黃河三角洲生態保護修復制度研究

于守兵　李高侖　管春城等

關鍵詞：生態保護修復;制度;黃河三角洲

中圖分類號：TV148;TV882.1 文獻標志碼：A doi：10.3969/j.issn.1000-1379.2022.03.016

引用格式：于守兵，李高侖，管春城，等.黃河三角洲生態保護修復制度研究[J].人民黃河，2022，44（3）：80-84，90.

1引言

黃河三角洲通常指1855年黃河在銅瓦廂決口流入渤海后經過9次大的流路變遷形成的新生陸地，與其概念類似的還有黃河河口。河口的內涵偏重河流與匯入水體的交匯處，而三角洲指的是泥沙沉積形成的地貌形態。通常情況下，兩者因意義具有一定的相似性而經常替代使用。根據《黃河河口管理辦法》，黃河河口指以山東省東營市墾利縣寧海為頂點，北起徒駭河口，南至支脈溝口之間的扇形地域以及劃定的容沙區范圍（見圖1）。目前黃河河口陸地面積約為5450km2，行政區劃上主體隸屬于東營市，小部分隸屬于濱州市。

黃河三角洲是黃河入海泥沙的集中承泄區。三角洲沿岸海洋動力相對較弱，70%左右的來沙淤積在河口河道和近海淺水區。在受人類活動影響較小的時期流路長期處于淤積、延伸、擺動、改道的變化狀態。自1855年至今，黃河入海流路在三角洲范圍內已決口改道50余次，其中較大的變遷9次。黃河三角洲成陸時間短，土壤發育年輕，且受人類活動影響顯著，生態脆弱。區域多年（1956—2016年）平均降水量為556mm，多年（1971—2016年）平均蒸發能力為1885mm，屬自然缺水地區。境內入海河流眾多，但地表徑流年內分布不均且水質差，難以有效利用。因此，區域生活生產和生態保護高度依賴黃河水。

黃河三角洲水資源緊缺、生態脆弱，且長期以來存在多個管理主體，迫切需要制定相關制度，促進河流生態系統健康，提高生物多樣性。早在1993年水利部就提出黃河立法建議，期望解決黃河流域存在的嚴重水危機[1-4]。由于當時流域管理思想未被廣泛接受、立法理論和實踐支撐不夠等[5]，因此2009年以后立法工作基本停滯，但是黃河立法的研究工作仍在持續開展[6-8]。近些年來，隨著黃河三角洲生態系統戰略地位不斷提高，生態立法逐漸得到重視。相關研究成果提出可持續發展的立法原則、生態系統管理思想、生態補償制度等，以及提高執法效率、加強司法保護、強化生態破壞主體的法律責任等建議[9-12]。本文從黃河三角洲生態現狀及保護成效出發，總結了經實踐證明有效的水量調度等措施，分析了現有法規制度在生態保護方面存在的不適應、不完善情況，提出具體制度及配套措施建議。

2黃河三角洲生態保護現狀

2.1生態概況

黃河三角洲生態依據區域位置可分為河流生態、陸域生態和近海生態。河流生態區即清水溝流路河道，主要水生物種包括以鯉科為主的河道淡水魚類和鰻鱺、鱽魚等河道洄游魚類。由于大部分年份黃河非汛期流量較小，因此河道魚類數量較少。陸域生態區主要指山東黃河三角洲國家級自然保護區及非保護區陸地。自然保護區分為清水溝片區和刁口河尾閭片區，總面積為15.3萬hm。作為國際重要濕地，保護區保護對象以新生濕地生態系統和珍稀瀕危鳥類為主。自然保護區以外的陸域生態主要位于黃河兩岸的原神仙溝流域（即1953—1964年行河的神仙溝流路）和東營市中小河流流域。近海生態區主要指三角洲沿岸淺水區域，有浮游植物116種、浮游動物79種、底棲動物222種。

