公路PPP項目投資風險控制策略研究

高子雲

摘要 公路是重要的基礎設施建設項目，具有投資成本高、建設周期長、施工條件復雜多變、社會影響面廣等特點。為高效適應城市化發展中的公路基礎設施需求，各地區積極探索推行PPP模式，通過資源整合和優勢轉化來提高公路工程建設、維護和使用的效率與效果。作為一種新模式，PPP項目投資也存在較多的風險，需要結合項目實踐進行科學、全面、深入分析。文章在概括介紹公路PPP項目的基礎上，就該類項目投資過程中存在的主要風險，以及相應的風險控制策略進行了探討分析，為項目投資主體開展風險管控提供參考。

關鍵詞 公路;PPP項目;投資風險;風險控制

中圖分類號 U415.13 文獻標識碼 A 文章編號 2096-8949（2022）07-0190-03

0 前言

公路是連接地區之間的重要通道，是經濟、社會、文化等領域發展的基礎條件?！秶夜肪W規劃（2013—2030年）》明確，今后十幾年，中國將投入4.7萬億元，到2030年建成總規模約40萬km的國家公路網，普通國道總規模約26.5萬km，高速公路約11.8萬km。在基礎設施建設進度和力度“雙雙”提速的背景下，公路工程項目建設和運維的成本也在不斷增加，這使得政府基礎設施建設方面的資金投入持續增多，基礎設施建設的“擔子”加重。在政策的指導下，各地區陸續推出了公路PPP模式，即政府與企業等私營組織之間開展公路基礎設施項目方面的合作。這種模式不僅優化了政府與社會在公路基礎設施建設方面的關系與功能，同時也彌補的政府在公路工程投資、建設與運維方面的不足，使公路項目建設的方式趨于合理[1]。參與項目投資的企業等主體在PPP項目中勢必會面臨各種風險，需要在項目投資全過程中進行風險識別與控制，以確保項目投資參與的穩定性和有效性。

1 公路PPP項目概述

公路PPP項目是近年來我國工程項目建設領域出現的新的項目開發模式。對于項目投資主體來說，公路PPP項目投資風險控制的前提和基礎是要充分了解PPP模式的概念和特點，掌握公路PPP項目的優勢，以便進行科學、深入地分析論證。

1.1 PPP模式的概念和特點

PPP模式又稱為公共私營合作制模式（Public-Private-

Partnership），指的是政府和企業等社會性資本共同合作，開展基礎設施工程項目建設，或者提供合適的公共設施和公共服務的項目合作模式[2]。結合概念及模式的實際應用情況來看，PPP模式具有三方面的特點：

（1）合作內容的公共性和多樣性，即PPP模式涉及的合作內容除了基礎設施工程、公共設施外，還包含公共服務，這些項目普遍具有屬性方面的公共性，是政府履行公共管理和公共服務職能的體現[3]。

（2）合作方式的規范性。PPP模式是由政府與具有盈利性的企業之間圍繞特定的公共產品或服務供給而確立的合作關系，這種關系通常體現為雙方或者多方簽訂的項目合作合同。

（3）參與對象的廣泛性。PPP模式是政府與社會資本的合作，雖然政府參與項目的部門較為固定，但參與項目的社會資本即企業往往是廣泛的，任何符合政府招投標要求的企業，都有機會參與到項目的開展中，實現了社會資本融入政府公共產品或服務供給方面的機會均等化[4]。

1.2 公路PPP項目的優勢分析

結合PPP模式的概念，可以將公路PPP項目理解為政府與企業等社會資本圍繞公路項目開展的合作。作為一種新型公路項目投資模式，PPP模式具有以下幾方面的優勢：

（1）合理利用社會資本，充實政府基建力量?；A設施建設力量是衡量政府服務社會、市場發展能力的重要標準[5]。在當前營商環境持續優化的背景下，公路等基礎設施的建設情況會直接影響到市場主體的入駐情況。因此，越來越多的政府開始關注公路等基礎設施項目的建設。相較于傳統公路項目投資建設模式而言，PPP模式為政府合理利用社會資本進行公路項目建設創造了條件，政府一方面通過嚴格的招投標模式確定有資質、有能力的企業進行公路項目合作，提高項目合作的能力，另一方面將社會資本優勢明顯的先進技術、高效管理等內容融入公路項目投資建設中，能夠有效提高公路項目建設的質量和建成后的運營管理，降低了政府在公路建設與運營維護方面的資源投入，彌補了政府投資的資源短板。

