民族地區鄉村治理自治、法治、德治融合機制研究

李 斌，周 偉

1.西北農林科技大學,陜西 楊凌 712100；2.西安市碑林區人民法院,陜西 西安 710000

一、問題的提出

黨的十九大報告強調：“農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好‘三農’問題作為全黨工作重中之重”[1]。為此，黨的十九大正式提出了實施鄉村振興戰略。在這一戰略下，健全和創新鄉村治理體系，走出一條中國特色社會主義鄉村善治之路，成為鄉村振興的一個重要著力點和方向。為此，理論界和實務界一直在研究和探索中國特色社會主義鄉村善治之路。2018年，中共中央、國務院印發了《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》，并要求各地區各部門結合實際，健全鄉村治理體系，促進鄉村治理中自治法治德治有機結合[2]。而在理論界，關于鄉村治理和善治路徑的研究也一直在進行，周天勇、盧躍東認為：“加強和創新社會治理是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容……必須緊緊圍繞‘人’這個核心，積極創新基層社會治理理念和模式，推進‘德治、法治、自治’建設，不斷探索基層社會治理的有效路徑。”[3]并對基層社會治理的創新方式和德治、法治、自治的關系進行了論述，德治是基礎，法治是保障，自治是目標，三者功能和作用各有側重，缺一不可，統一于“人”這一核心，共同為基層社會治理發揮作用。鄭曉華、沈旗峰從地方治理創新和社會建設的角度對德治、法治、自治的特點和模式進行了分析，并對其參與社會治理、推動社會建設和穩定的作用和價值進行了肯定，強調要在“三治”模式的基礎上繼續協調好政府和社會的互動關系，推動地方治理的創新和社會的發展[4]。當時的研究更多的是從地方治理的角度進行，并沒有具體到鄉村治理和善治問題上，同時在“三治”的內部關系和排序問題上堅持了德治、法治、自治的思路。在黨的十九大報告正式提出健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系之后，理論界對鄉村治理體系和善治路徑的研究和探索便集中到了“三治”模式及其內部關系問題上。張文顯等認為，在社會治理的過程中，自治、法治、德治相融合的桐鄉經驗具有獨立的價值，“三治”作為社會治理的基本方式方法，對推動社會治理的現代化具有獨立的價值和示范作用[5]。鄧大才認為，自治、法治、德治作為三種不同的治理方式，具有不同的功能和作用，有各自的優勢和劣勢，三種治理方式在一定條件下各自可以實現善治，兩兩組合、三者組合也可以實現善治，只是善治的質量和水平不同，在實踐中不應該追求“最優善治”“最佳善治”，而應該追求“最適宜的善治”[6]32。唐皇鳳、汪燕認為，自治、法治、德治相結合的鄉村治理模式基于其“整體性”的顯著優勢而呈現出“乘數效應”，但在實踐過程中，重“三治”輕“結合”、治理的行政化和碎片化、創新實踐同質化、參與主體缺乏可持續的動力機制等問題在不同程度上阻礙著鄉村社會治理水平的整體躍升[7]。高其才認為，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，我們需要正確處理村民自治與法治的關系，發揮鄉村治理的內生動力與外在力量的雙重作用，重視城鄉人口雙向流動治理等關鍵問題[8]。

從現有的研究來看，在黨的十九大報告提出健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系和鄉村振興戰略前后，理論界對鄉村治理和善治模式的研究主要是從整個中國基層社會治理的視角進行的，雖然，廖林燕在鄉村振興的視域下對邊疆民族地區的鄉村治理機制進行了研究，并提出通過健全法治與德治相結合的鄉村治理體系進行機制創新[9]；張春敏、張領從民族地區農民再組織的視角對民族地區鄉村社會的有效治理進行了研究[10]；何陽從多元主體互動的視角對民族地區“三治合一”鄉村治理體系的建設進行了探討[11]；胡佳、劉金林、盧小婷從廣西“一組兩會”協商自治的實踐視角對民族地區的村民自治模式進行了研究和分析[12]。但在鄉村振興戰略背景下，民族地區作為鄉村振興和鄉村治理的重要區域，現有的研究成果在數量和質量方面仍有不足，有必要對我國民族地區鄉村治理中的自治、法治、德治融合機制進行更深入的研究，從而促進我國民族地區的鄉村治理發展。

