新時代推動區域協調發展的戰略思考

陳曉峰 張二震

我國作為一個區域發展不平衡的發展中大國，如何實現區域協調發展是長期面臨的艱巨任務，也是一個重大的時代命題。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央與時俱進、科學決策，在區域協調發展方面作出了一系列重要論述、采取了一系列重大創新性舉措。黨的十九大報告把“區域協調發展”作為決勝全面建成小康社會、開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的重要戰略提升到一個新的高度。近年來，通過持續不斷努力，我國區域經濟整體發展水平躍上了新的歷史臺階，人民生活水平地區差距逐步縮小、基本公共服務均等化取得進步、基礎設施通達程度日趨均衡、地區比較優勢更加充分發揮、綠色低碳協同發展成效顯現。黨的十九屆六中全會公報進一步指出，實施區域協調發展戰略是增強我國經濟發展平衡性、協調性、可持續性的必由之路，進而其作為全域統領性戰略的地位得以確立，這也為新時代深入推動區域協調發展提供了更為堅實的制度機制保障。

大戰略呼喚大擔當，新起點瞄準新高度。區域協調發展是一個復雜巨系統，具有多層次、多主體及多因素等權變特征，而且作為國家戰略，那就應當是全局性的、長期性的，而不是一地、一事、一時的。現階段，區域協調發展所面臨的外部形勢仍然嚴峻、任務依然艱巨，很多沉疴痼疾亟須根治，很多新問題有待深入研究。《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》指出：“我國經濟發展進入新常態，已由高速增長階段轉向高質量發展階段，面臨增長速度換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期‘三期疊加’的復雜局面，傳統發展模式難以為繼”“經濟結構性體制性矛盾不斷積累，發展不平衡、不協調、不可持續問題十分突出”。因此，面向新時代，如何適應高質量發展要求與社會主要矛盾的變化，有效破解發展不平衡、不協調、不可持續問題，提升體制機制改革的系統性、整體性與協同性，推動區域協調發展向更大范圍、更寬領域、更深層次邁進，已成為一個迫切需要解答的戰略議題。

一、新時代推動區域協調發展應強化問題意識

由于各地區地理條件、資源稟賦的自然性和獨特性，造成各城市、區域的經濟社會發展基礎和人民生活水平收入水平的客觀差距。現階段，我國區域發展不平衡現象依然突出，不協調問題依然明顯，不可持續狀況依然嚴峻。從制度變遷的一般規律和我國區域發展的基本實踐來看，當前制約區域協調發展的問題較多，其中最為突出的仍然是一些體制性障礙和機制性矛盾。

（一）不同發展階段的區域主體對推進協調發展所關注的問題不同

一是東部區域主體更加關注制度性障礙、開放和創新能力的協同以及基本公共服務的便利化等關系發展質量的問題。二是處于發展追趕階段的中部區域主體更加關注產業協同、鏈接東部地區的基礎設施、創新投入等增長問題。三是西部地區作為經濟發展的后發地區，更加關注如何融入“一帶一路”，充分利用國內國際兩個市場，發展特色產業，拓展發展空間。東北地區處于轉型陣痛期，關注的是改變產業單一的結構性缺陷、完善營商環境、加大改革創新力度，在國家高質量發展進程中找準自身定位。相對而言，后發地區在落實區域協調發展戰略時往往存在較多的認知偏差，或更缺少財力配套。

（二）不同空間尺度的區域主體在推進協調發展時面臨的問題不同

一是區域板塊內部次級區域之間的協調發展問題，尤其是在江河流域、城市群和都市圈的協調發展問題。城市群中心城市與一般城市之間的發展差距不僅存在，局部地區還存在著差距不斷擴大的趨勢。現階段如何推動差異化、互補性、融合式發展，避免同質化、排他性、離散式發展等問題始終是區域協調發展中的難點所在。二是尚未真正建立能夠支撐區域協調發展的國家區域治理體系。比如，雖有京津冀協同發展領導小組、推動長三角一體化發展領導小組等國家層面的統籌協調，但這種不具有持續性的（非制度化）組織安排不利于整體戰略的長期深入實施，區域內各級地方政府之間各自為政、地方保護、貿易壁壘、政策博弈等現象時有發生，造成要素流動不暢、制度性交易成本居高不下。