2.2法規制度

有關黃河三角洲的現有法規制度已形成由行政法規、部門規章、規范性文件和地方性法規、規章組成的法規體系框架，為綜合治理與生態保護修復提供了基本制度保障。重要的水資源法規有《中華人民共和國水法》（2016年修正）、《黃河水量調度條例》（2006年實施），重要的防洪及河道管理法規有《中華人民共和國防洪法》（2016年修正）、《中華人民共和國河道管理條例》（2017年修正）、《山東省黃河河道管理條例》（2018年修正）、《黃河河口管理辦法》（2004年實施），重要的海洋法規有《中華人民共和國海洋環境保護法》（2017年修正）、《中華人民共和國海域使用管理法》（2002年施行）、《山東省海洋環境保護條例》（2018年修正）、《山東省海域使用管理條例》（2004年修正），重要的生態環境法規有《山東黃河三角洲國家級自然保護區條例》（2017年修正）、《山東省環境保護條例》（2018年修正）、《山東省濕地保護辦法》（2013年施行）。

2.3保護成效

黃河三角洲生態健康發展需要穩定的流路行河格局和適宜的生態水量，前者為黃河三角洲生態發展提供安全保障，后者是黃河三角洲生態發展不可或缺的關鍵資源。

（1）流路治理與生態安全。人民治黃以來，國家高度重視黃河河口流路治理，初步建成了河口防洪工程體系。1953年、1964年和1976年先后進行了3次人工干預改道。1974—1985年加高培厚兩岸大堤，進行河道整治，修建險工、控導工程等，保障防洪安全。1988—1992年進行了以長期穩定黃河入海流路為目標的河口疏浚治理試驗。1996年開始實施入海流路治理一期工程，加高幫寬堤防，新建、續建控導工程等。1996年5月在清8斷面附近實施了人工出汊。1997—1998年、2001—2002年和2004年分3次進行了挖河疏浚。2011年汛前實施了清8汊河畸形河灣整治工程。

目前黃河河口管理局管轄設防堤防長207.5km，其中臨黃堤長130.0km、北大堤長49.7km、防洪堤長27.8km。黃河河口管理局管轄區域內共有各類涵閘29座，設計引黃流量為505m/s。這些工程和措施，再加上小浪底水庫的調度運用，使河口河段行洪能力顯著增強。現行入海流路行河至今已有44a，徹底改變了河口地區過去“三年兩決口”“十年一改道”的不穩定局面，為黃河三角洲生態發展提供了安全、穩定、和諧的環境。

（2）水量調度與生態保護。20世紀70年代至90年代末，黃河利津斷面頻繁出現斷流，最嚴重的1997年斷流達226d。為遏制生態系統不斷惡化的趨勢，修復和保護黃河三角洲生態環境，黃河水利委員會開展了水量統一調度、調水調沙、濕地生態補水和春季敏感期調度等生態保護措施。1999年開始實行全河水量統一調度，確保河口不斷流[13]。2002—2015年連續進行了14a共19次小浪底水庫調水調沙。2008年開始實施清水溝片自然保護區濕地生態補水，2010年開始實施刁口河尾閭濕地生態補水。2017年起實施了黃河下游魚類敏感期（4—6月）生態調度。2018—2019年黃河來水較多，實施了黃河三角洲自然保護區以外陸域生態系統應急調水。2019—2020年專門批準0.1億m河道外生態用水，用于小清河地區地下水回注，涵養地下水。這些調度實踐改善了黃河三角洲生態環境。

2008年以來黃河三角洲濕地補水量累計4.7億m。現行清水溝流路累計補水2.26億m，恢復退化濕地面積19666.67hm，增加水面面積5000hm。刁口河流路累計補水2.43億m，濕地補水面積3666.67hm。自然保護區蘆葦沼澤濕地面積2018年達到1.5萬hm，已超過1992年水平[14]。生物多樣性明顯增強，鳥類由成立保護區時的187種增至2019年的368種。《中國海洋環境質量公報》顯示，黃河口生態系統2006年由不健康恢復至亞健康。根據2018—2019年東營市河道外生態補水監測評估結果，生態補水綜合效益成功度評估分值為65分，達到了預期效果。

3黃河三角洲生態保護制度存在的問題

3.1管理范圍交叉重疊

目前黃河三角洲生態保護涉及的管理主體有黃河流域管理機構、地方政府、部隊、石油部門，具體有山東黃河河務局、東營市人民政府、濱州市人民政府、中國人民解放軍某部黃河三角洲綜合訓練基地、勝利石油管理局。這些管理主體依據不同的法規和制度形成了多頭交叉管理的局面，而且這些法規制度的適用范圍也存在重疊現象。

