我國(guó)衛(wèi)生行政執(zhí)法現(xiàn)狀分析
——基于2015-2019年全國(guó)衛(wèi)生行政部門(mén)行政訴訟二審敗訴案件

鄧 勇

北京中醫(yī)藥大學(xué)人文學(xué)院，北京，100029

2015年5月1日，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政訴訟法》)修改后正式生效。此次《行政訴訟法》修改，強(qiáng)化了對(duì)行政權(quán)力的司法監(jiān)督，從而促進(jìn)行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法行政，全面履行責(zé)任。在法治國(guó)家建設(shè)中，司法裁判已成為社會(huì)主體信賴(lài)法治的重要載體，也是衡量和評(píng)價(jià)法治的重要標(biāo)尺[1]。通過(guò)在中國(guó)知網(wǎng)等學(xué)術(shù)平臺(tái)進(jìn)行檢索，當(dāng)前理論界未見(jiàn)有關(guān)專(zhuān)門(mén)針對(duì)衛(wèi)生行政部門(mén)行政訴訟二審敗訴案件進(jìn)行定性和定量研究的文獻(xiàn)資料。本文選取2015-2019年全國(guó)衛(wèi)生行政部門(mén)行政訴訟二審敗訴案件197件，對(duì)每起案件中的關(guān)鍵信息進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，試圖以此管窺新《行政訴訟法》實(shí)施后全國(guó)衛(wèi)生行政部門(mén)的衛(wèi)生行政管理工作，并為衛(wèi)生行政部門(mén)全面依法履行衛(wèi)生行政管理職責(zé)、提高衛(wèi)生行政應(yīng)訴能力建言獻(xiàn)策。

1 資料來(lái)源與方法

1.1資料來(lái)源

本文司法判決資料來(lái)源于中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)，以“行政案件”“行政二審”“衛(wèi)生”為關(guān)鍵詞檢索衛(wèi)生行政訴訟二審案件，并對(duì)檢索結(jié)果進(jìn)行篩選，得到2015-2019年197份衛(wèi)生行政部門(mén)行政訴訟二審敗訴案件的裁判文書(shū)，作為第一手研究資料。如果研究樣本過(guò)于龐雜會(huì)在一定程度上影響研究結(jié)論，因此對(duì)檢索出的案例進(jìn)行了篩選。篩選案例的標(biāo)準(zhǔn)為：①全面客觀性。由于本文會(huì)對(duì)衛(wèi)生行政訴訟案件的時(shí)間、地區(qū)等進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，因此為避免結(jié)論出現(xiàn)偏差，對(duì)檢索結(jié)果進(jìn)行了全面的閱讀進(jìn)而客觀篩選。②爭(zhēng)議性。由于一審的案件爭(zhēng)議較小，研究?jī)r(jià)值較小，而二審案件對(duì)衛(wèi)生行政部門(mén)依法行政更具指導(dǎo)意義，故選取全國(guó)2015-2019年衛(wèi)生行政部門(mén)行政訴訟二審敗訴案件197起。

1.2 統(tǒng)計(jì)學(xué)方法

利用Excel 2016建立數(shù)據(jù)庫(kù)，設(shè)定案件年份、行政相對(duì)人類(lèi)型、地區(qū)分布、行政機(jī)關(guān)層級(jí)、復(fù)議情況、行政行為類(lèi)型、違法原因和法律法規(guī)適用情況8個(gè)變量，利用SPSS 24.0進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，并得出相關(guān)結(jié)論。

2 結(jié)果

2.1 敗訴案件時(shí)間分布

2016年衛(wèi)生行政部門(mén)二審敗訴案件數(shù)量與占比相較于2015年都有明顯增加，2016年到2017年，敗訴案件數(shù)量與占比變化相對(duì)平穩(wěn)。2018年，敗訴案件的數(shù)量和占比相對(duì)于前兩年有所下降，2019年敗訴案件又有小幅上升。見(jiàn)圖1。

圖1 衛(wèi)生行政部門(mén)行政訴訟二審敗訴案件數(shù)量與占比趨勢(shì)

