新并分租，有效避免了產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移難題及拆建后“紳士化”問題，動用較少資金與人力就能在一定程度上緩解緊迫的城市住房問題。

圖1 “土瓜灣下鄉(xiāng)道社會房屋共享計劃”流程圖

1.2 多元主體合作：“英華女校”重建計劃

創(chuàng)校于1900年的香港英華女校，位于香港中西區(qū)羅便臣道，歷史悠久（圖2）。隨著校園建筑物和設(shè)施的老舊及用地緊張、生源增加、學(xué)位緊張等問題日益嚴(yán)峻，校方及由畢業(yè)校友主導(dǎo)、聯(lián)合香港建筑師學(xué)會的校園更新改造團(tuán)隊對校園重建計劃進(jìn)行論證及規(guī)劃，認(rèn)為學(xué)校需要重建及擴(kuò)張用地來滿足日益增長的教學(xué)需求。校園更新改造團(tuán)隊花費(fèi)近五年時間進(jìn)行反復(fù)論證并制定校園初步重建方案，向香港政府申請重建及撥款。政府很快就通過了這一方案，并將鄰近英華女校的那打素醫(yī)院舊址劃為英華女校用地，學(xué)校場地面積從4736m2增加到6950m2（圖3），并撥款3.6億港元用作校園重建。

圖2 重建前校園（1967年）

圖3 校園范圍圖

校園重建雖然獲得政府的撥款支持，但由于學(xué)校位于半山腰，斜坡巖土工程和建筑工程十分復(fù)雜，建設(shè)費(fèi)用較一般工程高，政府撥款不足以完成校園重建計劃。英華女校通過發(fā)公告、舉辦籌款音樂會等各種方式向往屆生、在讀生等籌集重建資金并籌得近2億元[10]。校方還組織畢業(yè)校友參與校園重建計劃討論，對外參考其他社團(tuán)或社會組織的意見、對內(nèi)收集師生的想法，對校園重建方案進(jìn)行細(xì)致探討，讓校園既能滿足師生日常使用需求，又能符合未來發(fā)展需求（圖4～5）。

圖4 校園重建模型

筆者對英華女校實地調(diào)研并與校方改造團(tuán)隊訪談后，梳理出英華女校的重建參與者包括政府、校方、由畢業(yè)校友主導(dǎo)并聯(lián)合香港建筑師學(xué)會的改造團(tuán)隊、設(shè)計公司等多方（圖6）。其中，政府作為決策者，為校園重建提供政策與部分財政支持；校方作為重建項目的主要發(fā)起方，在前期籌備、資金籌集、意見征集等方面發(fā)揮了重大作用；香港建筑師學(xué)會成員多是來自建筑、規(guī)劃、景觀等領(lǐng)域的專業(yè)人員，主要負(fù)責(zé)提供技術(shù)與咨詢方面的支撐，為校園重建項目提供專業(yè)性的意見及與政府、設(shè)計方進(jìn)行技術(shù)方面的協(xié)調(diào)溝通。這種多元主體介入“英華女校”重建計劃的模式，使政府、校方、師生、改造團(tuán)隊等之間形成了良好的信息傳遞、訴求表達(dá)的溝通平臺，參與主體的多元化、重建過程中主體之間的合作、更加扁平開放的管理網(wǎng)絡(luò)，有利于提升溝通與反饋的質(zhì)量、提升重建的效率，從而促進(jìn)重建項目的順利完成。

圖5 校園重建實景圖

圖6 “英華女校”重建計劃流程圖

1.3 業(yè)主自主更新：“南豐紗廠”更新改造計劃

南豐紗廠位于香港新界荃灣西部，前身為南豐紡織，原有六幢獨(dú)立舊廠房，是香港20世紀(jì)60年代產(chǎn)量最高的紗廠之一，見證了香港制造業(yè)蓬勃發(fā)展的黃金年代。80年代開始，隨著香港支柱產(chǎn)業(yè)從第二產(chǎn)業(yè)向第三產(chǎn)業(yè)過渡，經(jīng)濟(jì)增長及多元化令紡織工業(yè)發(fā)展式微，南豐紗廠也日益沒落，于2008年正式停止?fàn)I運(yùn)，改成貨倉。2013年，在政府推行“重啟工廈活化計劃”背景下，南豐集團(tuán)基于對經(jīng)濟(jì)效益提升、紡織文化傳承和歷史建筑保護(hù)等多重目標(biāo)考慮，正式向政府提出對南豐紗廠進(jìn)行自主更新改造申請。這一申請很快就得到政府通過，并獲得免收地契豁免書費(fèi)用的政策優(yōu)惠，與此同時，政府也要求南豐集團(tuán)須在完成改造后將10%或以上的樓面面積用于文化、藝術(shù)、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)及社區(qū)設(shè)施等用途的額外條件。

