鄉村振興戰略在廣西自治縣立法保障的實現路徑

何 露，蔣 慧

(廣西民族大學 法學院，廣西 南寧 530006)

一、廣西自治縣鄉村振興立法現狀及制度價值

(一)廣西自治縣鄉村振興立法現狀

自治縣立法權既是民族區域自治權的首要組成部分，也是我國立法權體系的重要組成部分。自治縣立法是保障鄉村振興戰略順利實施的重要舉措。截至目前，廣西自治縣尚未出臺專門的鄉村振興單行條例。

2017年10月18日，習近平總書記在黨的十九大報告中首次提出鄉村振興戰略，2017年12月29日，中央農村工作會議首次提出走中國特色社會主義鄉村振興道路。2018年1月27日，廣西壯族自治區人大常委會在自治區十三屆人大一次會議上的工作報告提出的本年度工作建議中，明確表示要加快推進鄉村規劃建設等法規的制定步伐。

屆時，廣西12個自治縣均已各自頒布了一部自治條例，且除龍勝各族自治縣與三江侗族自治縣、環江毛南族自治縣之外9個自治縣的自治條例都已進行了第2次修訂。鄉村振興戰略提出后，龍勝各族自治縣人大與三江侗族自治縣人大在自治條例的第2次修訂工作中深入貫徹了鄉村振興戰略內容，于2018年5月頒布的《龍勝各族自治縣自治條例》和《三江侗族自治縣自治條例》皆對應添加了“鄉村振興”條款，意味著鄉村振興戰略在自治縣立法取得了從無到有的里程碑式進步。

此后，恭城瑤族自治縣于2018年7月頒布的《恭城瑤族自治縣傳統村落保護條例》、隆林各族自治縣于2019年頒布的《隆林各族自治縣非物質文化遺產保護條例》以及富川瑤族自治縣于2019年頒布的《富川瑤族自治縣傳統村落保護條例》等單行條例雖然未明確將鄉村振興戰略作為立法目的，也未規定鄉村振興條款，但其施行在一定程度上助推了鄉村振興。

綜上，截至目前，廣西自治縣尚未出臺專門的鄉村振興單行條例。

(二)鄉村振興戰略下自治縣立法的制度價值

鄉村振興戰略是黨的十九大精神的重要體現，2021年，全國人大頒布了《中華人民共和國鄉村振興促進法》，為地方立法提供了依據，為全面實施鄉村振興戰略提供了有力法治保障，對于促進農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展，全面建設社會主義現代化國家，實現中華民族偉大復興的中國夢，具有重要意義。在此背景下自治縣鄉村振興立法有助于鑄牢中華民族共同體意識，促進城鄉融合發展以及鞏固脫貧攻堅成果。

1.鑄牢中華民族共同體意識

中華民族共同體意識是各族人民對國家認同的表現形式，2014年，習近平總書記正式提出“牢固樹立中華民族共同體意識”。鄉村振興戰略為自治縣各民族發展提供了政策基礎和物質保證，應當通過自治縣立法，使“鑄牢中華民族共同體意識”成為我國鄉村振興戰略實施的靈魂。具體而言，一方面，在自治縣立法中落實鄉村資產抵押擔保、金融扶持、新型農業補貼等各項政策，進而保障產業振興，帶動自治縣經濟發展，加速經濟要素流動，促進中華民族共同體發展。另一方面，通過立法加強自治縣鄉村優秀傳統文化保護和公共文化服務體系建設，繁榮發展鄉村文化，實現文化振興，樹立民族文化自信，形成中華民族共同體意識。此外，自治縣立法惠及自治縣內除少數民族外的其他本土居民，各民族共同繁榮發展，民族之間聯系更為緊密。

2.促進城鄉融合發展

鄉村振興戰略最大的歷史進步是大大突破了我國長期以來的城鄉二元格局思維，從“城鄉一體化發展”到“城鄉融合發展”，是解決我國不平衡、不充分的發展矛盾的重大突破。《中華人民共和國鄉村振興促進法》提出“加快縣域城鄉融合發展”并加以專章規定。自治縣立法應貫徹上位法要求，通過立法為城鄉融合發展提供保障，促進城鄉政治、文化、生活、生產等各方面的融合，推動落實新型城鎮化戰略。以生產的融合發展為例，依托自治縣鄉村優勢特色資源，支持、促進農村一二三產業發展，通過具體的生產、銷售、交易等經濟環節，實現城鎮與鄉村要素有序流動、平等交換和公共資源均衡配置，促進城鄉產業協同發展。與此同時，以生產的融合發展帶動其他各方面融合發展，號召城里居民回歸鄉村，改變人口從農村向城鎮的單向流動局面，加強城鄉的互動性和交融性。