2.2 敗訴案件所涉行政相對(duì)人類(lèi)型情況

在所有衛(wèi)生行政部門(mén)二審敗訴案件中，原告為自然人的有182件，占比92.39%；為非自然人的14件，占比7.11%；為復(fù)合型(自然人+非自然人)的1件，占比0.51%。

2.3 敗訴案件地區(qū)分布

比較我國(guó)各行政區(qū)域衛(wèi)生行政部門(mén)行政訴訟二審敗訴案件的數(shù)量發(fā)現(xiàn)，山東省、河南省、廣東省、遼寧省、四川省的敗訴案件數(shù)量位列全國(guó)前5位。但是考慮到各地區(qū)衛(wèi)生行政部門(mén)行政訴訟案件數(shù)量不同，本研究統(tǒng)計(jì)了各地區(qū)的二審敗訴案件占案件總數(shù)量的比例，發(fā)現(xiàn)二審敗訴案件數(shù)量占比最高的前5個(gè)地區(qū)分別為：甘肅省，內(nèi)蒙古自治區(qū)，河北省，山西省和山東省。由此可見(jiàn)，這5個(gè)地區(qū)衛(wèi)生行政部門(mén)衛(wèi)生執(zhí)法能力和應(yīng)訴能力相對(duì)較弱。此外，結(jié)合北京市、上海市、天津市等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高城市的衛(wèi)生行政部門(mén)二審低敗訴率的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，可推測(cè)衛(wèi)生行政部門(mén)行政訴訟敗訴率與地域有一定關(guān)系。見(jiàn)圖2。

圖2 衛(wèi)生行政部門(mén)二審敗訴案件地區(qū)分布

2.4 敗訴案件所涉衛(wèi)生行政部門(mén)層級(jí)統(tǒng)計(jì)

不同層級(jí)的衛(wèi)生行政部門(mén)均曾面臨行政訴訟二審敗訴的結(jié)果，衛(wèi)生行政訴訟二審敗訴現(xiàn)象較為普遍。由于省級(jí)和部級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)數(shù)量較少，該兩級(jí)機(jī)關(guān)2015-2019年敗訴案件的發(fā)生具有一定偶然性，因此該兩級(jí)機(jī)關(guān)的平均敗訴案件數(shù)雖高于縣、市級(jí)，但這并不足以反映省、部級(jí)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法水平。見(jiàn)表1。

表1 行政機(jī)關(guān)層級(jí)

2.5 經(jīng)過(guò)行政復(fù)議的敗訴案件中行政復(fù)議結(jié)果

在全國(guó)2015-2019年197件衛(wèi)生健康行政部門(mén)行政訴訟二審敗訴案件中，行政相對(duì)人選擇對(duì)行政行為提起行政復(fù)議的有65件，占比33%，其中向衛(wèi)生行政部門(mén)提出申請(qǐng)的有44件，向人民政府提出申請(qǐng)的有21件。在衛(wèi)生行政部門(mén)行政復(fù)議處理結(jié)果中，做出維持決定的案件數(shù)量最多，為23件，占比52%。對(duì)行政相對(duì)人有利的結(jié)果有撤銷(xiāo)或撤銷(xiāo)重做、確認(rèn)違法和責(zé)令履行職責(zé)，共11件，占比25%。在上級(jí)人民政府行政復(fù)議處理結(jié)果中，得以維持的案件的數(shù)量依舊最多，共15件，占比71.4%。對(duì)行政相對(duì)人有利的結(jié)果的案件，即撤銷(xiāo)或撤銷(xiāo)重做和責(zé)令履行職責(zé)的案件，各1件，共占比9.5%，低于復(fù)議機(jī)關(guān)為衛(wèi)生行政部門(mén)的對(duì)應(yīng)比例。對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行整體分析，衛(wèi)生行政部門(mén)行政訴訟二審敗訴案件中經(jīng)過(guò)行政復(fù)議程序的案件數(shù)量?jī)H占1/3，且這些經(jīng)過(guò)行政復(fù)議的案件中做出維持決定的占比較高，說(shuō)明行政復(fù)議程序在解決衛(wèi)生行政爭(zhēng)議中的利用率不高，其作用發(fā)揮并不是很理想。見(jiàn)表2。

