城市低效用地識別與統籌更新
——以沈陽市沈河區為例

劉生軍 趙嘉興 麥霆鋒 楊 晨

2019年我國確定“棚改模式”退出歷史舞臺，而實現城市更新治理的“舊改模式”探索逐漸受到了人們的重視。誠然，存量用地通過低效挖潛、吸引資本進行城市再開發是城市更新最基本的運作方式，同時針對“舊改”更新的規劃應對需要深入識別城市空間問題，提出功能改變和綜合整治的具體策略。當前，我國城市的老舊城區普遍存在建筑密度大、土地利用率低、配套設施缺乏等問題，難以滿足居民對高層次現代生活的追求。改變以往粗放的更新模式，通過對低效用地進行識別和再開發，或者以最優化的方式實現改造升級，能夠有效提高土地價值和改善環境質量，實現更好的發展。在這個過程中，如何科學地制定更新策略，使城市得以可持續發展，是“舊改”更新研究的重要課題。

針對城市低效用地的識別和更新潛力評估的研究，在此前已有許多國內外學者通過不同的角度和方法，進行了深入的嘗試和廣泛的探索。而其中最為首要的就是建立與環境相匹配的評價體系。而這些已有的研究中，大多都依據較為模糊的大尺度整體主觀定性評價，缺乏對各地塊的定量研究，忽視現狀用地的局部主導因素作用。本文在以往只針對各類型用地構建指標體系的基礎上，依據可獲得性、主導性等原則，利用大數據，以道路劃分的街區為評價單元，基于城市功能完善度驅動，從更新單元的建筑物密度、可達性、年限以及配套設施的完善度等方面構造舊城低效用地潛力識別的評價體系，實現定性與定量相結合的識別方法，為有效識別低效用地以及提出針對性更新對策提供科學的依據。

1 低效用地的界定方法與數據來源

1.1 低效用地特征

低效用地是指城鎮中布局散亂、利用粗放、用途不合理的存量建設用地。但這類的土地沒有一個明確可量化的界定標準。為了更好地識別出低效用地，需要確立一套有效的低效用地評價標準。不僅在評價方法、數據處理等方面要體現合理性，指標權重的確定要科學嚴謹，綜合性評價也要結合實際情況。

1.2 研究區概況

研究選取沈陽中心城區的沈河區西部核心區作為識別評價對象。沈河區是沈陽中心城區的重要組成部分，用地形態多元，更新需求顯著。研究區包括沈陽金廊核心用地、方城歷史街區，以及大量老舊街區等。作為老城區，沈河區中許多建筑已經年代久遠，部分功能衰落，城市整體品質下降。為科學評估沈河區的發展效能，檢驗評估體系的有效性，研究確定通過調研評價識別評估低效用地，對社會生活環境、物質空間現狀提出具體化的更新應對。

1.3 數據來源及處理

研究采用的數據包括POI、衛星地圖、路網、建筑物相關信息等，其中POI數據來源于百度API，路網、樓宇信息來自高德API，通過Python爬取包括市政設施、生活服務設施、教育醫療資源分布等數據，并對所獲得的數據進行整理；建筑物年份，市政基礎資料相關信息來自于當地城建局所提供的信息，缺失部分資料則采取安居客等網站查詢、街景地圖、實地走訪調查等方式，并從網絡上搜集相關政策文件。

為使數據具有可比性，需通過將收集到的數據進行整理和分類之后，采取無量綱化的處理方法，將不同值的數據處理為標準化的數據。而本文數據標準化的主要方法是檢索出數據中的最大值和最小值，對其采用離差標準化處理，最后使結果映射在[0，1]的區間之中。處理公式如下：