（三）跨區域協調機制不完善是推進區域協調發展中的共性問題

一是各地發展規劃（政策）內容雷同以及在招商引資、園區建設等方面的惡性競爭。而且，跨區域深層次的產業聯動機制不暢通，這容易造成區域產業鏈、供應鏈的上下游之間、核心環節與配套環節之間斷鏈、脫節和失調等，優勢互補的產業格局難以普遍形成。二是區域市場壁壘、地方保護等現象依然存在。一些地方提出“首臺（套）”重大技術裝備在跨地區銷售中不能享受相應的資金、政策、保險等支持。區域市場監管標準、處罰標準不統一，自由裁量權不一致，跨省市執法聯動難。而且土地指標跨省交易的全國推行需要政策突破。三是跨區域利益共享共擔機制問題。“飛地經濟”、共建園區在經濟總量核算分享、農用地占補平衡以及稅收分成等利益分享方面缺乏有效的制度安排，公共性、基礎性、通用性的跨區域重大項目建設投融資機制不完備。四是流域上下游生態保護和污染治理問題。如何建立綜合性的資金、產業等多元生態補償機制，形成對上游的合理補償、共享綠色保護與發展成果，實現上下游公平發展始終是一大挑戰。五是區域創新生態體系尚缺乏行之有效的機制。聚焦關鍵核心技術合力攻關機制有待強化。區域科技力量與創新資源各自為政、力量分散，缺乏整體聯動與相互賦能，創新合作成果的轉化機制不暢，“創新券”跨區域通兌面臨較大障礙。

二、新時代推動區域協調發展應突出戰略導向

區域協調發展的根本目的是解決新時代人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾。映射到戰略導向上，新時代區域協調發展應立足于推動高質量發展、服務新發展格局構建、實現區域共同富裕等方面，即要求深入實施更高水平和更高質量的區域協調發展戰略，這也對提升我國區域戰略的聯動性和全局性、增強區域發展的協同性和整體性提出了更高的要求。

（一）促進高質量發展的內在要求

從國內外實踐看，縮小區域發展差距，實現區域平衡發展，會顯著提升經濟發展的整體質量。2018年中央經濟工作會議提出，京津冀、粵港澳大灣區、長三角等創新要素集聚區要成為引領高質量發展的重要動力源，具有強大的輻射帶動力的中心城市要成為高質量發展的重要推動力。各大重點區域板塊之間發揮比較優勢、良性互動，逐步打通了區域協調發展的“任督二脈”，為推動我國經濟高質量發展不斷注入新活力。與此同時，在這過程中我們必須充分認識到，“行政區經濟”格局是導致我國潛在的超大規模市場優勢無法發揮作用的主要因素，要牢固樹立正確的區域協調發展觀，調整乃至摒棄“GDP至上”“重速度輕質量”“重效率輕公平”等思想傾向和考核導向，通過區域協調發展戰略的深入實施促進區域發展導向（機制）、區域經濟結構及區域空間功能的有效轉變，在復雜多樣的國情區情中走出一條相對平衡、協調、可持續的發展之路，最終實現區域高質量發展。

（二）構建新發展格局的重要依托

加快構建新發展格局是一項關系我國發展全局的重大戰略任務，需要準確把握新發展格局構建邏輯、內生特點及其對區域協調發展的內在要求，在全力打通生產、分配、流通、消費各環節的難點和堵點的同時，加快形成“穩定、開放、活力、公平”的國際國內大環境，推動國內國際雙循環互促式新發展。在此過程中，不論是國際層面，還是國內層面，都需要區域協調發展戰略隨之調整（不能囿于一隅或限于一業）。發展格局的戰略調整必將深刻影響區域經濟發展態勢。現階段，全國各板塊應充分利用國際、國內的兩種資源和兩個市場；通過構建區域產業合作新模式，加快促進中西部地區全面融入全球生產網絡和東部地區深度嵌入全球高端價值鏈；通過區域內外物資集散、資源配置、要素重組的小循環、中循環促進全國流動空間的大循環；通過與沿海經濟帶、“一帶一路”等區域發展戰略的優勢疊加和有序銜接，更快、更好地接軌與融入全球經濟。

（三）實現共同富裕的根本保障

解決區域差距過大問題，實現區域公平發展，是區域協調發展的核心要義所在，更事關經濟發展和社會穩定大局。黨的十九屆六中全會作出了“堅定不移走全體人民共同富裕道路”重大戰略部署，明確指出“黨深刻認識到，小康不小康，關鍵看老鄉”。從區域層面看，“老鄉”的關鍵則在于中西部相對不發達、欠發達地區廣大農村老鄉的脫貧致富，在于老、少、邊、窮地區廣大農村老鄉的脫貧致富，以及這些地區相對薄弱的公共基礎設施和相對低下的公共服務水平，成為全體人民實現共同富裕所必須面對的最廣泛困難群體和最大障礙。我國貧富差距與脫貧地區分布的鮮明區域性特征，決定了唯有通過實施區域協調發展戰略，把東西協作、對口幫扶、財政轉移支付、城鄉統籌、鄉村振興等重要舉措與區域協調發展戰略緊密結合起來，在倡導共享中營造新的平衡，確保這些地區與全國人民一道穩步邁向共同富裕。