表2 敗訴案件中行政復(fù)議處理結(jié)果

2.6 敗訴案件所涉行政行為類(lèi)型統(tǒng)計(jì)

197件衛(wèi)生行政部門(mén)行政訴訟二審敗訴案件中，能明確行政行為類(lèi)型的共有112件，所涉行政行為共有12種。其中，最多的為行政處罰，有35件，行政征收、行政許可次之，分別有29件、20件；3種行為類(lèi)型共84件，占比75%。行政登記、行政批準(zhǔn)、行政裁決、行政受理較少，分別只有1件。此外，行政處罰、行政征收、行政撤銷(xiāo)3種負(fù)擔(dān)行政行為共75件，占比67%。可見(jiàn)，全國(guó)衛(wèi)生行政部門(mén)行政訴訟二審敗訴案件涉及行政行為類(lèi)型廣泛。見(jiàn)表3。

表3 行政行為類(lèi)型

2.7 敗訴案件之行政行為違法原因

基于現(xiàn)在衛(wèi)生行政部門(mén)二審敗訴案件所涉行政行為的主要違法原因有11類(lèi)，其中最常見(jiàn)的依次為主要證據(jù)不足(52件)、程序違法(37件)、適用法律錯(cuò)誤(44件)、不履行法定職責(zé)(37件)和認(rèn)定事實(shí)不清(34件)。衛(wèi)生行政部門(mén)二審敗訴案件中實(shí)體違法和程序違法案件數(shù)量并沒(méi)有明顯差異，可推知衛(wèi)生行政部門(mén)執(zhí)法行為實(shí)體違法和程序違法潛在風(fēng)險(xiǎn)都比較高，整體執(zhí)法水平有待提高。另外，值得注意的是，衛(wèi)生行政部門(mén)因行政行為明顯不當(dāng)而敗訴的案件有5件，這體現(xiàn)了“合法性審查”內(nèi)涵的擴(kuò)大，司法機(jī)關(guān)可對(duì)行政行為的合理性進(jìn)行適當(dāng)?shù)膶彶椋谝欢ǔ潭壬舷拗菩姓C(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)。見(jiàn)表4。

表4 敗訴案件行政行為違法原因

2.8 敗訴案件之行政行為錯(cuò)誤適用法律法規(guī)的情況

衛(wèi)生行政部門(mén)在履行行政管理職責(zé)時(shí)，對(duì)圖3中10部法律法規(guī)的適用錯(cuò)誤情形比較常見(jiàn)。

圖3 敗訴案件中衛(wèi)生行政部門(mén)適用法律、法規(guī)情況

3 討論

3.1 衛(wèi)生行政部門(mén)行政訴訟壓力有增無(wú)減

2016年衛(wèi)生行政部門(mén)二審敗訴案件數(shù)量與占比相較于2015年均有明顯增加，且2016年以來(lái)，敗訴案件數(shù)量與占比變化相對(duì)平穩(wěn)。這主要是因?yàn)椋?015年5月1日實(shí)施的新《行政訴訟法》擴(kuò)大受案范圍，明確將“立案審查制”改為“立案登記制”。對(duì)符合法定起訴條件的起訴人，法院必須要登記立案。行政訴訟的立案門(mén)檻降低，面對(duì)行政訴訟，衛(wèi)生行政部門(mén)接受司法監(jiān)督的壓力不斷增加。降低行政訴訟的門(mén)檻，一個(gè)重要的原因是將信訪(fǎng)案件分流，引導(dǎo)民眾采取司法途徑解決糾紛[2]。此外，規(guī)范透明的立案登記制度可以減少地方政府對(duì)當(dāng)?shù)胤ㄔ毫腹ぷ鞯母深A(yù)[3]，從而減少司法機(jī)關(guān)通過(guò)行政訴訟監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行政行為的阻力。