（1）河道管理范圍與海洋管理范圍。2005年，《全國人大環資委關于〈中華人民共和國海域使用管理法〉實施情況的檢查調研報告》指出，從地理范圍來看，水行政主管部門防洪管理范圍和海洋行政主管部門海域權屬管理范圍在河口海域有交叉重疊。《黃河河口管理辦法》第十二條規定了清水溝流路末端和刁口河流路末端沒有堤防的河道管理范圍即容沙區的劃定標準。容沙區是指黃河河口綜合治理規劃或者黃河入海流路規劃確定的無堤防控制河道至淺海區需要沉沙的區域。淺海區由山東省海洋行政主管部門和黃河水利委員會所屬的黃河河口管理機構共同劃定，并報經山東省人民政府批準。目前，容沙區范圍仍未劃定。

根據《中華人民共和國海域使用管理法》《山東省海域使用管理條例》，領海基線向陸地一側至海岸線的海域由海洋部門管理，但是沒有明確海岸線劃定標準。《關于開展我國海域行政區域界線勘定工作的請示》指出，海域勘界以陸海分界線即平均大潮高潮線為起點。據此，平均大潮高潮線以下的流路沙嘴、潮間帶等歸海洋部門管轄。

（2）河道管理范圍與自然保護區管理范圍。根據《黃河河口管理辦法》，黃河水利委員會及其所屬的黃河河口管理機構負責黃河入海河道管理范圍內治理開發活動的統一管理和監督檢查工作。黃河河口管理機構防汛執法、監督檢查和基礎設施建設等活動需要經常進出自然保護區。黃河水文部門承擔現行清水溝流路、刁口河備用流路河道斷面監測任務，口門河段河勢監測任務，以及水文監測基礎設施規劃建設工作，其主要工作區域也在自然保護區內。

根據《山東黃河三角洲國家級自然保護區條例》《山東黃河三角洲國家級自然保護區詳細規劃》，保護區主體位于現行清水溝流路管理范圍和刁口河備用流路管理范圍內;黃河三角洲國家級自然保護區管理機構統一管理自然保護區，應當加強對進出自然保護區人員、車輛的管理。依此，黃河河口管理機構和水文部門正常工作的開展需要事先向自然保護區管理機構申請報備，給這些部門的正常履責造成不便。

（3）河道管理范圍與部隊、油田管理范圍。根據《中華人民共和國土地管理法》《黃河河口管理辦法》，黃河河口入海流路淤積延伸出的土地屬于國家所有，由縣級以上地方人民政府根據黃河河口綜合治理規劃或者黃河入海流路規劃統一管理。現行流路和備用流路部分土地歸中國人民解放軍黃河三角洲綜合訓練基地使用管理。

黃河三角洲河口河道（含故道、河口）油氣資源豐

富，油氣產量占勝利油田的80%以上，油氣開采基礎設施大量分布。其中，清水溝流路和刁口河備用流路管理范圍是石油高產區，其他礦產資源亦十分豐富。

油氣資源由勝利石油管理局統一開發和管理。

（4）自然保護區管理范圍與海洋管理范圍。根據自然保護區相關規定，保護區向海方向邊界至3m等深線。《山東省濕地保護辦法》中的濕地指向海方向至低潮時水深不超過6m的海域。兩者中關于濕地向海范圍標準不一致，且規定的范圍與海洋部門采用的平均大潮高潮線范圍有重疊。

3.2生態用水保障較弱

《黃河水量調度條例》規定，實施黃河水量調度應當首先滿足城鄉居民生活用水需要，合理安排農業、工業、生態環境用水，防止黃河斷流。對于河流生態而言，《黃河水量調度條例》提供的制度保障主要是不斷流。《黃河水量調度條例實施細則（試行）》確定的利津斷面預警流量為30m/s，遠低于河流生態關鍵物種要求的適宜流量[15-16]。《黃河水量調度條例》第八條規定，制定黃河水量分配方案應科學確定河道輸沙入海水量和可供水量。河道輸沙主要在汛期，而近海生物繁殖發育的關鍵時期春季入海水量沒有保障。小浪底水庫運用實踐表明，約有一半年份春季入海水量達不到適宜水量[16-17]。