2 低效用地的評估框架與指標體系

2.1 低效用地的評價單元和評價標準確定

進行評估前，首先將區域劃分為多個評價單元，讓這些單元作為評估低效用地的基本單位。在已有的研究中多認為編制單元的劃分應該以一定規模和劃分的規則，劃分成具有一定承載力的城市用地空間。與城市的街道、社區的行政管轄區劃等也有一定聯系。本文則側重于將街區通過主要道路劃分作為評價單元，之后綜合考慮社會、經濟、環境等方面的要求，同時參考國內外相關研究，將地塊的用地類型、道路交通情況、市政設施完善程度等融入評估體系中，從而篩選出評價因子。再通過分別對每個評價單元內部進行各因子的數據收集與處理，由此確定低效用地的評價標準包括五個方面：歷史文化價值、經濟成本、環境區位、公共服務和道路交通。

圖1 居住優先導向下低效用地模型識別結果

圖2 生態優先導向下低效用地模型識別結果

圖3 文化優先導向下低效用地模型識別結果

圖4 服務優先導向下低效用地模型識別結果

2.2 低效用地模型指標選取

在依照評價標準對評價指標進行篩選和量化之后，通過層次分析法將各方面的指標轉化為可以直觀考量的具體內容并對其中的內容進行分層量化。針對研究范圍中的現狀用地以及用地邊界，通過歷史文化價值、經濟成本、環境區位、公共服務、道路交通五個方面來進行數據收集和相關要素的分析，之后將各要素進行標準化，最后確定各級的分因子。同時也得出了在同一導向下，各個屬性中指標所占的權重，具體評價指標及權重如表1所示。

表1 城市低效用地的評價指標和權重

2.3 不同導向下的識別因子權重確定

對于不同的優先導向，分因子的權重也會有所側重。各導向下的權重確定思路如下：①居住優先導向中，旨在識別生活的便捷程度，在權重確定中側重于公共設施的分布與交通環境等因素；②生態優先導向中，旨在識別地塊中的生態環境的好壞程度，在權重的確定中會側重于環境區位等的因素；③在文化優先導向中，主要識別地塊中的歷史文化資源保護利用的程度，在確定權重時側重于文化功能與歷史建筑的保護；④在服務優先導向中，關注商業服務業的發展程度，在權重的確定中會側重于商業網點密度等因素。

不同導向下各因子權重劃定如表2所示。

表2 不同優先導向下各模型識別因子權重

3 低效用地識別模型結果分析

3.1 不同優先導向下的結果呈現分析

在不同的導向中，根據模型計算結果如圖1～4所示。從Ⅰ到Ⅴ顏色逐漸加深，表示用地效能逐漸降低。淺色代表在該導向下地塊利用狀況良好，深色則代表現狀利用狀況不佳，被判定為低效用地。

（1）居住優先導向

按居住導向劃分時，優先考慮的是交通通達度、環境、公服設施的完備度。在該導向下的分析結果顯示，利用率高、現狀較好的地塊共15個，集中在渾河沿岸和萬柳塘公園附近；而現狀利用率低下，亟需改造的地塊共17個，集中在盛京皇城附近，皇城內由于歷史遺跡、商業街等的影響，對居住建筑的更新改造造成了一定的限制，也導致目前居住區內存在功能混亂以及內部交通不完善等問題，更新的迫切度比較高。

（2）生態優先導向

按生態導向劃分時，需要考慮的是整體環境的開發，以及所能獲得的生態效益等因素。綠化程度較高、生態環境較好的地塊共16個，集中在渾河沿岸和幾個城市公園綠地附近，空間分布上較為分散，更新的迫切度較低；而綠化程度低、亟需改造和優化的地塊共40個，集中在盛京皇城附近，屬于沈陽市的老舊城區，在早期規劃建設中忽視綠化，隨著商業的開發，綠地被進一步占用，難以滿足生態需求，更新的迫切度較高。

（3）文化優先導向

歷史文化優先導向下的選擇主要需要做到的是對歷史文化資源以及可延續用地的甄別，最后在選出的地塊中圈定歷史和文化價值較高、需要保護的用地。地塊分布特點為盛京皇城周邊的區域歷史價值較好，同時有較多的文化活動用地，例如博物館，圖書館等，共9個地塊。缺乏歷史文化價值和場所的地塊共67個，沈河區東南區域內較為忽略文化場所的布置，導致文化價值不足，進行補充的迫切度較高。

