普惠型養老服務模式探討

曾凡

普惠型養老服務主要是面向中低收入老年人群體的養老服務。隨著我國老齡化程度的進一步加深，中低收入老年人群體對高質量、差異化和多樣化的養老服務需求逐漸增加，普惠型養老服務的發展，有利于在一定程度上化解我國人口老齡化問題，促進社會和諧與穩定。

一、我國普惠型養老服務已初具規模

自改革開放以來，我國老年人口規模逐漸擴大，第七次全國人口普查數據顯示，我國60歲及以上人口有2.6億人，占總人口比重達18.7%，其中，65歲及以上人口1.9億人。面對老年人數量不斷增加的壓力，考慮到我國中低收入老年人群體日益增長的現實情況，我國政府對普惠型社會養老服務體系建設的投入力度逐步加大。

從我國各類普惠型養老模式的發展歷程來看，大致可以概括為：需求產生思路，創意來自民間；成效引起關注，政府介入幫扶。這決定了不少普惠型養老項目是以政府和社會資本合作（即“PPP”形式）、政府采購服務等形式開展的。以“PPP”養老服務模式為例，財政部公開數據顯示，我國通過“PPP”等形式，積極引導民間資本加入普惠型養老服務體系建設。從有關數據可以看到，我國的養老PPP項目投資額、項目數量均在2018年達到高峰，分別達到1800億元和約300個項目。隨著降杠桿的深入推進，到2021年，我國通過PPP方式建設的養老項目投資額和投資數量均有所下降，但依然分別穩定在1000億元和150個以上。

在國家正確引導、社會各界的共同努力下，目前我國已經初步形成居家智慧養老、醫養結合養老和社區綜合養老“三結合”養老模式，這一模式體現出更大的普惠性。

二、我國普惠型養老服務體系發展面臨的問題

長期以來，我國的“三結合”養老模式一直體現為“9073”格局，即我國約有90%的老人選擇居家養老，7%的老人選擇社區養老，而3%的老人選擇在養老機構養老。隨著我國對養老設施投入的增加，社區養老和機構養老的比重在未來有望提升。此外，我國的養老服務體系開始逐步呈現出“居家養老智能化”“機構養老多樣化”和“社區養老系統化”特征，養老服務體系建設取得了長足進步，初步體現出普惠型養老的特點。但由于我國養老模式發展的時間不足，相關政策制定相對滯后、社會相關支持產業發展不夠充分、監管體系建設完善還需時日，我國養老服務體系的質量和普惠性的提升依然任重道遠。

首先，基于我國的現實國情，以及養老服務工作的復雜性考慮，當前我國對養老服務機構的定義，更加強調了其對養老服務工作的“補充”作用。從養老機構的實際運作經驗來看，養老服務機構不僅能給老年人提供基本的物質生活保障，更能從醫療護理、心理慰藉、老年娛樂和老年學習培訓等方面為老年人提供全方位的精神護理服務。考慮到不同地區、不同家庭的經濟條件有所不同，標準化的機構養老較居家養老和社區養老的方式更為公平，不僅能夠促進老年人在相互交流之中獲得更多的精神支撐，更能給貧困地區或家庭的老人生活起到托底的作用。因此，機構養老比率的提升對養老服務普惠性的達成具有重要意義。

其次，多數老年人在享受養老服務的時候依然存在費用方面的顧慮。一方面，老年人的收入來源單一，依然以社會養老金為主，缺乏商業保險的支持；另一方面，不少養老機構收費標準較高，導致這些養老機構的實際入住率往往低于50%。以廈門的養老機構為例，部分養老機構費用高企，大大提高了中低收入老年人享受養老機構服務的難度。因此，我國的養老服務機構往往難以匹配諸多中低收入老年人的需求，導致養老服務的普惠性難以充分體現。

再次，養老服務政策制定工作有待進一步推進，以彰顯養老服務的普惠性。我國已經陸續制定了一些養老服務的相關標準和政策，但相關工作的推進有待進一步深入。目前我國養老服務相關政策制定的著眼點主要集中在針對高齡、失能、獨居及子女數量較少的老年人群體，即向“重點老年群體傾斜”，未來需要進一步擴大養老服務政策的惠及對象，以最大限度地發揮養老服務的社會功能。

三、多管齊下建設普惠型養老服務模式

（一）積極發展社區小微養老服務機構

社區嵌入式小微機構養老服務模式是將社區里空閑的房屋或場所，改造為專門開放給社區老人的老年活動中心或者小微老年服務中心的辦公地。這些小微老年服務中心能夠提供的服務，往往不僅限于入戶照顧社區中需要關照的老人，也包括提供其他的配套養老服務，例如老年培訓等。社區嵌入式養老服務的經費一般來自于政府補貼，采取公辦民營的方式，委托民營企業以市場化運作的小微服務中心方式為社區老人提供服務。

社區嵌入式小微機構養老服務模式目前在一些發達國家比較常見，在我國的上海地區也開展了試點。在上海試點，小微養老服務機構的辦公地點以及養老床位，有的通過政府補貼建成，有的則直接依托原有的物業閑置空地改建。嵌入式養老機構為居家老人們提供社區助餐服務、日間照料服務等。一般一個養老機構可以輻射多個社區，養老機構在獲知老人的照護需求后，15分鐘內能夠響應。