《黃河水量調度條例》第八條規定，可供水量是多年平均天然年徑流量中，除必需的河道輸沙入海水量外，可供城鄉居民生活、農業、工業及河道外生態環境用水的最大水量。《黃河可供水量分配方案》中分配給河口地區的河道外可供水量為7.28億m，其中生態用水指標只有0.22億m。河道外生態用水未得到優先滿足。2018—2019年度和2019—2020年度實施的河道外生態補水僅是應急補水，而且恰逢2018年、2019年黃河來水較豐，年均水量為2003—2017年多年平均水量173億m的約2倍。另外，黃河兩岸原神仙溝和東營市中小河流水系與黃河水系不連通，這些河流水質因土壤鹽漬化嚴重而難以滿足改善保護區以外的陸域生態用水需求。亟待探索黃河入海流路并行機制，使黃河寶貴的水資源在入海之前發揮更大的生態效益[18]。

3.3流路保護效力偏低

流路保護問題突出表現在刁口河故道。國務院批復的《黃河入海流路規劃》《黃河流域綜合規劃》和2011年水利部水利水電規劃設計總院審查通過的《黃河河口綜合治理規劃》（尚未批復）均將刁口河作為優先啟用的備用流路，明確加強刁口河備用流路保護和管理。

刁口河流路1976年停止行河，2010年作為生態調水通道恢復過流，但每年過流時間只有十幾天且最大過流流量僅30m/s。由于河道管理范圍內土地、油氣等資源豐富，因此地方政府、勝利油田和部隊逐漸將經濟建設的重點轉向該區域。各管理主體相繼開墾了部分灘地用于種植，修建了東港高速公路、海港碼頭、防潮海堤以及生產油區等大量工業基礎設施，建設了“東營市臨港工業園區”“山東河口藍色經濟產業園”。目前，羅家屋子以下建有橫跨河道交通道路6條，穿越主河槽攔河壩12道，極大地阻礙了刁口河故道啟用后的行水過洪。2010年至2019年刁口河年均補水2430萬m，遠不滿足《黃河河口綜合治理規劃》提出的保護區淡水濕地5400萬m的補水量要求，限制了刁口河故道濕地的生態修復。

確定刁口河備用流路保護范圍的主要依據是《黃河河口管理辦法》第十一條和第十二條，該辦法是2004年水利部頒布的，效力偏低，無法有效約束河道管理范圍內特別是備用流路范圍的相關違規事項，也無法協調地方政府、部隊、油田的相關活動。

3.4相關治理規劃滯后

《黃河河口管理辦法》中河道管理范圍、河口規劃、河道保護、整治建設和工程管理維護等條款涉及《黃河河口綜合治理規劃》。特別是第六條規定，黃河河口綜合治理規劃是黃河河口治理、開發和保護的基本依據。因此，《黃河河口綜合治理規劃》的制定與實施直接影響著《黃河河口管理辦法》的有效執行。

《黃河河口綜合治理規劃》已通過水利部審查，但目前仍未得到正式批復。盡管《黃河河口管理辦法》中提出，《黃河河口綜合治理規劃》批準前，經批準的《黃河入海流路規劃》是黃河河口治理、開發和保護的依據，但《黃河入海流路規劃》是國家計委1992年批復的，其內容僅是綜合治理規劃中的一部分，而且隨著黃河河口經濟和社會的發展，當時的內容涵蓋面難以適應目前管理現狀。

3.5配套標準有待統一

黃河入海水流泥沙挾帶的污染物是近海生態的主要污染源。目前地表水與海水水質指標不一致，水環境污染難治理。《地表水環境質量標準》（GB3838—2002）確定的河流水質基本項目有溶解氧、化學需氧量（COD）、五日生化需氧量（BOD5）、氨氮（NH3-N）、總磷、重金屬元素等，《海水水質標準》（GB3097—1997）基本項目有溶解氧、化學需氧量（COD）、五日生化需氧量（BOD5）、無機氮、非離子氮、活性磷酸鹽、重金屬元素等，兩者磷氮指標存在差別。