現(xiàn)在，我國(guó)公民對(duì)醫(yī)療與疾病預(yù)防的需求不斷增加，且公民法律意識(shí)、維權(quán)意識(shí)也在不斷提高，對(duì)衛(wèi)生行政部門(mén)全面依法履行職責(zé)有了更高的期待，不僅要求行政行為合法，還期待行政機(jī)關(guān)合理行政。因此，更多的公民提起行政訴訟，衛(wèi)生行政部門(mén)受到的社會(huì)監(jiān)督壓力更大。對(duì)此，近五年衛(wèi)生行政部門(mén)敗訴案件中行政相對(duì)人多為自然人也可印證這一點(diǎn)。

3.2 合法性審查內(nèi)涵擴(kuò)大

2015年新《行政訴訟法》實(shí)施后，司法機(jī)關(guān)對(duì)行政行為的審查增加“明顯不當(dāng)”一項(xiàng)。據(jù)此，法院可對(duì)行政機(jī)關(guān)行政裁量的合理性進(jìn)行審查，若行政裁量結(jié)果明顯不當(dāng)也屬于違法，法院可以判決撤銷(xiāo)或者部分撤銷(xiāo)。因“明顯不當(dāng)”而被判決敗訴的案件就有5件，這就要求行政機(jī)關(guān)行政處理方式的選擇應(yīng)符合一般法律原則、行政先例、執(zhí)法指南等[4]。誠(chéng)實(shí)信用、公平合理、人道主義等原則都可成為行政處理方式是否不當(dāng)?shù)膶彶闃?biāo)準(zhǔn)。具體來(lái)講，行政處罰是否畸輕畸重、顯失公正；行政給付標(biāo)準(zhǔn)是否確定和統(tǒng)一；行政征收金額是否合理等其他涉及行政實(shí)體處理方式選擇的情形都是行政行為是否“明顯不當(dāng)”審查的實(shí)例。

因“行政行為違法”敗訴的案件有10件。新《行政訴訟法》規(guī)定：行政行為程序輕微違法，對(duì)原告不產(chǎn)生實(shí)際影響的，法院可不撤銷(xiāo)該行政行為，但判決確認(rèn)違法。這更加擴(kuò)展了法院對(duì)行政行為合法性審查的范圍。而在新法頒布前，法院可能只是指出行政行為的瑕疵或不足，要求行政機(jī)關(guān)改正，但仍判決維持該行政行為。此外，新《行政訴訟法》把規(guī)章以下的規(guī)范性文件納入司法審查范圍，法院可對(duì)其進(jìn)行附帶性審查。根據(jù)新《行政訴訟法》規(guī)定，人民法院可經(jīng)行政訴訟原告的申請(qǐng)，對(duì)行政機(jī)關(guān)做出行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件進(jìn)行審查，若認(rèn)為該規(guī)范性文件不合法，可不作為行政行為合法的依據(jù)。

合法性審查內(nèi)涵的擴(kuò)大意味著加強(qiáng)司法審查對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，從而使衛(wèi)生行政部門(mén)以行政訴訟為鏡，規(guī)范衛(wèi)生行政管理行為，提高衛(wèi)生健康服務(wù)供給能力。

3.3 行政復(fù)議制度的功能未有效發(fā)揮

在我國(guó)，行政復(fù)議是指行政相對(duì)人對(duì)行政行為的合法性或者合理性有異議時(shí)，請(qǐng)求復(fù)議機(jī)關(guān)進(jìn)行審查并做出決定，從而解決行政爭(zhēng)議的制度。行政復(fù)議作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)行政行為是否合法的一次主動(dòng)預(yù)防與糾錯(cuò)，具有受案范圍廣、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、簡(jiǎn)便快捷等獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。相比于行政訴訟，行政復(fù)議簡(jiǎn)便快捷的審理程序能夠滿(mǎn)足行政相對(duì)人對(duì)行政救濟(jì)“靈活經(jīng)濟(jì)”的要求。正如有學(xué)者指出的，公眾對(duì)行政救濟(jì)機(jī)制最迫切的期待是成本低、效率高、糾錯(cuò)或救濟(jì)及時(shí)，即他們所期待的公正性得到及時(shí)的滿(mǎn)足；而公眾最不愿意看到的是曠日長(zhǎng)久的打官司以及姍姍來(lái)遲、虛無(wú)縹緲的所謂公平正義[5]。此外，行政爭(zhēng)議通過(guò)行政復(fù)議得到及時(shí)解決，可以避免行政爭(zhēng)議進(jìn)入司法程序，進(jìn)而減輕法院的負(fù)擔(dān)。

