典型城市步行交通系統戰略發展對北京市的啟示

李雪　趙賢蘭

摘要 文章對步行交通地位和作用的歷史演變進行了系統梳理和分析，搜集了國內外部分典型城市案例，對步行交通戰略制定進行了分析總結。在此基礎上，提出了北京市步行交通系統發展愿景為建設步行友好城市，同時國土空間規劃應該注重步行交通網絡構建、基本路權、特色品質的規劃建設。

關鍵詞 步行交通;戰略發展;步行友好城市;基本路權

中圖分類號 TU984.191 文獻標識碼 A 文章編號 2096-8949（2022）06-0175-03

引言

2019年中共中央國務院印發的《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》明確指出了國土空間規劃實踐中的“堅持新發展理念，堅持以人民為中心”基本理念。步行交通作為城市出行最基本、最必要的交通方式，關乎每一位城市出行者，其發展的好壞直接決定了人民在城市交通出行中的品質，應得到足夠的重視。

在國土空間規劃中，諸多城市提出了建設世界城市、國際都市的發展目標，各城市均在著力提升小汽車出行環境、提高地鐵建設規模，以媲美紐約、香港等大城市。但多數城市交通發展過程中忽視步行交通系統的發展，造成出行環境日益惡化，步行交通的發展已無法適應城市發展定位，成為城市發展短板。因此在國土空間規劃中應重視步行交通系統發展，提高發展定位，以指導下位規劃相關措施的制定及規劃落實。

1 世界范圍內步行交通地位和作用發展演變

城市步行交通建設與發展和世界城市發展歷史聯系緊密，它經歷了一個由興盛到被忽略，再到復蘇、繁榮發展的艱難歷程。經濟的發展、交通工具的進步在發展過程中起到主導作用。

1.1 19世紀及以前

步行興盛時期。該階段為城市交通非機動化時代，步行為主要交通出行方式，呈現為主導交通，街道是屬于步行交通的，這個時期人車矛盾并不突出。但隨著時代的發展必然被機動化取代。

1.2 20世紀初—20世紀60年代末

城市交通機動化時代。該階段步行交通與機動化交通并存，步行交通不再是主導方式，步行交通和車行道相對獨立;主要理論為人車分流理論。該時期產生了“人車分離”模式，但仍缺少對行人權利的尊重。此外，為改善步行環境，減少交通沖突，刺激商業發展，60年代中后期出現城市步行區，僅供步行者使用的步行街出現。

1.3 20世紀70年代初—90年代末

城市交通機動化時代。該階段前期產生了交通安寧、人車共享理論。步行交通逐漸與車行交通共享一空間，步行交通具有不同程度的優先權，適應了城市發展優于人車分離模式。80、90年代，又出現了兩種“新城市主義”社區開發經典模式，即“傳統鄰里開發”（TND）、“公共交通為導向的鄰里開發”（TOD）。隨著人們意識形態的巨大轉變，兩種模式隨即獲得了廣泛應用。

1.4 21世紀以來

城市交通機動化時代。20世紀90年代末，社會經濟呈現出多元化發展趨勢，使得城市中心區功能發生巨大轉變，功能也變得多樣化，一種新型建筑形式——城市綜合體隨即問世。城市綜合體的出現將城市步行空間納入城市建設之中，使得城市步行交通呈現出立體化發展趨勢。進入21世紀后，隨著步行交通的進一步發展，逐漸又出現了步行友好城市、POD開發、步行城市構想等[1]。步行友好城市主要是通過利用現有的土地利用形式，改善城市步行條件，減少交通擁堵，改善空氣質量，營造一個可持續發展的步行環境。城市整體上，步行交通具有優先權，不排除車行交通。

從步行交通發展歷程來看，從古至今，步行交通始終是作為城市中一種重要交通方式存在，其發展水平與城市建設水平、機動化水平、城市經濟水平密不可分;步行空間經歷了由單純的人車通行功能向綜合開放的公共空間轉換的歷程[2]。此外，在不同歷史階段，以及城市中的不同區域和層面呈現出不同的地位和功能。

從城市整體上逐步走向具有優先權的交通方式（步行友好城市、步行城市構想）;城市功能區層面主導交通方式，具有優先權;住區層面成為主導方式;城市建筑綜合體方面，交通方式之一。

2 典型城市步行交通發展戰略及策略

國外典型城市步行交通發展戰略目標見表1。

20世紀80年代伊始，“以人為本”的城市規劃、建設理念便在城市規劃與交通規劃中得到落實，但在隨后的幾十年里，仍然出現交通工具排擠道路主體“人”的對象，使得城市步行空間發展及環境改善遇到重大阻礙。2012年，《關于加強城市步行和自行車交通系統建設的指導意見》首次從國家層面對城市步行與自行車發展目標與政策提出了明確要求，同時，隨著國內106個城市步行交通示范項目的建成，使得步行交通系統獲得了空前重視。2019年，《交通強國建設綱要》對現代化城市規劃及城市步行空間建設提出了明確要求，要求各城市在開展城市規劃與建設實踐中，要以完善交通系統，提高人們出行品質為主要目標。這一綱要的提出，真正實現了“以車為本”的城市發展向“以人為本”的轉變。