4黃河三角洲生態保護制度及措施建議

4.1制度建設

（1）建立黃河三角洲生態協調機構，負責統籌協調、指導、監督黃河三角洲生態保護工作;統籌協調、協商山東黃河河務局、東營市人民政府、濱州市人民政府、中國人民解放軍黃河三角洲綜合訓練基地和勝利石油管理局之間的管理工作;組織建立完善黃河三角洲相關標準、監測、風險預警、評估評價、信息共享等體系，并負責各體系運行的統籌協調。重組自然保護區管理機構，將黃河河口管理機構與水文監測部門納入自然保護區管理機構。

（2）建立黃河三角洲生態用水保障制度。國務院水行政主管部門會同國務院其他有關部門提出黃河干流利津斷面的生態流量、水量和水位管控指標。黃河水行政主管部門應當將生態水量納入年度水量調度計劃，保障關鍵指示物種各生長發育時期的生態用水，統籌河道外生態用水。國家實施黃河三角洲河湖水系連通修復工程，通過工程措施和非工程措施，保障刁口河常態化過水，發揮黃河三角洲地方河流生態廊道作用，改善濕地水系橫向連通狀況。

（3）建立嚴格的黃河入海河道管理保護制度。國務院水行政主管部門指導黃河入海河道管理保護工作。黃河水行政主管部門會同地方人民政府負責劃定河道管理范圍及外延容沙區范圍，實行嚴格的黃河入海河道保護制度，禁止非法侵占河湖水域，確保河湖水域面積不減少，已經侵占的，按照有關規定逐步退出。在黃河入海河道管理范圍內，《黃河法》、防洪及水文監測等相關法律的效力等級高于環境、濕地和旅游等法律法規的。

（4）建立黃河三角洲生態綜合監測制度。黃河三角洲生態協調機構應當組織有關部門在已經建立的相關臺站和監測項目基礎上，建立健全黃河三角洲相關生態、環境、資源、水文、自然災害等監測網絡體系，按照陸海統籌、河海聯動的要求，加強對水、沙、水質、鹽、潮灘、生物種群的綜合監測，采取有效措施防止海水入侵和倒灌。

4.2配套措施

加強水利部、生態環境部、自然資源部、地方政府、部隊、油田等部門的溝通，推動《黃河河口綜合治理規劃》批復。建議黃河三角洲容沙區范圍為河道管理范圍邊界自然延伸至黃海2m等深線，由黃河水行政主管部門管理。建議淺海區管理范圍自黃海2m等深線自然延伸至15m等深線，為黃河水行政主管部門和海洋行政主管部門共同管理區域。黃河水文部門負責測驗并定期公布黃海2、15m等深線范圍。統籌考慮河流、湖庫、近海水質，針對黃河流域自然條件和人類活動特點，制定統一的水質監測標準，有效保護黃河三角洲水質。

5結語

黃河三角洲生態可分為河流生態、陸域生態和近海生態。人民治黃以來，黃河河口初步建成了較完善的防洪工程體系，保障了生態安全。1999年開始的黃河水量統一調度有效改善了河口的生態環境狀況。黃河三角洲現有法規制度已初步形成體系框架，為綜合治理與生態保護提供了制度保障。然而這些制度存在管理范圍交叉重疊，生態用水保障較弱，流路保護效力偏低，配套規劃滯后和標準有待統一等問題。

為加強黃河三角洲生態保護和推動高質量發展，建議確立相關制度和采取配套措施。建立黃河三角洲生態協調機制，統籌協調各管理主體開展生態保護工作，將黃河河口管理機構與水文監測部門納入自然保護區管理機構。建立黃河三角洲生態用水保障制度，滿足關鍵指示物種各生長發育時期生態用水需求，實施河湖水系連通修復工程。建立嚴格的入海河道管理保護制度，明確《黃河法》的地位，強化備用流路管理。建立黃河三角洲生態綜合監測制度，按照陸海統籌、河海聯動的要求，加強綜合監測。作為配套措施，加快推動《黃河河口綜合治理規劃》的批復，劃定容沙區范圍，制定地表水和海水統一的水質監測標準。

【責任編輯 呂艷梅】