二、鄉村治理中自治、法治、德治的內涵及其邏輯關系

在鄉村振興戰略背景下，黨的十九大報告結合地方基層治理的實踐經驗提出健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，作為鄉村治理的一種方式方法和鄉村治理體系的構成部分，自治、法治和德治具有以下內涵和邏輯關系：

(一)自治的內涵

自治一詞，從西方視角來看，多見于古希臘城邦國家的政治實踐，為自我管理、自我負責的意思。根據主體的不同，其包含個人自治和共同體自治兩個方面，分別對應的是個人對私人事務和共同體對公共事務的權利和責任。從我國的視角來看，傳統的自治側重于個人的自我管理，近代以后，自治的主體拓展到了國家，包含了國家對外獨立自主的內容，中華人民共和國成立后，隨著我國基層群眾自治制度的實踐和憲法、法律的確認，法律上的自治指在一定居住地的人民群眾在基層黨組織的領導下，建立群眾自治組織依法進行自我管理、自我教育和自我服務[13]。在鄉村振興戰略和鄉村治理背景下，鄉村自治主要指農村村民在黨委和政府的指導下，加強和創新自身的群眾自治組織建設，通過各種形式和手段來豐富和落實民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督制度，從而實現村民自治實踐的深度發展。

(二)法治的內涵

在西方，亞里士多德早期對法治的概念進行了界定：“法治應包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制訂得良好的法律。”[14]其揭示了法治的權威性和良法特性。之后，洛克又對法治進行了描述：“無論是誰掌握了國家的立法權或最高權力，他都應該根據既定的、當眾公布而且眾所周知的、長期有效的法律，而不能以臨時的命令進行統治。”[15]其揭示了作為國家治理手段的法律的成文性和良法性。而在中國，自先秦法家“緣法而治”思想提出并踐行之后，歷代統治者也均將法治作為維護封建專制的一種方式，但更多的是將其作為儒學儒術的一種輔助手段，雖然包含依法治理的內容，但并沒有在與人治相對立的層次上理解法治。經過近代以后的思想碰撞和法律實踐，特別是中華人民共和國成立后的法治探索，法治已經成為現代國家治理的基本方式，是與人治相對立的范疇，也是實現國家治理現代化的必由之路。現代法治的核心要義是良法善治[16]，為此，必須構建起科學立法、嚴格執法、公正司法和全民守法的思維模式和行為方式。在鄉村振興戰略和鄉村治理背景下，鄉村法治主要指在提高鄉村村民的法律意識和素養的基礎上，將“三農”的各項工作納入依法運行軌道，并不斷完善和創新糾紛的法律調處機制和法律服務體系，及時化解社會矛盾，從而不斷完善鄉村的法治建設。

(三)德治的內涵

德治，即將道德規范作為國家治理和社會控制的手段。在中國語境下，傳統的德治思想以儒家為代表，在西周“以德配天”思想的基礎上，孔子崇尚德治，將其視為治理國家的基本方略。如《論語·為政》所言：“為政以德，譬如北辰，居其所而眾星共之……道之以政，齊之以刑，民免而無恥；道之以德，齊之以禮，有恥且格。”[17]在孔子的德治思想中，其核心要義是仁政富民、賢人教化：首先，君子必須修身，實行仁政，獲得人民的擁護；其次，君子要在人民擁護的基礎上以禮對人民進行教化；最后，統治者要以身作則，率先垂范，對人民進行教化[18]。之后，經過孟子等人的發展，儒家德治思想中的仁政和道德教化之義更加明確。而當代的德治思想來源于21世紀初黨中央提出的“以德治國”基本方略，其核心要義是將道德作為維護社會秩序、規范人民思想和行為的重要手段，在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想的指導下，以為人民服務為核心，以集體主義為原則，以愛祖國、愛人民、愛勞動、愛科學、愛社會主義為基本要求，以社會公德、職業道德、家庭美德、個人品德的建設為著力點，建立起與社會主義市場經濟和社會主義法律體系相適應、相配套的思想道德體系，從而使國家治理水平和社會秩序得到有力提升。在鄉村振興戰略和鄉村治理背景下，鄉村德治主要指在鄉村熟人社會的基礎上，通過繼承和發揚優秀的傳統道德，弘揚和培育新時代的道德風尚，促進鄉村社會的社會風氣、社會秩序與社會主義現代化建設相適應。

