共享單車多元協同監管模式及其實施對策研究

2022-04-15 07:17:12李林鳳劉美琪湖南農業大學商學院湖南長沙410128

物流科技 2022年4期

關鍵詞：企業

李林鳳，劉美琪，謝帆（湖南農業大學商學院，湖南長沙 410128）

0 引言

隨著“綠水青山就是金山銀山”的號召不斷深入人心，以共享單車為代表的綠色出行方式在普通民眾生活中扮演著越來越重要的角色，共享單車的社會價值、經濟價值、環境價值日益凸顯。但隨之而來，共享單車問題叢生：運營商高度容忍用戶各種違規行為，激進投放大量單車，展開惡性競爭；政府部門進行共享單車監管，但時常陷入“一管就死，一放就亂”的困境；普通民眾亂停亂放，惡意損壞共享單車事件時有發生。因此，十分有必要針對共享單車的公共屬性和共享經濟特色，制定不同于傳統服務業的監管思路和具體實現辦法，以促進共享單車這一綠色短距離出行交通方式的有序運行和推廣。

縱觀現有研究，以往多聚焦于公共自行車系統的重調度研究（如Shu等，2013；Erdogan等，2014；Li等，2016；Ghosh等，2017），而近幾年有學者開始關注共享經濟和共享單車的政府監管問題。從探求共享經濟背景下政府監管平衡點的角度，如陳元志（2016）從構建政策分析框架的視角入手，將Peter V.G.等人（2010）提出的謹慎型監管框架拓展為創新友好型政策分析框架，以此來分析共享經濟的監管實踐，他提出政策設計者可以對創新實踐有針對性的采用“日出條款”和“日落條款”，在控制政策風險的同時，給予創新更多空間；羅英和鐘光耀（2018）指出共享經濟對傳統政府監管提出了新的挑戰，亟待進行制度創新以迎接技術創新，他們提出要構建合作監管體制，建設網上信用平臺，提升消費者信息處理能力和發揮非正式監管的作用。以上文獻指出對共享經濟的監管應采用鼓勵創新和堅持底線的思路，而Miller（2015）指出共享經濟各項目應當實行差異化監管，共享單車作為共享經濟領域中的新熱點，十分有必要對其構建具有針對性的創新監管模式。

為此，已有學者進行了初步探索，如譚袁（2017）指出要解決共享單車現存“底線競爭”問題，不應當以限制市場競爭行為代價，而應聚焦于處理由共享單車引發的社會性問題，并通過要求運營商制定自律性規范且要求其嚴格執行來實現共享單車的良好運營；金晶和卞思佳（2018）則運用利益相關者理論進一步指出共享單車協同治理的實踐路徑為政府引導、推廣、建制，企業運營、保障、創新，用戶群體參與、配合、反饋，相關社會組織和輿論媒體協調、宣傳、監督；張丙宣和華逸婕（2019）從合作監管的視角梳理我國共享經濟監管的政策和實踐，分析共享經濟監管的類型、動態演進過程和最優監管的實現方式，并提出在理想狀態下，平臺監管及其長期形成的平臺生態是最優監管可能的實現方式之一；而郝雅立和溫志強（2019）認為共享單車的經濟屬性、科技屬性、公共屬性這三重屬性的交織對共享單車的治理提出了大數據的工具支持、智能化的科技依賴和三方協同、共建共治共享的合作機制要求。共享單車的治理需要管技結合，需要多主體合作、多能力匹配。為此，從政府、市場和用戶三方主體出發，提出共享單車智能化治理的具體路徑。靳鎮通和劉紅（2020）基于共享單車的治理困境和協同治理理論，提出了政府、企業和公眾協同治理是共享單車治理的最佳途徑。以上文獻突出強調了政府、企業和用戶協同治理是解決共享單車現存“亂象”的有效監管途徑，并分別從不同角度提出了實施指導思想。

以上文獻雖提出協同治理模式，但對其中的各主體監管內容、協作方式、結果評價等具體實施方面缺少詳細闡述，故本文將從多中心治理理論的視角入手，提出并分析“多元協同監管模式”的基本內涵，從多元共治模式的主體界定、運行機制、制度保障三個方面入手，探索“政府監管、企業自主、民眾監督”共同參與的立體監管實施對策。將以政府監管與市場競爭互補融合為指導思想，將共享單車這把雙刃劍打磨成解決城市交通問題新利劍。