為了達(dá)到改造與保留的平衡，南豐集團(tuán)對紗廠活化的具體改造項進(jìn)行了詳細(xì)的論證與分析：如注重對歷史建筑的整體保護(hù)，項目保留大部分原有建筑，最大化利用舊有空間并賦以新功能進(jìn)行活化；通過對建筑空間的重塑和功能定位的更新，將荒廢的工廠打造成集藝術(shù)、零售與初創(chuàng)于一體的地標(biāo)，保育本土工業(yè)文化，也為附近的街區(qū)帶來新的活力與發(fā)展[11]（圖7）。

圖7 南豐紗廠改建前后對比圖

1.4 小結(jié)

綜上三個案例可以發(fā)現(xiàn)（表1），這三個更新項目涵蓋了三種類型：居住、公共服務(wù)設(shè)施、工業(yè)，更新方式也有所不同，但資金來源及改造主體基本靠自主力量完成。面對高密度環(huán)境更新的挑戰(zhàn)，香港不斷試錯后反思、改進(jìn)的經(jīng)驗表明，多種更新手段相結(jié)合能更好地適應(yīng)復(fù)雜的城市建成環(huán)境，城市更新在足夠的彈性和包容性環(huán)境中的實施才能更為順利[12]。

表1 關(guān)于三個更新項目的歸納總結(jié)

2 香港自主更新改造的實施路徑探討

上文三個香港更新改造案例沒有局限于對局部地塊經(jīng)濟(jì)提升的考量，而是更多從改善居民生活質(zhì)量、保育文物古跡、提升城市建設(shè)水平考慮。在個人、社會組織等民間力量加入城市更新改造的過程中，搭建高效的溝通與反饋平臺，拓展更新改造的資金來源、增加技術(shù)補(bǔ)充的渠道。同時，也能提升政府的工作效率，分擔(dān)政府在城市建設(shè)方面的壓力，使城市更新實踐更充分地回應(yīng)地方和人的需求，避免走入紳士化、過分商業(yè)化的改造誤區(qū)。

筆者從香港的法制建設(shè)、更新理念、組織架構(gòu)等方面總結(jié)香港城市更新的經(jīng)驗，以期對內(nèi)地城市更新未來的轉(zhuǎn)型與發(fā)展有較好的借鑒意義。

2.1 完善、靈活的城市更新體系（圖8）

圖8 香港城市更新體系主要架構(gòu)

香港從20世紀(jì)50年代開始較大規(guī)模的舊城改造，從自發(fā)改造、到半市場化改造到法定機(jī)構(gòu)改造，經(jīng)過數(shù)十年的探索與實踐，形成健全的法律體系，其涉及城市規(guī)劃、土地利用、公共衛(wèi)生等方面，為公共和私營機(jī)構(gòu)進(jìn)行各項發(fā)展提供指引,成為保障香港市區(qū)更新工作進(jìn)行的基礎(chǔ)[13]。

為加速市區(qū)重建與促進(jìn)私人機(jī)構(gòu)的參與，香港在2001年成立獨(dú)立于政府部門之外、有官方背景支持和約束下的城市更新實體機(jī)構(gòu)——市區(qū)重建局。作為獨(dú)立的法人團(tuán)體，市區(qū)重建局的日常財務(wù)運(yùn)營獨(dú)立于政府，其可以通過市場手段對土地、物業(yè)進(jìn)行收儲、出售、出租等，盈余資金也可以用于其他投資，但最終收益要用于香港市區(qū)重建項目。

此外，香港還架構(gòu)了靈活的實施體系如市區(qū)重建的4R策略（Redevelopment、Rehabilitation、Reservation、Revitalization，即重建發(fā)展、樓宇復(fù)修、文物保育、舊區(qū)活化）、深度的公眾參與體系、差異化的拆遷補(bǔ)償機(jī)制、引入第三方以促進(jìn)重建項目等，使市區(qū)重建局、開發(fā)主體、社區(qū)等多方參與重建項目，提高重建項目的效率和質(zhì)量。

2.2 成熟、可信的社會組織運(yùn)作體系

上文中三個改造案例共同的突出特點(diǎn)是改造主導(dǎo)方不是政府方，而是社會組織或是社會組織與產(chǎn)權(quán)方。從需求主導(dǎo)方的角度向政府提出改造，由政府、產(chǎn)權(quán)方、社會組織等多方共同探討重建項目的發(fā)展方向。在這過程中，社會組織充當(dāng)一個組織平臺，將零散的利益相關(guān)方實現(xiàn)組織化，凝聚居民與社會組織的力量，提高整體的信息獲取能力與行動能力，從而實現(xiàn)“自下而上”式的城市更新改造。