然而，在敗訴案件中，行政相對(duì)人選擇提起行政復(fù)議的比例僅為三分之一，且行政復(fù)議維持率達(dá)到了58.5%，從中可以看出行政復(fù)議案件少、行政復(fù)議審查糾錯(cuò)功能的發(fā)揮不盡人意的問(wèn)題。行政復(fù)議制度在現(xiàn)實(shí)中優(yōu)勢(shì)的缺乏有多方面原因。首先，行政復(fù)議欠缺足夠獨(dú)立性和公正性，從而造成行政復(fù)議的信任危機(jī)[6]。具體而言，行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部審查活動(dòng)，難免存在官官相護(hù)的現(xiàn)象；在行政復(fù)議程序方面，行政復(fù)議過(guò)程不公開(kāi)且以書(shū)面審理為原則，審理過(guò)程缺少各方當(dāng)事人“面對(duì)面”的調(diào)查、核實(shí)與質(zhì)證。其次，公眾對(duì)行政復(fù)議這一救濟(jì)制度和途徑知曉率低，導(dǎo)致行政復(fù)議利用率低，妨礙行政復(fù)議解決行政爭(zhēng)議的力量發(fā)揮。最后，在行政復(fù)議機(jī)制運(yùn)行過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)及行政首長(zhǎng)對(duì)本機(jī)關(guān)的行政復(fù)議工作缺乏有效監(jiān)督，上下級(jí)復(fù)議機(jī)關(guān)的層級(jí)監(jiān)督效果也不佳，復(fù)議不作為，有案不接、有錯(cuò)不糾的現(xiàn)象明顯，行政復(fù)議機(jī)關(guān)缺乏法律責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

在我國(guó)行政復(fù)議與行政訴訟的適用順序仍采用行政相對(duì)人可自由選擇模式為主，行政復(fù)議制度若想要贏得“人心”，則必須正視自身所處困境，重塑“公正性”品格，從而發(fā)揮行政機(jī)關(guān)層級(jí)監(jiān)督作用，力爭(zhēng)將衛(wèi)生行政爭(zhēng)議化解在內(nèi)部、化解在基層，及時(shí)、實(shí)質(zhì)地保障公民衛(wèi)生健康權(quán)益。

4 建議

4.1 區(qū)別對(duì)待不同類(lèi)型行政行為，保障群眾公共利益

在我國(guó)，行政執(zhí)法管理存在重點(diǎn)領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)做出的不同類(lèi)型行政行為的數(shù)量也有明顯差異，典型表現(xiàn)為行政處罰、行政許可和行政征收等行為頻繁。根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011至2016年6年間，全國(guó)共受理行政一審案件約100萬(wàn)件，其中行政處罰類(lèi)案件14萬(wàn)多件，占行政一審案件的14%左右。處罰類(lèi)案件數(shù)量明顯高于行政許可、行政裁決、行政強(qiáng)制、行政補(bǔ)償?shù)劝讣7]。某一行政行為類(lèi)型的行政案件居多也直接導(dǎo)致對(duì)應(yīng)行政行為類(lèi)型敗訴案件占比較高。在衛(wèi)生行政管理領(lǐng)域，前述現(xiàn)象同樣存在。