1 現存問題

1.1 政府方面

1.1.1 管理方式不恰當。在政府監管層面，由于監管方式不當、監管意識落后，時常出現“一腳剎車、一腳油門”的情況。比如在共享單車的投放量遠超各城市非機動車可停放區域承載能力時，各地問題頻發，為此，2017年7月至9月間，杭州、福州、鄭州、南京、廣州、上海、深圳、武漢、北京等12個城市，先后宣布暫停共享單車新增投放，為共享單車發展踩下了一腳剎車。 “禁投令”對暫緩城市治理壓力方面效果卓著，但也限制了后進入企業的正常發展，嚴重阻礙了市場的公平競爭與共享單車行業的產業升級。除此之外，部分地區也出現了大規模收車與單車破壞等政府管理問題，不僅侵害了相關企業的合法權益，同時也飽受民眾詬病，浪費社會資源。

1.1.2 國家信用體系建設不健全。在信用體系建設方面，部分企業做出了積極探索。比如支付寶與京東金融方面，開通了支付信用評級等方式，從道德層面約束民眾行為，但現存信用評級的信息獲取來源單一，僅為某平臺下的消費數據，無法全面評價個人道德水平。而且限制于平臺能力，對民眾的失信事件處罰能力有限，無法達到良好效果。雖然國家在“高鐵霸座”、 “老賴”等嚴重失信行為上聯合交通、銀行等部門開展信用體系建設工作，但覆蓋面小，無法滿足現實中道德信用問題的現實需求。面對普通民眾肆意破壞單車、上私鎖等嚴重侵害企業物權的行為，缺乏有力打擊。

1.1.3 慢行交通系統建設不完善。隨著城市化進程不斷加快，城市道路建設里程數成為衡量城市發展程度的重要指標。但是在快車道建設飛速發展的同時，慢行交通系統的完善卻逐漸被人忽略。尤其是在倡導“綠色交通、低碳出行”的今天，慢行交通系統建設不完善的問題日益凸顯。慢行交通系統包括非機動車道、步行道、自行車專用道等形式，是城市公共交通的重要組成部分，也是解決好民眾“最后一公里”問題的必要支撐。除此之外，慢行交通系統還兼具健身、休閑等功能，是提高民眾身體素質與幸福感的良好工具。但共享單車進入民眾視野之后，隨即就出現了自行車專用道設置不合理或被占用導致機動車、自行車、行人混雜等問題，道路安全事故發生率大大增加。這一系列問題成為了限制共享單車發展，降低合法性的重要來源。

1.2 企業方面

1.2.1 市場調度能力不足，智能化治理思維欠缺。提到共享單車，人們總會想到共享單車“潮汐式”淤積的惱人場面，而產生這樣問題的根源很大部分來自于企業市場調度能力不足。一方面體現在初期進行市場投放之前，未充分了解某特定市場的居民需求量與市場飽和度，另一方面體現在市場需求出現變化時，共享單車的運營調度無法及時有效跟上市場變動情況，進而造成資源浪費與社會問題。目前市場上的共享單車一般是通過移動支付、GPS衛星定位等技術來實現民眾需求與共享單車服務的匹配，該類技術除了可以提供更加便捷的單車服務以外，還可以依靠其背后大數據信息進行算法清淤、電子柵欄等一系列智能化管理，但目前該類技術開發程度并不高，部分共享單車運行商也缺乏智能化治理思維。

1.2.2 產業鏈不健全。目前共享單車企業的運營模式大多是一家企業負責共享單車從設計、投放到回收、報廢的全過程，產業鏈長，運營成本大，風險高。加之之前的“押金風波”，大多數共享單車企業現均采用免押金模式，更加劇了企業的資金壓力。同時在共享單車維修和報廢方面，并沒有形成完整的產業閉環，除了加大企業的運營成本以外，更造成了大量的資源浪費。

1.3 民眾方面

道德水平參差不齊，主動性與參與感未充分利用。在民眾方面，呈現一定的二分狀態，一方面，肆意破壞共享單車、上私鎖、噴涂二維碼的新聞屢見不鮮，在缺少完善的信用體系的背景下，民眾道德水平低下所產生的嚴重侵犯企業物權的行為無法很好約束。另一方面，部分民眾與使用者參與度極高，愿意參與到共享單車的共建共治共享的社會化活動中來，但缺乏反饋渠道與反饋低效率降低了民眾參與共治的效果。