3.鞏固脫貧攻堅成果

廣西壯族自治區是全國脫貧攻堅的主要地區，2020年11月20日，在脫貧攻堅決勝年的倒數時刻，包括三江侗族自治縣、都安瑤族自治縣、大化瑤族自治縣等6個自治縣在內的8個貧困縣才脫貧摘帽[1]。習近平總書記強調，脫貧摘帽不意味著結束，而是新的起點。廣西農村基礎設施和公共服務能力較為薄弱，農民收入低，鄉村社會治理、文化傳承發展、生態文明建設等方面亟待加強，通過自治縣立法，有效促進脫貧地區產業興旺、人才培養、文化繁榮、生態宜居和組織建設，大力增強脫貧地區內生發展能力，建立農村低收入人口、欠發達地區幫扶長效機制，持續推進脫貧地區發展，鞏固拓展脫貧攻堅成果，使之同鄉村振興有效銜接。

二、鄉村振興戰略在廣西自治縣立法的現實基礎

(一)自治縣立法變通權具有獨特性與優越性

自治縣作為民族自治區域，具有憲法和法律賦予的自治立法變通權。自治立法變通權可制定自治條例、單行條例與變通規定，具有獨特性與優越性。具體而言，一方面，從行使主體與規制范圍來看，自治縣立法變通權具有獨特性。首先，自治立法變通權是民族自治地區獨有的，全國范圍內僅自治區、自治州、自治縣的人大才有權行使，是我國以基本法形式賦予民族地區管理本民族事務的權力。其次，自治立法變通權與一般地方立法權的法律依據、行使機關等都有不同。以規制范圍為例，與省(自治區、直轄市)的地方性法規制定權相比，自治立法變通權的客體是民族自治地方少數民族的“本民族內部事務”和本地公共事務，省(自治區、直轄市)的地方性法規制定權的客體則是本地公共事務；與設區的市的地方性法規制定權相比，設區的市僅可規定城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的相關的公共事務，自治立法變通權的范圍更大，也可更詳盡地落實鄉村振興戰略[2]。另一方面，從法律效力來看，自治縣立法變通權具有優越性。自治縣內民族眾多，社會關系較為復雜，《鄉村振興促進法》中的原則性規定在自治縣推行或面臨阻礙，而《憲法》第一百一十五條、《立法法》第七十五條恰好能解決此問題——我國法律層級自上而下分為憲法、法律、中央法規(包括行政法規與軍事法規)、地方法、規章，自治縣所制定的自治條例與單行條例作為地方法中的特殊地方法，卻可跨越層級對法律和行政法規的規定作出變通，根據本地方實際情況貫徹執行國家的法律、政策，這是自治縣立法權得天獨厚的優勢。進言之，自治縣通過運用自治立法變通權，既可將鄉村振興各種重要事項納入法律規范之內，賦予其法律約束效力，也可根據民族地區實際情況調整各種社會關系，使得鄉村振興戰略在自治縣“生根落地”。

(二)廣西自治縣的鄉風文明富有民族性

法律屬于上層建筑，所體現的意志歸根結底根源于社會物質生活條件，馬克思曾揭示了法律的物質制約性，認為試圖跳出客觀物質條件和時代限制而制定的法律，是不能取得成功的[3]。因此，處于鄉村振興這一時代背景中，在自治縣的特殊民族風俗這一客觀條件下，應當制定符合其物質規律的法律。與其他地區相比，自治縣的鄉風文明具有明顯的民族性。如廣西金秀瑤族自治縣的瑤醫藥理論知識、傳統文化，龍勝各族自治縣的婚喪、待客、祭祀、建造等傳統禮儀和習俗以及侗年節、曬衣節、跳香節、三月三等民族節慶。上述特殊的鄉風文明都需要在鄉村振興的立法過程中予以尊重與關注，才能使法律具備其最本質的屬性——物質制約性。

(三)廣西自治縣的社會治理要求法治化

法治的概念由來已久，亞里士多德提出“法治優于一人之治”，但其含義不同于現代意義上的法治。有學者認為，現代意義的法治在4種意義或其結合上被廣泛使用：一是治國方略或社會調控方式；二是一種行為方式；三是一種良好的秩序狀態；四是“法治”是融會多重含義的綜合概念[4]。在當代中國，強調依法治國，而社會治理作為國家治理的組成部分，也應依靠法治手段。習近平總書記提出，鄉村振興必須重視法治建設，健全鄉村治理體系，深化村民自治實踐[5]。鄉村振興戰略下自治縣的社會治理要求法治化，自治縣應當充分發揮立法的引領作用。