不同類(lèi)型行政行為引起的行政案件數(shù)量不同，且不同類(lèi)型行政行為的執(zhí)法要點(diǎn)、對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益保障、應(yīng)訴要點(diǎn)等都具有不同的特點(diǎn)，因此，行政部門(mén)應(yīng)區(qū)別對(duì)待不同類(lèi)型行政行為。首先，對(duì)容易被訴和敗訴率高的行政行為類(lèi)型，例如行政處罰、行政許可，行政部門(mén)在避免相應(yīng)行政行為違法時(shí)，要注重事前預(yù)防機(jī)制建設(shè)，探索試點(diǎn)本部門(mén)所有行政執(zhí)法依據(jù)清單制度、執(zhí)法人員上崗前集中培訓(xùn)制度、證據(jù)收集及保存規(guī)范化流程等制度，建立執(zhí)行該類(lèi)型行政行為違法追責(zé)、合法激勵(lì)機(jī)制，以此提高行政機(jī)關(guān)常規(guī)行政行為執(zhí)法能力，全方位保障人民群眾在衛(wèi)生方面的公共利益，維護(hù)政府公信力。其次，對(duì)行政訴訟率較低的行政行為類(lèi)型，行政機(jī)關(guān)具體執(zhí)法時(shí)可借鑒突發(fā)事件應(yīng)對(duì)機(jī)制，例如采取決策審批權(quán)限上移、專(zhuān)家集體討論、上下級(jí)機(jī)關(guān)信息互相及時(shí)溝通的措施，體現(xiàn)特殊情況嚴(yán)謹(jǐn)對(duì)待的行政執(zhí)法方式。

4.2 加強(qiáng)法治宣傳，減少醫(yī)療糾紛行政訴訟

在本文所統(tǒng)計(jì)的敗訴案件中，行政訴訟最初多起因于醫(yī)療糾紛。醫(yī)患雙方對(duì)衛(wèi)生行政部門(mén)對(duì)醫(yī)療糾紛的行政管理不滿(mǎn)，會(huì)選擇提起行政復(fù)議或者行政訴訟，這不僅加大了醫(yī)院的管理難度和運(yùn)營(yíng)成本，并且會(huì)給衛(wèi)生行政部門(mén)帶來(lái)輿論上的不良影響。因此衛(wèi)生行政部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)醫(yī)患雙方的法治宣傳工作，指導(dǎo)醫(yī)療機(jī)構(gòu)建立醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制及改革醫(yī)療機(jī)構(gòu)法律顧問(wèn)制度[8]；指引患者理性對(duì)待醫(yī)療糾紛，鼓勵(lì)患者選擇行政復(fù)議制度解決醫(yī)療糾紛。爭(zhēng)取形成醫(yī)療糾紛“事前預(yù)防”、醫(yī)療行政訴訟“源頭化解”的局面，減少行政訴訟的發(fā)生，加強(qiáng)衛(wèi)生行政部門(mén)的作用力，達(dá)到衛(wèi)生行政管理“潤(rùn)物細(xì)無(wú)聲”的效果。