2 共享單車多元協同監管模式的基本內涵

2.1 主體界定。多元協同監管模式的具體內涵是指所有與共享單車的經濟價值、社會價值、環境價值產生關聯的各方均以一種穩定且有效的方式參與到共享單車的監管當中，形成多元協同監管的整體形態。其中與共享單車的經濟價值、社會價值、環境價值產生關聯的各方即多元協同監管的主體。本文將主體界定為三部分，政府、企業、民眾（包括使用者與非使用者）。原因在于共享單車是“共享經濟”的一種具體形態，而“共享”就意味著所有權與使用權的分離，因此在共享單車運營過程中至少會涉及所有者和使用者這兩個群體，而這兩個群體也在一定程度上影響了共享單車的經濟價值，所以共享單車企業與民眾中的使用者群體是多元協同監管主體之一，而政府作為市場上“一只有形的手”，肩負著調節市場與經濟的重任，在避免共享單車投資過熱過程中承擔著舉足輕重的作用，故政府也會對共享單車的經濟發展產生重要作用，其也應當作為監管主體當中的重要一環。

同時，共享單車的本質仍是一種交通方式，這種交通方式既可以解決民眾的“最后一公里”問題，又可能會帶來一定的道路安全、公共空間使用等社會問題，究其社會價值，民眾當中的非使用者群體與政府也應該參與到共享單車的多元協同監管當中來。最后，共享單車是一種提供公益服務的商業行為，它的出現極大地響應了“綠色出行”的總體要求，滿足政府對于“環境友好型社會”建設的總體目標，因此在環境價值這個方面，再次凸顯了政府主體的重要作用。綜上所述，多元協同監管模式當中的主體界定應當是以政府為主導，企業、民眾共同參與的多中心治理模式。

2.2 運行機制。多元協同監管模式是依靠多中心治理理論，強調多主體之間的協同配合的監管模式，其具體運行機制如圖1所示。民眾、政府、企業三元監管主體以使用狀況、社會影響和運行效果為主要監管內容進行監管，監督結果就形成了對共享單車社會績效、環境績效、經濟績效的評價。這三部分績效評價結果會由政府進行主動收集，并統籌分析，進而得出了用戶使用績效、企業運營績效和激勵約束方案。激勵約束方案會進一步落實為用戶的信用評級情況、企業的投放配額與政府主導的城市建設來形成閉環，促進各主體能力與綜合素質的提升。在激勵約束方案的形成過程中，不僅政府統籌分析會起到作用，用戶使用績效與企業運用績效也會在其中起到一定的中介作用，促進激勵約束方案的進一步完善。

圖1 多元協同監管模式運行機制

2.3 制度保障。制度建設是維護多元協同監管模式的正常運行有力支撐，它起到了保障多元主體利益的重要作用，也更加凸顯政府在共享單車問題上的主導地位。制度建設貫穿于共享單車發展的全部階段，涵蓋全部主體，兼顧底線思維與創新思維。其制度內容具體體現在監管對策方面，政府進行統籌分析之后制定的激勵約束方案即為制度的具象化表現形式，其中涵蓋了針對民眾方面信用評級制度以約束民眾失信行為、針對企業的投放配額方案以激勵企業創新管理方式進行良性市場競爭，以及針對政府自身的城市建設制度方案來推進城市基礎設施建設，進一步滿足綠色出行的時代發展要求和城市升級的發展需要。

3 多元協同監管實施對策

共享單車多元協同監管模式以實現共享單車的高效管理為目標，以建立完整的監管閉環為方向，強調監管的全流程覆蓋，全主體參與。具體監管對策體現在以下兩個方面：第一，多元協作；第二，效果互評。

3.1 多元協作

3.1.1 政府監管。共享單車是一種由企業提供的城市服務，在解決用戶“最后一公里”問題上發揮重要作用，其功能更是對城市建設的重要補位，社會價值不言而喻。同時，共享單車在一定程度上改變了人們的出行方式，提高了民眾對環保行業的合法性認知，環境價值得到凸顯。但另一方面，在共享單車飛速發展中，除了掀起“共享經濟”的浪潮以外，一系列過度追逐經濟價值的行為，如過度投放、押金風波等，也在一定程度上造成了秩序混亂。所以，在面對共享單車的監管難題時，有為政府被強烈呼喚。政府需制定宏觀政策，創新管理方式，在共享單車全流程中監管發揮積極作用。