3 典型城市步行交通發展目標及策略、措施評析

通過上述分析總結，城市步行交通發展目標主要集中在以下幾方面：

3.1 建立安全、舒適、方便的步行系統

布達佩斯：建設高標準、美感強的基礎設施，營造出安靜、安全的步行環境;蘇黎世：建立安全、舒適、方便的步行系統;上海、深圳保障步行交通。

3.2 建設“步行城市”或“方便步行的城市”

香港：發展一個充滿吸引力的行人網絡，使香港成為一個步行城市;倫敦：方便步行的城市。

3.3 建設自然、高品質的步行系統

杭州：進一步提升步行系統的安全性、可達性與可識別性，體現杭州的自然環境、人文環境、城市文化與城市形象[13];

株洲：建立高品質的、自然的城市步行系統;

海口：打造集休閑、娛樂于一體的城市步行交通系統。

4 對北京市發展步行交通系統發展的啟示

世界上越來越多的城市從“以汽車為中心”轉向“以人為本”，致力于改善“可步行性（walkability）”。步行交通作為人類最基本的出行方式，不僅可以銜接各種交通方式，也會有益于身心健康，同時提高城市品質。受限于機動化的快速發展，步行交通逐漸被忽視。為改變步行交通地位及促進其發展，須重視步行交通在北京市的地位及作用。

4.1 機遇與挑戰

4.1.1 發展挑戰

北京發展步行交通主要面臨快速機動化帶來的挑戰：

（1）道路交通加劇，有限的道路空間分配失衡。截至2020年底，北京市小汽車保有量為657萬輛，小汽車出行比例為24.3%。機動化的快速發展，勢必加重交通擁堵，在這種發展情形下，有限的道路空間資源如何分配，優先何種交通方式。需要進行綜合統籌和優化，對于步行交通來說，這無疑是一項嚴峻的挑戰。

（2）機動車停車困難重重。機動車占用人行道停車問題嚴重，解決停車問題是前提。與步行環境惡化相比，停車難問題顯得更為突出和迫切。尤其近幾年來，機動車違章侵占人行道停車的現象越來越多。如果不解決機動車合理停放問題，就難以從根本上解決機動車違章占用人行道停車問題，也就難以真正推動步行交通系統的規劃和建設。

4.1.2 發展機遇

在面對機動化發展挑戰的同時，步行交通也存在一些機遇：

（1）國家層面日益重視。近幾年來，國務院、住房和城鄉建設部等國家部門先后出臺了一些重要文件，這些文件很多是與步行交通相關的，如《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》《關于加強城市步行和自行車交通系統建設的指導意見》《綠色出行行動計劃（2019—2022年）》等。可以看出，國家層面越來越重視步行交通系統的規劃和建設，這為北京市有序推進步行交通系統的規劃和建設提供了良好契機。

（2）北京市層面日益重視。隨著《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》的發布，北京市也越來越重視步行交通系統的規劃和建設。在之前的總規中，并未單獨提及步行交通系統發展相關內容，而新總規指出要“建設步行和自行車友好城市，構建連續安全的步行和自行車網絡體系，保障步行和自行車路權”。由此可見，在北京市城市規劃層面，步行交通系統已成為重要發展內容。

4.2 功能定位

結合北京市城市總體規劃確定的交通發展戰略及發展模式，借鑒國內外典型城市步行交通功能定位，提出北京市步行交通功能定位如下：

（1）是各類交通出行的基礎;

（2）是短距離出行的主要交通方式;

（3）是公共交通系統的主要接駁方式;

（4）是休閑、健身的交通方式之一。

4.3 愿景與目標

4.3.1 發展愿景

結合《北京市國土空間近期規劃（2021—2025年）》，借鑒國內外典型城市步行交通發展戰略及目標，提出北京市步行交通發展愿景為：建設步行友好城市，保障步行基本路權，塑造一個安全、舒適、便捷的步行環境。

愿景中，“友好”體現在兩個方面：一是對步行交通方式友好，即為步行交通出行者提供友好的交通出行條件;二是對步行者友好，即為采用步行方式進行各類活動的人創造友好的環境條件，促進步行者的身心愉悅和情感交流;

保證基本路權：避免在機動化快速發展下步行空間受到侵占，城市道路空間布置優先滿足于步行交通;

安全：是指讓每一個遵守交通規則的人都能安全到達目的地;

舒適：是指讓道路中所有的步行者能夠舒適、愉悅地步行;

便捷：是指在城市任何一個地方都能便捷地步行。

4.3.2 發展目標

根據上述愿景，提出北京市步行交通發展目標為：1公里范圍內步行出行為主體，1公里以上為“步行/自行車+公交”為主要出行模式;良好支撐和保障“十五分鐘社區生活圈”建設。中心城區范圍內，遠景年步行交通全方式出行比例不低于30%，成為綠色交通主要組成方式之一。

5 結語

在新的發展要求下，典型城市愈來愈重視步行交通的發展。在借鑒國內外典型城市步行交通戰略目標制定的前提下，提出了北京市步行交通系統的發展愿景及規劃策略。國土空間規劃層面步行交通系統發展更加注重網絡構建、基本路權、特色品質，以及在國土空間規劃層面的指導下，北京市在規劃、建設、管理等層面更加重視步行交通系統，努力創造良好的步行出行環境。

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收稿日期：2022-01-23

作者簡介：李雪（1990—），女，碩士研究生，工程師，從事交通基礎設施建設項目相關工作。