早在20世紀(jì)70年代，香港就提出了社會服務(wù)政府與非政府機(jī)構(gòu)共同負(fù)責(zé)的伙伴模式：政府提供經(jīng)費(fèi)，社會組織輔助籌措，社會組織提供服務(wù)，政府輔助施行，政府與社會組織形成了良好的互動氛圍[14]。在香港，社會組織主要被《社團(tuán)條例》、《公司條例》及其他具有法定地位的組織制定的條例進(jìn)行約束，社會組織能較為自主地發(fā)展。政府還設(shè)定免稅機(jī)制來支持社會組織的發(fā)展，如香港稅務(wù)條例中有規(guī)定：所有慈善組織或非盈利組織可申請豁免稅務(wù)局所征收的稅項。同時，香港政府鼓勵“社會投資”及鼓勵“官、商、民”三方合作的辦法，使社會組織獲得多方的支持與監(jiān)督，提高其運(yùn)作能力和工作的可信度。香港社會服務(wù)組織及機(jī)構(gòu)多年來深受市民的信任，除了有政府方的監(jiān)督與支持，更在于其能夠自覺信守道德準(zhǔn)則，甚至學(xué)習(xí)股票市場對上市公司的信息公開規(guī)制，以推動和提升自身的問責(zé)性和透明度[15]。

2.3 多元、人文的社會文化體系

香港的社會組織歷史悠久，從19世紀(jì)末起，香港華人社會的非營利組織已經(jīng)開始發(fā)展，當(dāng)時主要作為救濟(jì)性組織，包括救濟(jì)失業(yè)、施醫(yī)贈藥等。1960年以后，由于社會相對富裕，社會組織救濟(jì)工作的需求日益下降，許多組織轉(zhuǎn)而關(guān)注香港本土居民特定的福利需求，如老人、青年就業(yè)等服務(wù)。政府對社會組織實行不干預(yù)主義的管理型行政模式，也讓其有更大的發(fā)展空間。目前香港的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量多達(dá)3000多家，廣泛服務(wù)于經(jīng)濟(jì)、文化、宗教、法律、政治、醫(yī)療、慈善等多個領(lǐng)域。其中，諸如保良局、紅十字會、童子軍等社會機(jī)構(gòu)運(yùn)營相對成熟，員工、義工數(shù)量巨大，涵蓋香港各個地理區(qū)域，在香港社會公共服務(wù)和公共治理中承擔(dān)了相當(dāng)一部分的責(zé)任，具有廣泛的社會影響力。經(jīng)過多年的發(fā)展，政府的公共福利體系和社會組織形成相輔相成的格局，也形成多元化的社會文化。

此外，作為世界上人口密度最高的地區(qū)之一，盡管香港的用地極為緊張，香港仍十分注重對歷史文化的保護(hù)。政府制定了一系列的政策、策略、城市概念設(shè)計等舉措以保證文物保育工作的有序進(jìn)行，也注重對本土文化的保育與宣傳，確保文物保育工作的透明度，使市民對本土文化及其保護(hù)有清楚的認(rèn)識和高度的認(rèn)同。在注重民主的香港，公眾力量是普遍存在于社會文化中的重要因素，市民可以以個人或加入相關(guān)組織的形式參與到文物保育的進(jìn)程中。

3 香港“自下而上”的舊城更新模式對內(nèi)地城市的啟示借鑒

綜上，“自下而上”的舊城更新模式能在香港較為普遍地實施，主要得益于香港完善的城市更新體系、成熟的社會組織運(yùn)作體系及多元的社會文化體系等方面，對內(nèi)地城市進(jìn)行更新改造有一定啟示和借鑒。

3.1 設(shè)立并完善雙向更新的模式

內(nèi)地城市目前還是以“自上而下”的更新模式為主，政府干預(yù)力度大、財政支出負(fù)擔(dān)重，城市更新實踐中往往涉及廣泛的利益群體、有多樣的訴求，政府難以全面預(yù)測到城市更新的每一個發(fā)展方向及細(xì)節(jié)，容易忽略很多民生、社會方面的問題。在現(xiàn)今城市建設(shè)用地日漸減少的背景下，存量用地的更新成為城市建設(shè)發(fā)展的主要方向，借鑒香港的更新經(jīng)驗，可將“自上而下”與“自上而下”兩種更新模式結(jié)合，以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)下復(fù)雜多變的社會環(huán)境。政府可以出臺相應(yīng)政策把握方向、并鼓勵個人或組織參與到城市更新實踐中來。同時，基于個人或社會組織參與的更新計劃能以較低的溝通成本、社會成本推動復(fù)雜的更新項目，也是對內(nèi)地城市更新體系的補(bǔ)充與完善。