（2）利用政策紅利，提高公路施工效益。效益是公路項目投資與建設中重點關注的內容[6]。在PPP模式下，政府與企業合作完成公路項目建設，雙方共同承擔對公路項目的管理運營工作。在較大程度上提高了公路工程項目建設的效率，降低了項目投資建設的成本，有利于實現基礎設施建設領域的可持續發展。同時，該模式下政府會通過一定的政策扶持、優化政策供給、優惠條件配備、貸款擔保等方式來為企業提供更多項目建設方面的便利性條件，使企業能夠更好地參與到公路項目投資建設之中，提高了公路施工方面的經濟效益、社會效益和資源效益，使公路項目投資建設的效益實現最大化。

（3）化解政府與企業風險。風險是項目投資中普遍存在的內容。對于政府來說，PPP模式的應用是社會資本以合理、合規的方式轉化為公路項目建設資本，在一定程度上減輕了政府的財政壓力，保證了政府公路項目建設的高質量完成。對于企業來說，PPP模式的應用為企業進行合理投資創造了路徑支持，企業在公路項目方面的投資，可以有效降低自身的資產負債率，并使自身在公路等基礎設施投資建設方面有更廣闊的參與空間。

2 公路PPP項目投資中存在的主要風險

在前期的項目論證中，企業可以通過調查研究與可行性分析等方式明確一些風險，但在項目投資建設的整個過程中，普遍存在風險增加的情況。因此，在參加PPP項目的全過程中，企業都要對投資中可能出現的風險進行分析和防范。具體來說，企業面臨的主要風險有以下幾方面：

2.1 法律政策風險

目前國家和地區在基礎設施建設方面的法律政策穩定性比較強，但在具體的項目投資建設安排方面存在較強的靈活性，這就導致企業在PPP項目投資方面存在較多的不確定性。在“雙碳”背景下，政府對公路項目的生態環境效益的要求正在逐步調整，而這方面的政策乃至法律調整，會直接使企業在投資額、投資類型等方面面臨一些新的要求，企業參與政府公路項目投資的內容也需要隨之進行調整，導致企業在PPP模式適應方面的難度增加[7]。同時，企業內部對于法律政策框架下的公路項目投資的理解和認識也存在較大差異，容易引起在項目投資具體工作落實方面存在協同性不強的問題，進而導致項目投資進度遲緩、標準落實不嚴格等問題，給企業的投資造成了較多的風險隱患。

2.2 金融投資風險

追求自身利益最大化，同時兼顧政府利益，是PPP項目投資中企業的主要關注點。對于企業來說，資金是公路PPP項目投資的主導性資源之一，而自身在資金方面可能面臨的風險主要有項目融資長期貸款利率、施工材料隨市場波動的變化對公路項目總造價的影響、施工前期未完成明確的施工圖預算等，這些情況很可能會導致項目后期投資出現超額的風險[8]。同時，在公路項目建設中，政府可能會出現投資預算不足等情況，也會導致其在支付給企業的工程款方面出現延期，導致企業遭遇金融風險。再者，企業也可能會因為融資能力偏低、融資渠道單一等情況，如果企業合作的貸款人無法滿足對工程的支付能力需求，就可能會出現融資方面的風險。

2.3 項目建設風險

項目建設是項目投資的主體性內容，也是項目投資風險的多發“區間”。項目建設中出現較多的風險就是進度風險和成本風險。在進度方面，如果前期的征地拆遷工作出現滯后甚至停滯，使企業無法按照合同約定的內容進行施工，出現難以履行合同約定的情況。同時，企業在公路項目施工過程中的材料成本、人員成本等成本方面的變化，造成項目建設方面的成本出現波動，使企業在項目建設的穩定性方面遭遇困難，面臨項目建設管理方面的風險。

3 公路PPP項目投資中的風險控制策略

風險的根源在于不確定性。公路PPP項目投資中的風險控制主要應當遵循不確定性識別、風險評估和風險控制的邏輯開展。結合上述主要風險，企業應當重點落實以下幾方面的風險控制策略：