（4）服務優先導向

按照服務導向劃分時，商業發展較好的地塊共11個，主要集中在中街和青年大街周邊，兩條商業街帶動了周邊商業的發展，完善了周邊的公共服務設施。而利用率低下、亟需改造的地塊共28個，集中在渾河旁的公園以及東南居民區之中，渾河旁的公園區域由于建設時間較短，商業和公共服務設施等條件未能及時補充。而東南居住區中已建設土地基本為居住區，商業的規模小、功能少，難以滿足居民的需求，更新的迫切度較高。

3.2 疊加與修正

在不同導向下進行評價后，可以發現低效用地用途中，居住＞歷史文化＞商業的面積。經過疊加得到結果如圖5所示，顏色由淺到深，用地效能逐漸降低。與現狀對比可以發現評價得出的低效用地多為老舊小區。這些地塊大多存在建筑質量差，設施相對滯后等問題，不僅會影響居民的生活質量，還會對經濟發展起到阻礙作用，需要進行改造升級或拆除重建，提升活力。

圖5 疊加修正后低效用地模型識別結果

我們選取了用地效能最低的10%的地塊，結合實際情況將其確定為具有很大的更新潛力。這類地塊普遍問題嚴重，包括建筑或環境質量差、缺乏生活設施等，更新潛力較大。對于用地效能得分處于后10%到后30%的部分地塊，在建筑質量和配套設施等方面的問題沒那么嚴重，但也依然存在。可考慮在盡量不改變土地使用性質、土地權屬的前提下，對街道立面風格進行整治，局部改造現有建筑等方式進行優化，挖掘其發展潛力。剩余70%地塊在評價中現存問題較少，更新的優先級不高（圖6）。

圖6 評價體系中不同地塊的更新潛力

4 城市更新策略的提出

對于不同用地類型，如老舊小區、效益低下、影響周邊環境的工廠等，所需要采取的手段也不盡相同。在實際操作中，除了確定低效用地以外，整體規劃調整中應有一定策略來引導城市更新，合理調控城市更新規模，實施差別化的片區統籌更新調控，結合各導向下的評分制定具有操作性的更新策略。具體策略如下。

（1）片區統籌，科學劃分城市更新單元，識別更新問題

結合評價結果和不同導向下的地塊得分，可以看出用地效能較低的地塊具有一定的空間聚集現象。在劃定更新單元時可考慮按不同的更新方式進行統籌劃分，確定不同的更新片區范圍。范圍內各地塊根據情況可分為文化保育、保留、整治優化、更新整治（包括改造升級、拆除重建）四類不同的更新方式，更新的迫切程度依次提高。以更新整治為例，該類型的片區劃分多為在評價中得分較低的地塊，針對這種類型的地塊將其統籌進行考慮與更新。各片區內更新方式以某一種為主，也可結合其他方式同時進行（圖7）。

圖7 更新方式的分片區引導圖

（2）科學管控，基于片區問題提出更新治理的規劃準則

對于存量空間來說，漸進式、小規模的更新更加符合市場。本文將研究范圍內的地塊按照用地潛力、改造難易程度等因素分為35個基本更新單元，各類基本更新單元的建設指引如下（圖8）：

圖8 基本更新單元的劃分建議

①文化保育：現狀建筑風貌、質量較好，且具有較高的歷史文化價值的地塊。對于這類地塊以“適應性改造”為主，不強調靜態的物理環境的保存，而是在既有的建筑、文化和環境品質的認知基礎上，對其在功能、業態上進行開發與重新激活；②保留維護：這類地塊大多為現狀建筑質量與風貌較好或新修建的地塊，近期不對其進行改造或再開發；③綜合整治：在不同的導向下各存在一定的問題，如居住導向下建筑質量、風貌一般的地塊，對其存在問題的部分進行整改，如完善相應基礎設施、整治建筑立面等；生態導向下缺少公共綠色空間的地塊，考慮增加綠地面積等；④改造升級：在不改變土地權屬和用性質的前提下，對于地塊內部分建筑進行功能調整，完善配套服務等，實現地塊的改造升級；⑤拆除重建：以1-07地塊附近區域為例，各導向下的評分均較低，既無歷史價值，又存在建筑質量與風貌較差的問題，在經過居民充分參與意見的情況下，可考慮結合規劃需求對其進行部分建筑的拆除重建。