三、鄉村振興戰略在廣西自治縣保障立法供給不足

鄉村振興戰略背景下，隨著社會發展，自治縣地區涌現出新的社會問題，現有自治縣立法供給不足，突出表現為自治縣大批優秀產業發展迅猛、自治縣專業立法人才需求激增、自治縣資源流失與環境污染問題亟待規制、自治縣的社會糾紛解決機制仍需進一步優化、自治縣數字化發展尚需幫扶。

(一)自治縣大批優秀產業發展迅猛

產業興旺是鄉村振興的基礎，自治縣民族產業眾多，對其立法保障更有利于產業發展。近年來，廣西自治縣發展起了一批優秀民族產業，如巴馬瑤族自治縣的香豬產業與富川瑤族自治縣的臍橙產業、羅城仫佬族自治縣的糖料蔗、桑蠶、毛葡萄、油茶和牛產業，隆林各族自治縣的生態鋁產業，以及各自治縣逐漸興起的旅游業等，產業的迅猛發展將有效帶動自治縣鄉村振興，但卻面臨著諸多問題，如隆林各族自治縣特色產業規模小、缺乏競爭力、農業發展活力不足，羅城仫佬族自治縣近兩三年來的規模以上工業增加值增速在河池市排位幾乎都倒數第三，自治縣產業興旺亟需自治縣立法保駕護航。

(二)廣西自治縣專業立法人才需求激增

人才振興是鄉村振興戰略的內涵之一，建設一支強大的立法人才隊伍是自治縣立法保障鄉村振興戰略順利實施的關鍵。自治縣自治條例大多規定為“培養引進各類專門人才”，是包括立法人才在內的專門人才培養的原則性條款，仍需進一步細化落實。現今自治縣的專業立法人才緊缺，原因有二：一是民族自治地區教育資源不足。非地方性高校立法人才師資成為優秀師資的匯聚地，而地方性高校立法人才師資尤其是民族地區的法學專家所占比例相對較少[6]。二是人才吸引力不足。自治縣地處偏遠，經濟發展也較為落后，各項基礎設施還不夠完善，進而難以聚集專業立法人才。再者非本民族人民不通曉本地少數民族語言，如廣西龍勝和三江獨峒的侗話，溝通困難也限制了外來立法人才的流入。

(三)自治縣資源流失與環境污染問題亟待規制

自治縣經濟蓬勃發展的同時，也伴隨著不容忽視的資源流失與環境污染問題。如，自治縣部分地區農業過度開墾、廣種薄收、砍伐森林造成土壤流失、生態失衡、物種破壞等現象越來越嚴重，旅游業的發展也對自治縣生態環境造成了一定破壞，如垃圾處理不當、排放污水等。2021年12月16日自治區黨委辦公廳、自治區人民政府辦公廳印發的《廣西壯族自治區貫徹落實第二輪中央生態環境保護督察反饋意見整改方案》針對廣西生態環境保護問題提出了整改任務以及整改措施。其中，融水苗族自治縣生活垃圾填埋場4個存在滲漏問題、都安瑤族自治縣6個歷史遺留舊址土壤治理項目有2個舊址監測井水質指標超標、富川瑤族自治縣生活污水處理廠中控設施及各項儀表全部損壞，活性污泥嚴重失活。總之，自治縣仍存在環境污染問題，隨著經濟快速發展，這些問題可能愈演愈烈，為此自治縣應當加快完善立法以保障自治縣生態宜居。

(四)自治縣的社會糾紛解決機制仍需進一步優化

建立健全現代鄉村社會治理體制是鄉村振興的應有之意，一套健全的社會糾紛解決機制是社會治理有效的重要法寶。與其他市縣相比，自治縣社會成分較為復雜，千百年來，所居住的各民族逐漸形成一套獨特的民間法，包括融水苗族自治縣的埋巖法規、三江侗族自治縣的侗款、金秀瑤族自治縣的石牌，這些都是自治縣獨特的寶貴財富。但這些民間法與國家法之間在部分內容上存在著沖突，如有些不屬于國家法規制范圍的行為卻屬于民間法調整范圍，有些只能由國家法進行規制的事項也可讓步給民間法。如，廣西金秀瑤族自治縣某案件的處理，原本只可由國家行政機關基于行政相對人違反行政法規而行使的罰款處理，也可由石牌頭人基于石牌律對行為人作出罰款決定。在二者存在沖突的情況下，糾紛的解決應當適用何者成為當事人、司法機關或者行政機關必須做出選擇的問題，如適用不當，易造成社會矛盾激化，使其治理難度加大[7]，自治縣立法保障鄉村振興應當對此問題重點解決。