4.3 完善行政復(fù)議制度，發(fā)揮“過(guò)濾器”作用

根據(jù)賦予行政部門(mén)內(nèi)部自我控制權(quán)理論以及窮盡行政救濟(jì)原則，行政爭(zhēng)議的解決機(jī)制應(yīng)以行政復(fù)議制度為主，現(xiàn)在也有學(xué)者提出要把行政復(fù)議制度建設(shè)成為解決行政爭(zhēng)議的主渠道的觀點(diǎn)[9]。本文已經(jīng)對(duì)行政復(fù)議制度的局限與困境加以分析，現(xiàn)將結(jié)合前述分析提出完善行政復(fù)議制度的若干點(diǎn)建議。①設(shè)立行政復(fù)議委員會(huì)，吸收政府部門(mén)之外的法官、律師、專(zhuān)家學(xué)者、人大代表等參與行政復(fù)議案件的審查，以保證行政復(fù)議工作人員的獨(dú)立性和公正性。行政復(fù)議委員會(huì)應(yīng)定性為咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，而非裁決機(jī)構(gòu)，以協(xié)調(diào)行政爭(zhēng)議專(zhuān)業(yè)性與行政復(fù)議委員會(huì)委員非全職性之間的矛盾。在做好行政復(fù)議委員會(huì)委員咨詢(xún)意見(jiàn)備案前提下，充分吸取政府部門(mén)外人員的經(jīng)驗(yàn)與智慧。②要強(qiáng)化行政復(fù)議制度的程序規(guī)范性，行政復(fù)議程序要體現(xiàn)出爭(zhēng)議雙方的質(zhì)證、抗辯，做到充分聽(tīng)取行政相對(duì)人的意見(jiàn)，同時(shí)禁止單方面接觸，做到兼聽(tīng)則明。其中最為重要的是嚴(yán)格落實(shí)禁止單方面接觸的庭審方式，復(fù)議機(jī)構(gòu)人員不能向申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人、第三方單方面調(diào)查事實(shí)、了解情況，以避免先入為主[10]。③大力加強(qiáng)行政復(fù)議案例宣傳和教育活動(dòng)，以普通民眾為主體，通過(guò)群眾口口相傳提高行政復(fù)議制度的知曉率和利用率。④完善行政復(fù)議指導(dǎo)監(jiān)督制度，落實(shí)責(zé)任追究制度。行政復(fù)議工作內(nèi)部指導(dǎo)監(jiān)督和責(zé)任追究是行政復(fù)議機(jī)構(gòu)全面履責(zé)的重要保障機(jī)制，上級(jí)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)是否能夠及時(shí)發(fā)揮諸如復(fù)核、責(zé)令改正和處分等職責(zé)，直接決定下級(jí)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)案件辦理的質(zhì)量。⑤全面建立行政復(fù)議說(shuō)明理由和決定書(shū)公開(kāi)制度。復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)復(fù)議決定，必須詳細(xì)說(shuō)明理由，所有復(fù)議決定書(shū)，除涉及國(guó)家秘密、個(gè)人隱私和商業(yè)秘密外，一律上網(wǎng)公開(kāi)，接受社會(huì)各界評(píng)判[5]。

衛(wèi)生行政管理行為專(zhuān)業(yè)性明顯，行政復(fù)議制度在解決衛(wèi)生行政爭(zhēng)議方面有其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，但是該獨(dú)特優(yōu)勢(shì)如何才能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)優(yōu)勢(shì)更加重要。只有不斷完善行政復(fù)議制度，才能保證其發(fā)揮應(yīng)有作用，充當(dāng)行政爭(zhēng)議進(jìn)入行政訴訟之前的過(guò)濾器。

4.4 加強(qiáng)履職意識(shí)，避免行政不作為

隨著公民對(duì)國(guó)家衛(wèi)生安全監(jiān)管職能與醫(yī)療、疾病預(yù)防社會(huì)保障職能的需求越來(lái)越高，衛(wèi)生行政部門(mén)依法及時(shí)履職也愈加重要。衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)因“不履行法定職責(zé)”和“未完全履行法定職責(zé)”而敗訴的分別有37件和9件，分別列敗訴理由的第4位和第8位。衛(wèi)生行政部門(mén)不履行法定職責(zé)主要表現(xiàn)為將投訴處理事項(xiàng)當(dāng)作信訪(fǎng)程序轉(zhuǎn)交下級(jí)以及對(duì)公民提出的屬于其職責(zé)范圍內(nèi)的申請(qǐng)事項(xiàng)不予接收等。對(duì)此衛(wèi)生行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，積極主動(dòng)執(zhí)法，不得采用“鴕鳥(niǎo)”政策，避免選擇性執(zhí)法，對(duì)于當(dāng)事人的申請(qǐng)或投訴，不能推諉扯皮、消極怠工[11]。

此外，衛(wèi)生行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)注重利用信息化技術(shù)，建立信息化執(zhí)法平臺(tái)，將行政執(zhí)法中的調(diào)查、處理、審批、決定、送達(dá)等流程、期限、承辦人員、審批人員予以登記，并進(jìn)行期限預(yù)警，防止拖延導(dǎo)致行政不作為[12]。