(四)三者邏輯關系

自治、法治、德治作為社會秩序維護和社會治理的手段，可以單獨也可以共同發揮作用。根據社會實踐和不同學者的研究，單純的某種治理模式或者兩兩組合模式均無法有效實現善治目標[6]32。為了實現鄉村振興和鄉村治理的最佳效果，不應僅采用單一或兩兩組合的治理模式，而應當積極促進三者融合，并妥善處理好三者的關系。

首先，應當充分發揮鄉村自治在“三治”融合中的基礎作用。從國家治理的角度看，行政村是其最基本的構成單元，無論采取哪種國家治理方式，都應當在最基本的構成單元上展開。從我國的鄉村自治傳統來看，受傳統自然經濟和氏族血緣關系等多重因素影響，我國的傳統鄉村多以宗族內部自治為主，無需依靠外力進行調整和維系，即可達到內部秩序的相對穩定。中華人民共和國成立后，我國在鄉村基層采取了基層群眾自治制度，以村民自治的方式進行鄉村管理和服務，這種模式不僅可以繼承和發揚中華民族鄉村自治的優良傳統，容易被群眾適應和接受，還可以充分發揚社會主義民主，實現人民當家作主，同時還能夠節約國家管理資源，從而將有限的資源集中于國家機構建構和運行效率提升上。因此，在新時代鄉村振興和鄉村治理的視角下，應當牢牢把握群眾自治在鄉村治理中的基礎地位，不斷完善和創新群眾自治的形式，使“三治”融合更加順暢。

其次，應當牢牢把握鄉村法治在“三治”融合中的重要地位。經過古今中外各個國家的實踐和探索，法治已成為現代國家治理的基本方式，是通往現代化的必由之路。從國家治理的角度看，只有法治能夠在執政者和管理人員的更替中保持規范和政策的相對穩定性，降低執政者的個人意志對社會治理和他人權利的不當干預，從而保證通過民主程序確定的公平正義能夠最大限度地實現。此外，法治能夠為自治、德治以及人們的行為劃定邊界，為社會提供最低程度的保護，同時能夠對自治和德治以國家強制力進行保障。經過多年的實踐和總結，正是法治的上述特點，使依法治國如今成為中國共產黨領導全國人民治理國家的基本方略。因此，在鄉村振興和鄉村治理的視角下，基層的鄉村治理應當牢牢把握法治的根本地位，不斷提高鄉村治理的法治水平和文明程度，同時也使鄉村治理得到國家強制力的保障。

最后，應當充分認識鄉村德治在“三治”融合中的優先作用。道德作為一種社會規范，在社會生活中占有較大比重。我國一直有德治和道德教化的傳統，在幾千年的文化傳承中，也保留和繼承下來了很多優良的道德規范和文化習俗，它們能夠也應當成為社會治理的重要組成部分。這不僅能夠增強人們的民族和文化認同感，而且能夠在法治這一最低程度的道德基礎上去提高人們的素養和社會的文明程度。因此，在鄉村振興和鄉村治理背景下，不能忽視鄉村德治在其中的優先作用，應當在法治和自治等硬規則的基礎上，通過鄉賢和文化精英的引領和帶動作用，積極倡導和促進優良道德規范等軟規則的普及和適用，使鄉村治理的水平能夠得到進一步提升。

三、民族地區鄉村治理的歷史演變與特殊性

民族地區的社會治理作為國家治理的重要方面，在新時代的鄉村振興和鄉村治理中也應當有所改變和加強，從而使民族地區的鄉村治理水平和鄉村風貌與我國的社會主義現代化建設相適應。