(五)自治縣網絡數字化發展尚需幫扶

數字化建設雖不屬于鄉村振興五大任務，但通過互聯網建設可不同程度地助力五大振興，如，通過網絡宣傳促進自治縣旅游業發展、依托數字化平臺對自治縣鄉村進行社會治理。《鄉村振興促進法》《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》《廣西壯族自治區鄉村振興戰略規劃》等政策法規均要求推進數字鄉村建設。然而，自治縣多地處偏遠，與外界溝通往來較少，鄉村振興戰略推進過程中網絡數字化發展緩慢，表現為線下網絡設施不夠完善與線上“互聯網+農業、科技、政務服務”平臺和機制等亟待建設。現有自治縣立法規定不足以使自治縣構建起一套完整的操作保障體系，如《三江侗族自治縣自治條例》規定積極發展廣播、電視和現代網絡等傳媒事業，為自治縣的數字化發展提供了依據，但其內容較為籠統，不夠具體；《龍勝各族自治縣自治條例》中僅對商貿流通網絡建設、發展電子商務作了規定，這些法律條款對具體指導自治縣的數字網絡發展起到的作用有限，遠不能滿足數字鄉村建設的需求。因此，自治縣需及時通過立法加快數字鄉村建設，以促進自治縣全面振興。

四、鄉村振興戰略在廣西自治縣立法保障的路徑

2020年12月14日，自治區人大民族委員會在區人大常委會召開的自治縣立法工作座談會上提出，將研究制定貫徹落實《關于進一步加強和改進自治縣立法工作的若干意見》的具體措施，推動自治縣加強實施鄉村振興戰略方面的立法。民有所呼，法有所應。鄉村振興戰略的實施對自治縣各方面建設提出了新要求，自治縣應重視上述社會問題與立法需求，在法定權限內從以下幾方面加強鄉村振興立法。

需注意的是，立法包括制定、修改、補充和廢止規范性文件，除從無到有的創制條例之外，也可對自治縣現有條例予以修改或補充，使之成為鄉村振興立法的組成部分。

(一)完善民族產業立法打造“一村一品”

鄉村振興，產業興旺是重點。2021年11月10日，龍勝各族自治縣龍脊鎮、融水苗族自治縣安太鄉元寶村入選第十一批全國“一村一品”示范村鎮，廣西產業種類豐富，各自治縣應立足于本土資源，創建民族品牌，大力發展民族產業，打造“一村一品”、“一縣一業”格局，拉動經濟增長。自治縣民族產業立法應明確，“一村一品”并非要求一個村只限于生產一個產品，一村可以共存“幾品”，幾村也可以共存“一品”。如廣西巴馬瑤族自治縣除香豬產業外，還依托當地優質生態環境和長壽養生資源，打造了康養旅游這一重點民族產業，開啟鄉村振興新動能，數據顯示，2021年，該縣實現社會旅游總消費80.87億元，同比增長21.4%[8]。因此，一個自治縣可有多部鄉村振興產業發展方面的立法。

這方面的立法可參考《木壘哈薩克自治縣鷹嘴豆產業促進條例》，在條例第一條明確將鄉村振興產業興旺作為立法目的。自治縣立法應鼓勵運用商標、地理標志、電子交易平臺等手段，圍繞強化主導產業基礎、促進產業融合發展程度、鼓勵聯農帶農、打造特色產品品牌4個重點，規范產業的育苗、種植、加工、倉儲、運輸、交易等環節。

(二)建立需求導向的立法人才培養機制

解決立法人才供給不足的現實困境，自治縣應當及時出臺《自治縣人才培養條例》或其他相關文件，以法律形式建立鄉村振興需求導向的立法人才培養機制，包括人才教育與人才引進。