（3）綜合治理，響應“舊改”模式提出更新治理具體路徑

在對用地進行評價時，人居環境也是重要的因素。在各導向下得分較低的地塊大多位于舊城區，有一定的年代，建設開發比較成熟，能夠改造的余地不大。在對這些地塊進行更新改造時，可考慮如下方法：

①政府牽頭，明確更新的范圍和參與主體。按照地塊現狀劃分成不同的更新類型，提出各類具體的配建要求和標準等，整合優化用地資源，為公共設施、交通路網和公共綠地等提供更多的規劃空間，滿足不同類型人群的需求；②依托社區，構建地塊更新組織協調機構。依托現有的社區進行網格化管理，在地塊更新中協調好居民與更新主體之間的關系，促進更新的和諧進行；③分批更新，按照不同的單元推進，避免大拆大建。對于確定需要進行更新的地塊，可以考慮采用漸進式的小規模更新方式，避免資金大批投入和拆遷安置等問題；④同時也要盡可能挖掘地塊中難以使用的“邊角料”，打造街旁綠地、口袋公園等多種形式，在提高生態環境質量。

（4）市場導向，積極探索空中開發權轉移等更新運作的創新模式

通過鼓勵增強對于低效用地更新的土地混合利用程度，結合地方政策來滿足開發主體的利益訴求，提高低效用地更新的靈活性。在劃分的更新單元中，例如文化保育所帶來的開發商利益受損的情況，可采用空中開發權轉讓等方式對其進行一定的彌補，使得開發主體在承擔城市的合理開發的社會責任、滿足城市形態需求的前提下獲得相應的補償。

5 結論與建議

本研究提出了城區低效用地的識別認定過程，主要聚焦于中微觀層面上的地塊更新，對于規劃的角度來說能夠在一定程度上幫助確定更新的范圍和時序。相較于現有研究，本文嘗試以道路作為識別單元的劃分依據，一方面增強了低效用地識別的精確性，另一方面也可提出更加細致的更新策略。

從低效用地的識別結果來看：

①居住用地是未來低效用地更新的主導方向，在篩選出用地效能較低的地塊后，可結合各導向下的結果和實際情況，提出注重城市發展以及公服設施管理的更新策略以作參考；②在優化空間布局的基礎上，可將存在相似問題的地塊進行統籌更新，差別引導用地轉型、引導城市更新項目的高質量發展，避免碎片化更新造成城市資源的浪費，充分發揮土地利用對于城鎮健康發展的強化支撐作用；③在實施的過程中，也可結合更新要求完善控制規劃體系，對用地進行有效的管理，為我國城市低效用地的識別與更新提供一定的支持。

對于用地的統籌更新來說，可將低效用地的識別結果作為更新時序和范圍劃定的依據，根據在各導向下提出的問題，按照不同的方式與策略劃分片區與更新單元，合理控制更新規模，實施差別化的統籌更新。

此外，受數據獲取方面的限制，本研究僅實現了階段性的目標，從現狀角度對低效用地進行了識別，未考慮其成因，沒有分析低效用地的形成機制，在指標構建等方面仍存在不全面的問題。另外，研究范圍基本限于城鎮生活空間中的低效用地，對于其他類型的用地，例如產業用地、公共綠地等用地類型的判斷很少，用地效能的評價適用范圍比較單一。所以，在另一些方面還具有進一步深入的可能性。

資料來源：

文中圖表均為作者自繪。