3.2 培育第三方組織，搭建溝通平臺

“自下而上”城市更新模式單靠個人力量難以持續(xù)、穩(wěn)定地發(fā)展，上文歸納的三個香港自主更新項目能獲得成功很大程度在于第三方組織提供可靠的信息咨詢、技術(shù)支持、運(yùn)營管理等服務(wù)，同時將零散的個人實現(xiàn)組織化，搭建對內(nèi)與對外的溝通與反饋平臺。目前內(nèi)地城市的社會組織數(shù)量少、規(guī)模小、運(yùn)作不成熟，在市民眼中也缺乏可信度，難以承擔(dān)專業(yè)的城市更新服務(wù)。所以，推動“自下而上”的更新模式的發(fā)展，第三方組織的培育尤為重要。結(jié)合內(nèi)地城市的特點(diǎn)，建議由政府牽頭，號召規(guī)劃師、社工等有專業(yè)知識或社會服務(wù)經(jīng)驗的人群作為第三方組織中的骨干成員，結(jié)合社區(qū)規(guī)劃師、基層社工等搭建多方合作的組織架構(gòu)，逐步培育提供城市更新專業(yè)服務(wù)的第三方組織。

3.3 完善公眾參與機(jī)制，有效踐行公眾參與

目前，內(nèi)地城市居民還處于長期的“自上而下”政策環(huán)境中，公眾參與還停留在問卷調(diào)查、公眾座談、規(guī)劃展覽等方式的階段，內(nèi)容也多限于規(guī)劃方案的宣傳，公眾還處于被動式參與的狀態(tài)。而在城市更新過程中，住宅拆建、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、鄰里關(guān)系重組等改變或提升都與居民的物質(zhì)利益、精神利益直接相關(guān)，居民對參與到城市更新實踐中來的意識越發(fā)強(qiáng)烈。由于我國的公眾參與機(jī)制尚未成熟，無論是從公眾參與的立法、制度、機(jī)構(gòu)組織，還是從具體的運(yùn)行方法來看，都存在著較大的空白。未來，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變“單一管理者”的觀念，逐步建立政府引導(dǎo)的多元公眾參與機(jī)制[16]，如出臺相應(yīng)政策與制度如民意調(diào)查制度、信息公開制度、協(xié)商談判制度等；搭建城市更新的評估機(jī)制和技術(shù)服務(wù)平臺以促進(jìn)多方溝通；建立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)或組織如更新委員會[17]，落實到基層以搜集、傳達(dá)多方的信息等方式來保障公眾的有效參與。

結(jié)語

伴隨著市民社會的發(fā)展，未來城市建設(shè)主體的多元化趨勢將越來越明顯，“自下而上”的更新模式是回應(yīng)地方和人的需求為導(dǎo)向的、在市場導(dǎo)向改革中出現(xiàn)的以民間力量或社區(qū)組織發(fā)動并得到政府認(rèn)可和支持的更新模式[18]。這種模式體現(xiàn)的是現(xiàn)代城市從一元到多元、從主觀到客觀、從管理到治理的發(fā)展本質(zhì)。推進(jìn)“自下而上”更新模式能有效反映利益主體的需求與意見，對政府而言也能減輕其行政與財政壓力，也是對內(nèi)地城市現(xiàn)有城市更新體系的補(bǔ)充與完善，改變目前政府單一“輸血式”的城市更新模式，開啟新時代城市更新的可持續(xù)發(fā)展局面。

資料來源：

圖2～5：https://www .ywgs .edu.hk/redevelopment/our_campus.html；

圖7：http://www.themills.com.hk/about-themills/heritage/；

其余圖表均為作者自繪。

注釋

① 公屋為香港特區(qū)政府開發(fā)和擁有，是香港房屋委員會為無法負(fù)擔(dān)租住私人樓宇的低收入家庭提供的公共租住房屋，以租金形式租給有需要的弱勢社群。

② 劏房，又名房中房，即“分間樓宇單位”，是香港出租房的一種，常見于唐樓等建筑物。業(yè)主或二房東將一個普通住宅單位分間成不少于兩個較細(xì)小的獨(dú)立單位，然后作出售或出租之用。每個小房間的面積由幾平方米到十平方米不等，月租金亦要三至五千元。租客通常為草根階層、新來港人士或單身人士。

③ 救世軍，是一個以基督教作為信仰基本的國際性宗教及慈善公益組織。

④ 香港社會服務(wù)聯(lián)會，簡稱社聯(lián)，是一個代表非政府的香港社會福利服務(wù)機(jī)構(gòu)，其資金主要來源于政府，剩下部分來自香港賽馬會慈善基金及其他社會慈善捐助。