(一)民族地區鄉村治理實踐的歷史演變

中國自古以來就是一個統一的多民族國家，民族地區的鄉村治理問題，古已有之。從我國的歷史發展來看，民族地區的鄉村治理大致經歷了以下幾個階段：第一個階段，在封建王朝鄉村社會治理“官政自治”的基礎上，在民族地方采取“懷柔羈縻”政策，實行“因俗而治”，通過宗族、部落等組織形式構建民族地區基層社會自治體系，實現了中央王朝與民族地區治理結構整體性與多樣性的統一。第二個階段，在民國時期鄉村社會治理“專政劣治”的基礎上，對民族地方實行內地化管理，國家治權大肆向民族地區自治體系延伸，通過各種形式的國家政權建設和鄉村自治運動來控制鄉村社會，實現對資源和財富的掠奪目的。這一時期的鄉村自治雖然披著民主和自治的外衣，但實為官治，由于缺乏對國家治權代理人的有效監管，嚴重破壞了國家治權和鄉村自治的平衡，導致民族地區的鄉村社會陷入一片混亂狀態。第三個階段，在中華人民共和國成立后鄉村社會治理“村民自治”的基礎上，對民族地方實行民族區域自治，限制國家治權對民族地方自治權的過度干預，以實現國家統一性與多樣性的平衡[19]。

(二)新時代民族地區鄉村治理自治、法治、德治的特殊性

通過上述對我國民族地區鄉村治理實踐的歷史考察，我們發現民族地區的鄉村治理方式與其他地區而言，存在著一定的特殊性。這就使得民族地區在健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系中，除了需要考慮全國地區鄉村治理的共性問題，還需要考慮民族地區在鄉村治理自治、法治、德治過程中所面臨的特殊性問題，從而能夠綜合這些共性和特殊性問題，有效提高民族地區的鄉村治理水平。這些特殊性問題主要表現在以下三個方面。

1.民族地區的自然環境和社會環境具有一定的特殊性

從民族地區的自然環境來看，民族地區主要分布在我國的中西部地區，地理位置相對偏遠，幅員遼闊，地形復雜多樣，生態系統相對比較薄弱。與一般地區相比，對于人口分散，地形地貌復雜，自然條件惡劣的地區，管理與服務成本較高，開展基層治理各項工作面臨的困難較多[20]，從而使得民族地區在鄉村治理自治、法治、德治過程中面臨不小的自然環境和生態保護壓力。

從民族地區的社會環境來看，受制于民族地區的自然和區位環境，西部民族地區的人口分布相對分散且稀少，加之在早期國家優先開發中東部地區的歷史因素影響下，西部民族地區的物質基礎設施水平、經濟建設水平和人民生活水平都相對較低。從而導致在實現國家現代化的進程中西部民族地區人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾相對突出，使得民族地區鄉村治理自治、法治、德治過程中基層社會治理任務更加艱巨、繁重。

2.民族地區的鄉村治理目標具有一定的特殊性

從民族地區的人員構成來看，一般具有多民族混居的特點，這就使得民族地區的鄉村治理目標要平衡同一地區不同民族的價值訴求，充分尊重各民族的人文歷史與風俗習慣[21]24。同時，民族地區特別是邊疆民族地區，受民族習慣、文化風俗、宗教信仰等多重因素的影響，還承載著維護國家安全、社會穩定的重要政治使命[22]。因此，在民族地區的鄉村治理自治、法治、德治過程中，不僅要推動鄉村振興，還要實現民族地區的民族團結、民族繁榮、國家安全和社會穩定。

3.民族地區的鄉村治理主體具有一定的特殊性

從民族地區的鄉村治理主體來看，其是鄉村治理自治、法治、德治實施的實際執行者和承擔者。由于民族地區多民族混居的特點，民族地區的鄉村治理主體也多來源于這些不同民族的居民，而這些不同民族的實際執行者在鄉村治理的過程中容易受到本民族族群觀念的影響，從而容易產生派系思維和小群體意識[21]24，從而使得民族地區的鄉村治理自治、法治、德治實踐面臨更加復雜的治理局面。