社區嵌入式養老服務模式有諸多優勢。首先，它讓養老機構滲透到社區內部，實現了養老機構和社區相互融合，不僅讓社區里的老人能夠在他們熟悉的地方安度晚年，讓老年人不用重新建立自己的人際關系網絡，更大大豐富了養老服務的內容，提升了養老服務的深度和專業度，讓社區里的老年人足不出戶也能夠享受豐富多彩的老年生活。當前老年人的養老服務需求往往已經超越了醫療、生活護理以及家政等的范疇。一項針對黑龍江老年人的調查結果顯示，失能老人、半失能老人和自理老人對養老服務的需求有所不同，其中失能老人對醫療及護理的要求比較高，自理老人對精神慰藉的要求較高。從總體來看，社區小微養老服務模式可以讓老年人和子女繼續生活在一起，而且還大大緩解了老年人親屬的看護壓力。

長期來看，在社區嵌入式小微養老機構發展的基礎上，可考慮扶持一批集團化、覆蓋領域廣、產業鏈完善的社區小微養老連鎖機構，以進一步發揮規模效應，提升小微養老機構的創新能力和養老服務的標準化，滿足老年人多樣化的養老需求的同時，提升養老服務的普惠性。

（二）加強養老服務費用管理

在養老機構費用監管政策制定的過程中，應當長遠規劃，堅持政府在養老服務事業發展中的引導地位，走可持續發展的道路。普惠型養老服務機構主要由政府通過PPP等方式主導投資修建，養老費用上限由政府統一制定、統一監管。此外，隨著老年人數量的逐年增加，我國還應重視對普惠型養老設施的升級改造和擴建，以確保大部分的老人都有機會獲得養老服務。參考國外的相關數據，建議綜合利用補貼、貸款等方式，確保通過機構養老的老年人每月支出的養老費用不超過其個人收入的四成。

在確定普惠型養老機構費用時，應充分考慮來自不同家庭、不同階層的老年人的具體收入狀況。如老年公寓在建設過程中，應當始終堅持小戶型、低費用原則，保證絕大多數老年人能夠負擔相應的養老費用。根據老年人的收入狀況，宜采取不同的收費模式。如可以針對老年人的不同收入狀況或者所租用的老年公寓的面積大小，制定一系列的優惠政策，并視情況提供金額不等的津貼，以確保更多的老年人能夠享受相應的服務。此外，積極鼓勵在院老年人的子女為養老機構提供志愿服務，可以考慮為子女積極參與志愿服務的老年人額外提供津貼，以樹立社會尊老敬老的風尚，并發揚我國孝道的傳統觀念。

（三）完善養老服務配套政策

從多維度、多角度制定養老服務配套政策，切實豐富老年人的物質精神文化生活，提升老年人的生活質量。

首先，優化老年人再就業環境，鼓勵有條件的老年人發揮余熱，為我國經濟社會的發展繼續作出貢獻，這一做法不僅有利于緩解我國當前所面臨的少子化和老齡化人口問題，還可以增加老年人的收入，提升老年人的價值感，減輕機構化養老給老年人帶來的負擔。

以日本為例，2020年3月，日本通過了《高年齡雇傭安定法》修正案，強化企業對老年人的雇傭義務，要求企業不得對年齡低于70歲的希望繼續工作的老年人進行就業歧視，這一新法案于2021年4月開始實施。此外，日本還大力發展老年人才服務中心，通過老年大學等渠道給老年人提供各類職業培訓，提升老年人的技術水平，并向相應崗位的企業推薦技術較高、經驗豐富且愿意繼續工作的老年人，擴大老年人的就業選擇。借鑒日本的經驗，我國也可以在充分評估老年人的工作意愿和工作能力的基礎上，積極制定政策措施，鼓勵企業吸納老年職工，逐步試點彈性退休制度；還可以對愿意雇傭老年人的企業給予一定的獎勵，讓企業擁有雇傭愿意繼續工作的老年人的意愿。政府和企業需要共同努力，來創造對老年人較為友好的就業環境。

其次，完善養老保險制度，通過護理險等方面多渠道降低老人養老費用，確保老年人有足夠的收入繳納養老費用，從而提升養老服務的普惠性。

2000年，日本通過并實施介護保險制度，該制度要求鼓勵40歲以上的人群開始繳納介護險，在65歲以后，投保人在評估身體健康狀 況等級后，根據不同的健康等級接受護理服務，在交滿年限的前提下，個人只需要承擔全部介護 費用的10%，而剩余90%的費用由保險機構給付。投保人所能夠享受的介護服務包括老年保健、老年醫療、老年康復在內的綜合服務等。近年來，日本介護保險的內涵進一步延伸，并擴大到機構養老服務。養老機構的開發商在適老化住宅房屋內配備符合規定的設施和看護人員，并定期組織核查。對于通過核查的養老機構，老人可以根據已繳納的介護險保費記錄，請介護保險機構向養老機構提供保額范圍內的養老服務費用。這一制度加快了日本老年護理機構化的進程。據統計，在該政策出臺后的6年時間里，全日本老年護理服務機構從257家快速增長到1732家，年均增速達到37%。從日本介護險出現后老年服務機構數量快速增長的經驗中，我們可以看出，老年護理保險的出現能較好地促進養老公平，從而讓更多的老年人有能力享受到較為優質的機構養老服務。