在監管前端，政府需完善建設，加強引導。首先，加強頂層規制設計工作，注重剛柔并濟。2017年由10部委發布的《關于鼓勵和規范互聯網租賃自行車發展的指導意見》（后文簡稱為《指導意見》）確定對于共享單車的總體基調為鼓勵引導，為共享單車的發展指明方向。但該《指導意見》明確的處罰措施為“限投”，處罰方式單一，處罰效果有限。且隨著共享單車逐步發展，新問題也在不斷產生，政府有必要進一步完善共享單車的頂層設計。保持整體鼓勵基調不變，對于共享單車運營過程中的重要環節，如保障信息安全、保障人身安全、遵守道路規范等進行著重規制，盡快推出如2019年出臺的《關于交通運輸新業態用戶資金管理辦法（試行）》等具體法律辦法，明確各部門監管責任，收緊監管紅線，保證處處有法可依。各地方政府繼續堅持屬地管理原則，根據城市特點、公眾出行需求和共享單車發展定位，研究建立適宜的車輛投放機制，充分發揮自主權和創造性，因地制宜、因城施策，探索符合本地實際的發展模式。其次，加緊國家信用體系建設。推動以大數據技術為基礎，涵蓋違法犯罪記錄，金融信貸情況，消費購物信息等全方位的全國信用信息共享平臺的建設工作。完善共享單車企業與用戶的信用等級評定，盡快破除政府與企業之間，企業與企業之間的信息壁壘，實現透明公開，信息共享。鼓勵共享單車企業對用戶進行守信獎勵與失信懲戒，共同提高社會道德水平。再次，完善慢行交通基礎設施建設。合理布局慢行交通網絡，完善慢行交通基礎設施，與城市公共交通規劃相銜接。優化自行車交通組織，完善道路標志標線，糾正占用非機動車道等違法現象違法行為，保障自行車通行條件。最后，引導共享單車行業產業細分。引導成立專門的行業協會，評估現行共享單車行業的發展程度與企業發展狀況，制定科學的未來行業規劃與內部細分建議。引導吸納專業企業將共享單車的設計、制造、運營、管理、維修、回收、報廢等環節從企業鏈條中解放出來，強調精細化運營，培植完備產業鏈。

在政府監管的中端方面，政府要追根溯源，互聯互通。第一，完善共享單車政府內部數據互聯互通。在明確各主體監管職責的基礎上，充分發揮各政府主體的主觀能動性，開展對于共享單車企業的全面信息搜集，如事故數據、訴訟案件、資金情況、信息安全等。建立完整的內部共享機制，利用信息一體化平臺，科學評估績效，保證信息完整性與真實性。對于出現的問題及時溯源，多方尋根，真正實現“一個小問題，找到大毛病”，協助企業提前預警，提前解決。第二，建立共享單車企業問題反饋渠道。定期不定期邀請共享單車企業負責人展開線上、線下座談，對于企業面臨的發展困難、企業未來的發展規劃、以及對政府監管的建議進行深度交流，促進相互了解。同時，對于年度績效評價連續靠后、出現重大問題，或問題溯源出現預警的企業及時約談，幫助企業及時整改現存問題，共商發展。

在政府監管的尾端，政府要做到科學執法，管技結合。在之前的共享單車城市問題治理過程中，粗暴執法的方式既沒有獲得企業的認可，也沒得到民眾的支持，執法者在其中也是叫苦不迭，是一個全盤皆輸的局面，不利于城市治理水平的提高與共享單車的長期發展。因此在未來的執法過程中，一定要擁有管技結合的思維，找到科學執法的方法。對于過去“惡意扣車”等“一刀切”行為，必須嚴正制止，對于依舊采取粗暴的方式進行治理的地區，上級部門需及時叫停。對于運用互聯網技術，創新管理方式，獲得良好管理成效的地區，充分表彰，總結經驗，合理推廣。