4.5 規(guī)范執(zhí)法程序，實(shí)現(xiàn)程序正義

衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)因“程序違法”和“程序輕微違法”被判敗訴的分別有47件和14件，分別列所有原因的第2位和第6位。其中，衛(wèi)生行政部門(mén)程序違法主要體現(xiàn)剝奪當(dāng)事人知情權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)等法定權(quán)利。程序正義與實(shí)體正義同樣重要，早在1215年英國(guó)的《大憲章》中，就有“經(jīng)國(guó)法判決”的表述，即“正當(dāng)程序”的含義[13]。英美法系行政法堅(jiān)持實(shí)體權(quán)利主要由程序保障這一理念[14]，對(duì)于大陸法系國(guó)家具有重要的借鑒意義。衛(wèi)生行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)摒棄傳統(tǒng)執(zhí)法中重實(shí)體、輕程序的思想觀念，加強(qiáng)執(zhí)法行為程序與流程標(biāo)準(zhǔn)化與規(guī)范化建設(shè)，且應(yīng)以衛(wèi)生行政執(zhí)法源頭、執(zhí)法過(guò)程為重點(diǎn)規(guī)范內(nèi)容，將規(guī)范切入點(diǎn)由事后提前到事中、事前，發(fā)揮程序機(jī)制的規(guī)范作用。法定程序由步驟、方式和時(shí)空3個(gè)要素組成，衛(wèi)生行政部門(mén)執(zhí)法時(shí)應(yīng)當(dāng)注重行政執(zhí)法各要素履行都要合法，做到步驟有序、方式合理、時(shí)空正確[15]。例如，對(duì)于責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷(xiāo)許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰及其他重大行政決策依照法律應(yīng)當(dāng)組織聽(tīng)證的情形，依法保障當(dāng)事人享有陳述、申辯、聽(tīng)證、復(fù)議的權(quán)利，充分討論明確所依據(jù)的事實(shí)和法律。

4.6 提高證據(jù)意識(shí)，增強(qiáng)應(yīng)訴能力

司法追求公正，行政注重效率，行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中可能會(huì)因過(guò)于注重效率而忽視了證據(jù)收集。可在行政機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)行政訴訟舉證責(zé)任的前提下，證據(jù)是否完備合法是行政機(jī)關(guān)能否勝訴的關(guān)鍵因素。此外，一般情況下，行政機(jī)關(guān)不能事后補(bǔ)充收集證據(jù)。因“主要證據(jù)不足”敗訴的案件有52件，“主要證據(jù)不足”是衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)敗訴的第一大原因。因此，衛(wèi)生行政部門(mén)在執(zhí)法過(guò)程中一方面應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)主動(dòng)收集和固定證據(jù)的意識(shí)，采用執(zhí)法記錄儀等現(xiàn)代化工具進(jìn)行調(diào)查取證，并且確保執(zhí)法證據(jù)鏈條的完整性；同時(shí)應(yīng)當(dāng)重視醫(yī)療衛(wèi)生行政管理檔案管理，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法可追溯、可監(jiān)督及可追責(zé)[16]。另一方面應(yīng)加強(qiáng)證據(jù)合法化意識(shí)，避免采用非法手段取得的證據(jù)被排除的現(xiàn)象發(fā)生，并且從其他部門(mén)調(diào)取的證據(jù)應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)化。

總而言之，衛(wèi)生行政部門(mén)今后應(yīng)增強(qiáng)全面依法履行衛(wèi)生行政管理的職責(zé)意識(shí)，區(qū)別對(duì)待不同類(lèi)型行政行為，不斷改進(jìn)行政復(fù)議工作，高度重視行政訴訟，從思想上積極接受訴訟，按時(shí)出庭應(yīng)訴，熟悉涉案相關(guān)證據(jù)，提高證據(jù)收集與固定能力，按照法定期限及時(shí)提交證據(jù)，避免未舉證或者超期舉證導(dǎo)致敗訴，此外，應(yīng)規(guī)范行政執(zhí)法程序，不斷提升自身行政應(yīng)訴能力。