具體而言，在立法人才教育上，第一，現有立法人員在崗培訓，加強鄉村振興戰略內容與精神的學習。第二，法治人才隊伍的內部調劑。法律創制與法律適用之間有著內在聯系，可從執法、司法人才中培養立法人才。第三，立法盡可能調動地方高校的積極性。高校法學院教學注重立法人才培養，是解決立法人才供給不足的根本策略[9]。在自治縣立法人才引進機制上，貫徹落實國家“三支一扶”等政策，健全系統完善、政策優惠、操作性強的人才引進制度，引導和鼓勵具有立法才干的高校法律畢業生到自治縣，為推動農村基層教育、農業、衛生、扶貧等社會事業的發展、建設社會主義新農村做出貢獻。

(三)立法落實自治縣“生態優勢金不換”

“廣西生態優勢金不換。”習近平總書記多次強調要保護好廣西的山山水水。良好的生態環境是普惠的民生福祉，生態宜居是鄉村振興的關鍵。大力發展自治縣經濟產業不意味著以犧牲生態環境為代價。基于前文所述自治縣存在的環境污染問題，自治縣立法也應有所側重。第一，立法應加強農田防護林建設。自治縣農業占比較大，同時構成自治縣生態環境的一部分，如龍勝各族自治縣的布尼梯田和小巖底梯田，既屬于該自治縣農業產業的一部分，也是該自治縣獨一無二的生態特色。農田防護林能有效增加農作物產量、改善小氣候等[10]。第二，自治縣立法應注重垃圾治理與生活污水治理、農業面源污染治理，建立完善的污染治理制度。第三，自治縣立法要兼顧村容村貌管理，應當突出鄉土特色和民族特點，保護傳統村落、古建筑、歷史文化遺產和文物。

(四)自治縣立法優化矛盾糾紛解決機制

《鄉村振興促進法》提出“健全鄉村矛盾糾紛調處化解機制”，在自治縣的保障立法中應當重點消減民間法與國家法內容上的沖突，優化現有糾紛解決機制。進言之，可通過將習慣納入制定法的方式解決二者的適用問題。首先，自治縣立法機關需明確二者地位。國家法是由國家制定或認可并由國家強制力保證實施的一種特殊的社會行為規范。自治縣立法是地方性法規的一種，是我國的正式法律淵源。而民間法包括成文與不成文兩種形式，成文的主要表現為村規民約，非成文的表現為民族習慣、風俗、禁忌等[11]，屬于我國非正式法律淵源中的習慣法。通常而言，司法糾紛解決優先適用正式淵源，即國家法。其次，當國家法的適用在自治縣不僅不能解決問題、還可能激化矛盾時，既不能完全排除國家法的適用，也不能一味以國家法取代民間法。最后，建議自治縣立法機關通過將習慣納入制定法的方式解決二者的適用問題——僅在二者內容發生沖突，且民間法的適用能達到更好的社會效果時，通過自治縣立法的方式依法對上級國家法予以適當變通，使得二者在鄉村振興戰略實施中共同發揮作用，維護自治縣社會和諧。

(五)立法保障數字鄉村建設

隨著互聯網的興起和網絡的普及，自治縣應補齊數字立法的短板，充分利用數字化手段，推進數字鄉村建設。立法內容涵蓋但不限于鄉村信息基礎設施建設、發展農村數字經濟、科技創新供給服務、發展鄉村網絡文化、鄉村治理能力現代化、農村信息惠民服務等。

具體來看，就加快鄉村信息基礎設施建設而言，廣西經濟相對落后，特別是剛“摘帽”不久的部分自治縣，網絡設施還未全面覆蓋，為此，自治縣立法應注重鄉村信息基礎設施建設的經費保障、科技服務等，爭取實現農村與城市“同網同速”；就鄉村治理能力現代化而言，自治縣立法應鼓勵互聯網平臺、微信平臺、網絡直播平臺的運用，明確平臺負責機關，加強平臺監管，拓展鄉村治理與服務數字化應用場景，推動互聯網政務服務向鄉村延伸，倡導以數字化等形式充分公開村務，發揮自治章程、村規民約和公序良俗在村民自治中的作用。

五、結語

自治立法權是憲法等法律賦予民族聚居地區管理本民族內部事務的權力，旨在尊重各少數民族的不同風俗習慣與促進少數民族地區的發展。在鄉村振興戰略這一時代背景下，自治縣如何通過自治立法保障鄉村全面振興是一個重要課題，通過重點解決自治縣在鄉村振興總要求中的產業發展、人才培養、生態建設、組織建設等方面問題這一路徑，使得鄉村振興戰略在自治縣順利推行，用廣西力量凝聚各民族團結、促進城鄉融合發展、鞏固脫貧攻堅成果。