三、新時代推動區域協調發展應堅持辯證統一思維

促進區域協調發展，重在做好“協調”這篇大文章。協調發展不僅是一種必須長期踐行的新發展理念，也是一種促進新時代推進經濟高質量發展的思路和方法，更是一種重要的本領和能力。習近平總書記2019年在中央財經委員會第五次會議上指出“不平衡是普遍的，要在發展中促進相對平衡，這是區域協調發展的辯證法”。只有從思想觀念上解決區域協調發展的認識誤區，促進相關主體從思想認識到實際行動發生積極轉變，才能提高各級領導干部在推動區域協調發展上的本領和能力，進而實現頂層設計和底層對接的高度統一。

（一）協調是平衡與不平衡發展的辯證統一

一是平衡和不平衡都是相對的。在條件變化時可以相互轉化，有許多不平衡現象則可能正是實現平衡所需要的過程，這時的不平衡并不是趨勢，也不會固化或惡化，最終通過有形（無形）之手共同作用，可以實現平衡。二是協調既是發展手段又是發展目標，同時還是評價標準。用目標代替手段并不能解決不平衡問題。有時行政手段看似解決了小區域內的小問題，卻也會在更大的范圍內造成沖突和矛盾。三是不能簡單機械地理解均衡性。海納百川、有容乃大。在我國不同地區的經濟條件、自然條件不均衡是客觀存在的，解決發展不平衡問題，要符合經濟規律、自然規律，因地制宜、承認客觀差異，不能簡單地搞一刀切，而是更加注重發展機會公平與資源配置均衡。

（二）協調是發展兩點論和重點論的辯證統一

一是協調發展需要發揮各區域的比較優勢。把各地區的比較優勢發揮出來，就等于抓住了這個地區最核心、最具潛能、最好的東西，進而通過分工協作、優化發展，進而實現區域整體效益最優化。因此，分類指導是促進區域協調發展最重要的思路與原則，而一體聯動則是促進區域協調發展的重要路徑和有效手段。二是要發揮好極化效應的重要作用。對“極化效應”的承認和積極利用是對區域發展規律認識的飛躍，這需要處理好局部和全局、當前和長遠、核心與外圍、內培與外引、重點與非重點的關系，使“極化效應”成為更長時間更廣泛空間內促進區域協調發展的最重要機制。三是應從局部地區率先突破，發揮重點區域的政策引領和樣板示范作用，這是一種更為行之有效的辦法。一些成長性好、活力充足、質量效率高的中心城市和城市群應當發揮出對更大區域及整個國家的強大增長極與新動力源作用。

（三）協調是發展短板和潛力空間的辯證統一

一是當前我國正處于跨越“中等收入陷阱”的關鍵階段，這個階段是矛盾集中爆發期，諸多發展短板并存是客觀存在的。協調發展既要正視差距（短板）、著力破解難題，又要考慮鞏固和厚植原有優勢，挖掘潛力，增強發展后勁。二是要處理好“量的合理區間”和“質的穩定提升”“發展好”和“保護好”之間的關系，注重人、地區和生態三者繁榮的平衡、統一和兼顧，并在發展導向上注重發展過程與結果并重、強調人和地區發展機會平等。三是要注重分類指導和定向指導的有機結合，把鞏固提升地區傳統比較優勢與積極構建新的經濟優勢有機結合起來，把促進落后地區“轉”與“趕”有機結合起來。2020年8月，習近平總書記在扎實推進長三角一體化發展座談會上強調，“發展落差”往往是“發展空間”。有關部門要針對欠發達地區出臺實施更精準的舉措，推動這些地區跟上長三角一體化高質量發展步伐。

四、新時代推動區域協調發展應注重精準施策

習近平總書記在2021年中央經濟工作會議上指出“區域政策要增強發展的平衡性協調性，要深入實施區域重大戰略和區域協調發展戰略，促進東、中、西和東北地區協調發展”。面向新時代，我們亟須適應區域發展的新要素、新態勢、新結構，積極謀劃新思路，極力處理好經濟區域與行政區域、區域戰略與區域政策、市場競爭與政府合作、國際市場與國內市場、重點區域與絕大多數地區之間的關系，破除長期阻礙區域協調發展的結構性矛盾與體制性障礙。