四、構建和完善民族地區鄉村治理自治、法治、德治融合機制

面對我國民族地區鄉村治理自治、法治、德治實踐中的特殊性問題，為了更好地健全民族地區鄉村治理中自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，我們可以通過構建和完善民族地區鄉村治理自治、法治、德治融合機制來提高民族地區鄉村治理的水平。

(一)融合的前提：強化自治、法治、德治的自身建設和定位

要想構建起民族地區鄉村治理自治、法治、德治的融合機制，提高民族地區的鄉村治理水平，首先應當加強民族地區鄉村治理體系中自治、法治、德治的自身建設，并明確和強化其自身定位。在民族地區鄉村自治、鄉村法治和鄉村德治的自身建設中，要充分認識和把握民族地區鄉村自治的基礎地位、鄉村法治的重要作用和鄉村德治的優先地位。并在此基礎上，樹立起人與自然、社會和諧相處的社會治理目標，分別加強民族地區群眾自治組織的建設和實踐，拓寬群眾自治的形式和內容，強化基層黨組織在群眾自治中的力量和示范作用[23]；加強民族地區鄉村法治觀念的宣傳和法治進程的推進力度，明確和完善鄉村社會的規范體系，構建起以道德為先、以法律為保障的規范模型，不斷完善糾紛調處和矛盾化解方面的法律機制和服務能力；加強民族地區優秀傳統文化和習慣的適用，充分發揮道德的約束和激勵作用，讓道德為先、法律為強制力保障的規范體系得到明確和執行，從而為民族地區人與自然、社會和諧相處的社會治理目標奠定基礎。

(二)融合的途徑：豐富和拓展自治、法治、德治融合的平臺和機制

為了構建起民族地區鄉村治理自治、法治、德治的融合機制，在強化自治、法治、德治的自身建設和定位的基礎上，需要不斷地豐富和拓展民族地區自治、法治、德治融合的平臺和機制，通過這些平臺和機制的串聯作用，來實現民族地區自治、法治、德治的融合，提高其鄉村治理的水平。首先，應當在民族地區鄉村自治、法治、德治的建設和推進過程中樹立和發展一批德才兼備的新鄉賢，并將他們融合到群眾自治、鄉村法治和鄉村德治的建設實踐中，使其參與和引導群眾自治的內容和形式，并在鄉村法治和德治建設中起到引領和示范作用。其次，應當在新時代民族地區的鄉村治理中創建由新鄉賢組成的社會事務和糾紛調處等組織，并進行法治化引導[24]，同時將經過該組織選定的優秀民族傳統文化和習慣以成文的形式對外公布，按照道德為先、法律為保障的規范模型對民族地區群眾自治過程中的社會事務和其他矛盾糾紛進行調處，在道德無法實現規范和治理效果時，再通過法律的方式進行處理，從而實現民族地區自治、法治、德治的有效融合。

(三)融合的保障：吸引和培育自治、法治、德治的人力資源

為了構建和完善民族地區鄉村治理自治、法治、德治的融合機制，在全面推進鄉村自治、法治和德治建設的過程中，還需要為民族地區鄉村治理各方面的工作提供持續的人力支撐，從而保障鄉村治理自治、法治、德治的融合深度。為了實現持續的人力支撐，面對當前民族地區鄉村社會大量優秀人才外流和鄉村空巢的現象，首先，我們需要在政府的指導和扶持下，加強民族地區的招商引資工作，同時大力挖掘民族地區鄉村社會的優質產業，提高民族地區鄉村社會的經濟活力和就業吸引力，從而吸引人力資源的回流和落戶，消除城鄉分割，走向城鄉融合[25]，為民族地區鄉村社會全方位的治理提供保障和支撐。其次，在政府的主導下凝聚社會各方面的力量加強民族地區鄉村治理自治、法治和德治方面的宣傳、培訓和教育，在提高現有村民道德素養和法律意識的同時，加大對青少年學生群體的法治和德治教育，努力培育民族地區鄉村社會自治、法治、德治的后備力量，使民族地區鄉村社會的自治、法治、德治建設和融合能夠得到持久的推進和保障。