3.1.2 企業自主。企業自主管理是成本最低、有效性最高的管理方式，有效的企業自主監管不僅會展示企業社會責任感，更會因此積累民眾與政府對其的合法性認知，使企業擁有更好發展前景，因此企業應自主進行有效監管。第一，制定明確的內部規范。除了政府的硬性規制以外，共享單車企業內部也應該參照規制與規范要求，制定明確且細致的內部準則。其應該包括共享單車企業所涉及的所有服務內容，例如投放區域、擺放標準、維修要求、報廢標準、獎懲機制、宣傳引導等，盡可能量化監管過程中的所有指標，定時對管理人員進行準則要求與技術培訓，提升自主監督質量。第二，充分利用信息主動權。共享單車的運行過程中，有機會獲取大量的用戶信息。這一方面對企業信息保護能力提出了具體要求，而另一方面也提高了企業合理利用用戶信息的主動權。一方面，企業可以利用共享單車所捕獲的用戶開鎖位置、關鎖位置、騎行路線等定位信息，評估各個地區的使用需求、使用頻率、淤積情況，完善市場調查。另一方面，企業還可以借助軟件平臺的紅包獎勵與電子圍欄技術引導使用者合理停放并協助清淤，降低管理成本，完成合理調度，實現利益最大化。同時，也可以利用軟件平臺進一步建立完備的用戶問題反饋體系，了解市場需求，搶占市場先機。第三，發揮集體的力量。在政府引導與行業發展的過程中，行業協會是集聚行業力量，解決行業問題的最好場所。共享單車企業需積極參與行業協會的成立與管理工作，一方面，對于行業內部分企業不正當競爭行為，借助行業協會力量，予以懲戒，并逐步形成完整行業規范，引導行業有序發展。另一方面，在面對大規模民眾問題，或政府監管問題，或行業監管失策時，借助行業協會統一途徑尋求幫助，實現共同繁榮。

3.1.3 民眾監督。民眾是數量最龐大的監督群體，其監督力量不容小覷。從總體來看，所有民眾都可以向政府部門、行業協會和企業利用互聯網、電話等工具建言獻策或提出問題與建議。而分群體來看，使用者應該按照共享單車使用規定與現行道路規定合理使用共享單車，宣傳文明用車的方式，積極參加共享單車質量反饋與功能反饋，改善單車使用條件。對于非使用者來說，積極參與“共享單車獵人”行動，成為共享單車志愿者，利用隨手拍等方式，對于破壞公共秩序、破壞共享單車的行為及時舉報是進行民眾監督的良好方式。主流媒體、地方媒體和自媒體等新聞工作者也可參與到共享單車的監督環節中來，利用自身影響力共同助推共享單車價值最大化。

3.2 效果互評。多元協同監管模式的運行機制設計是一個閉環，這就意味著監管的效果會再一次影響未來的監管內容。因此對于共享單車的監管，不僅需要關注監管過程，更需要關注監管效果。雖然在結果評價過程中，政府承擔了大量的統籌分析與未來方案的制定工作，在一定程度上導致了結果與效果的重疊，但對于其他主體而言，監管結果并不等同于監管效果。監管結果是指在多元協同監管機制運行之下，共享單車有沒有增加經濟、社會、環境績效。而監管效果則是指，每一個監管主體的監管職責與監管作用有沒有發揮到位。監管結果是監管效果的體現，而監管效果是監管結果的保障。所以，為了最大限度保證監管結果，需要多元主體之間進行效果互評，具體運行機制如圖2所示。

圖2 效果互評機制

于政府而言，在進行績效評估、信用體系建設、企業配額的過程中，已經完成了對于其他兩個主體的效果評價，在此不再贅述。于企業而言，需要對于政府和民眾的監管效果進行評價。對于政府的評價內容主要集中在共享單車區域劃分與設施完善程度、對共享單車的監管手段是否合理、企業配額是否公平等方面，對于其中監管效果不滿意的部分，會通過政企對話，行業聯合等方式尋求解決措施。對于民眾監督的評價內容主要包括單車使用道德、 “共享單車獵人”作用、媒體反饋的真實性等，對于部分使用者頻繁失信，或媒體報道失真等問題，企業會通過限制使用、主動宣傳甚至要求道歉賠償等方式，提高民眾監督效果。于民眾而言，需要對企業與政府進行效果評價。對于企業，民眾會評價單車需求是否滿足、功能是否齊全、安全是否得到保障、占道情況是否嚴重等具體監督效果，如果評價結果滿意度較低，民眾可能會選擇向企業反饋，向政府舉報，向媒體曝光等方式，督促其提高監管效果。對于政府的評價，主要集中在政府是否妨礙共享單車企業的正常滿足用戶需求和政府的監管手段這兩個方面。若出現效果問題，民眾大多會選擇政府反饋渠道或媒體擴大影響的方式尋求政府改變。

4 結束語與展望