3.1 細化法律政策變化分析

法律政策風險對公路PPP項目的影響是廣泛而深遠的。在項目投資中，企業要重點關注黨和國家在基礎設施尤其是公路基礎設施建設方面的政策方向，并以新形勢、新情況為依據，對項目投資的法律政策風險情況進行分析，保證項目投資中的法律政策風險分析與研判的準確性[9]。在當前背景下，企業要重點研究《綠色交通“十四五”發展規劃》《“十四五”現代綜合交通運輸體系發展規劃》等相關規劃內容，對“智慧公路”“低碳公交”等公路基礎設施建設項目的發展動態進行政策法律方面的分析，明確相關項目投資過程中可能面臨的新政策、新法律，確保項目建設前期的法律政策分析的準確性和有效性。在實際的項目投資過程中，企業也需要加強與政府部門的法律政策溝通確認，將政府在政策法律方面的信息優勢轉化為自身防范PPP項目投資方面的法律政策風險的能力。同時，企業要加強行業領域內關于公路PPP項目投資風險方面的典型案例搜集與分析，從實際案例中總結關于項目投資中可能出現的法律政策風險內容，并據此制定相應的風險研判與防范機制，確保企業具有法律政策風險防范與控制方面的意識與能力。

3.2 嚴格把控項目金融風險

對于企業來說，公路PPP項目的投資性質決定了在這方面面臨較多的投資風險[10]。因此，企業要根據項目投資中的投資類型，對可能發生的金融風險進行精細化分析和嚴格把控。按照項目投資方面的資金來源，企業可以從三方面把控投資中的風險：

（1）規范內部資金使用。企業要定期對投資項目的資金分配和使用情況進行梳理，并根據風險模型提示，對公路PPP項目的資金狀況進行嚴格管控，確保項目資金使用的規范性和嚴格性[11]。

（2）強化政府資金跟蹤督促。政府在項目建設方面的階段性資金結算，是公路PPP項目投資資金的補充。為保證企業不會因為資金短缺等情況，延遲項目建設進度，企業要安排專門的團隊跟蹤政府的資金結算進度和狀況，確保階段性結算的順暢和有效，避免結算不及時導致的金融風險。

（3）拓展貸款渠道。貸款是企業獲得公路PPP項目投資資金的重要渠道。在當前金融市場存在較多波動性的情況下，銀行等金融機構在項目投資方面表現出的審慎度越來越高。為更好地保證PPP項目的投資，企業應當加強與不同金融主體之間的協作，打造多渠道的貸款融資渠道，為項目投資提供堅強的金融后盾。

3.3 細化公路PPP項目建設職責

企業作為投資主體，承擔著公路PPP項目投資的大部分風險，而這些風險的發生往往是項目投資建設中的某一環節或者流程出現了問題[12]。因此，企業在公路PPP項目投資方面的風險控制重心應當放在投資與建設的“一線”。在這方面，企業要重點實施責任制，即明確具體的投資風險控制責任主體，并通過明確的制度和詳細的投資風險控制責任書來確定具體的風險控制責任，使整體的項目風險控制責任細化為部門乃至崗位的責任，形成完整的投資風險控制責任體系。企業可以根據投資項目參與的部門，明確部門以及部門主管承擔的投資風險控制責任，然后由部門主管根據每個崗位職工的工作內容，明確其所應當承擔的投資風險控制責任。同時，企業也要加強公路PPP項目建設責任落實情況的跟蹤監督，即安排專門的部門和人員督促、要求責任部門和責任個體嚴格按照制度或者責任書規定的內容落實投資風險控制責任與義務，保證項目投資風險控制的有效性 [13]。對于監督過程中發現的問題，除了進行及時指導以外，還要對問題整改的情況進行持續性的跟蹤，確保問題得到有效解決。這種通過自上而下的責任劃分以及現場的責任監督可以保證投資內容落實的規范性、嚴格性，避免因為人的失誤而出現公路PPP項目建設出現突發狀況，防止投資風險的出現。

4 結語

公路PPP項目投資中，企業是以承包項目投資的乙方的身份參與到相關項目投資建設活動之中的。在這種項目中，企業所面對的甲方是具有公共管理與服務職能的政府部門，雙方在性質、職能等方面的差異，使得項目投資過程中會出現諸多的不確定性因素，進而引發公路PPP項目投資風險的發生?？紤]到當前公路PPP項目投資方面面臨的主要風險，企業應當在細化法律政策變化分析的同時，嚴格把控項目金融風險，細化公路PPP項目建設職責，確保公路PPP項目投資風險控制的有效性。

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