（一）增強區域政策的精準度和有效性。

一是在堅持“四大地區”區域總體戰略的前提下，進一步縮小區域的政策單元。應在京津冀、粵港澳、長江經濟帶、長三角等戰略基礎上，針對特定功能區或問題區域出臺相關政策，比如，糧食主產區、生態涵養區、資源枯竭區、老工業基地等，統籌解決區域協調發展過程中的問題，挖掘這些區域特殊的比較優勢，從而把對困難地區的支持政策和充分發揮其自身能動性有機結合起來。二是構建差異化富有彈性的區域政策體系。近年來，隨著新技術、新經濟發展，先發地區對優質要素的吸引力更強，只有從國家層面出臺差異化的區域政策，才能真正改變不同地區集聚要素的條件，推動后發地區獲得發展機會，從而把鞏固提升地區傳統比較優勢與積極構建新優勢有機結合起來。三是加強不同層次區域戰略協同。目前，我國的區域戰略和規劃主要可分為重大戰略、重要戰略、一般戰略三個層次，這三個層次之間的關系應加強協調，重視跨區域，次區域規劃的協調性。對于已出臺和即將出臺的一些區域發展戰略在內涵上有哪些異同點和特色，如何避免最優質的資源完全向重大戰略區集聚并形成新的“虹吸效應”，這些問題對于有效推動區域協調發展至關重要。

（二）構建有效的跨區域產業合作機制

一是全方位深入推進產業跨地區梯度轉移。以工業和信息化部等十部門聯合發布的《關于促進制造業有序轉移的指導意見》（2021）為藍本將相關工作落到實處。一以貫之地支持東部地區環境友好型產業特別是新興行業向中西部、東北縱深轉移，充分利用內地的比較優勢和腹地市場，在確保產業鏈供應鏈穩定安全的同時，有效遏制東北老工業基地制造業持續大面積衰退。并在長三角、京津冀地區支持地方探索城市群或都市圈內部產業轉移新機制新模式，為超大城市、特大城市產業疏解轉移提供可復制可推廣的經驗。二是探索地方特色的合作園區發展模式。繼續推動以政府為主導的跨地協作合作園區建設，探索規劃共編、園區共建、利益共享、風險共擔機制，并積極探索市場化的產業園區合作，鼓勵社會資本組建園區開發專業企業，形成政企合作新樣板。三是重視企業跨地域經營產生的內生效應。在維持現有行政邊界嚴肅性的前提下，在共同市場建立的過程中，從企業自身發展戰略出發，促進各類所有制企業自覺自愿參與并購，使得地區間的低水平產業競爭，轉變為集團內部各個部門之間的合作。以長三角、京津冀為例，可使區域一體化分工就演變為大型企業集團內部的產業鏈、價值鏈、創新鏈的分工，實現產權融合和管理整合。

（三）深化要素跨區域流動的體制機制改革

一是完善要素價格形成機制。無論是自然資源還是勞動力、技術，都要建立相應的市場化定價機制，限制各級政府直接干預范圍和力度，減少相應的不合理補貼行為，讓價格信號引導要素資源在區域間形成合理、高效配置。二是形成統一開放、競爭有序的國內大市場。盡快清理廢除妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法，營造規則統一開放、標注互認、要素自由流動的市場環境，加強法律法規和標準規范的協同。組織實施市場秩序的專項督查，對地方政府截留資源、封鎖市場、違規為本地企業提供保護傘等行為要依法依規進行嚴肅處理，并積極引導各地區不搞自我小循環，全力打通國內國際兩大循環相互促進中的相關堵點、痛點和難點。三是降低要素跨區域流動成本。在國家交通基礎設施基本建成的條件下，未來應優化交通基礎設施投資的方向，重點解決跨區域的斷頭路、瓶頸路、城際鐵路等線路建設，加快交通一體化進程。在此過程中，因基礎設施建設的統一性、不可分割性特征，各地政府必須主動讓渡有關規劃、建設和管理的權力，根據一體化協議交給某個機構統一行使，只有這樣才能有效地協調公共利益。

（四）建立健全區域戰略統籌與互動融合機制

一是完善區域治理體系。國家層面要采取合并同類項的辦法，將不同類型的區域問題適當歸類，成立相應的領導小組。此方面可借鑒歐盟做法，將國家部委相關職能集中起來，組建“國家區域發展委員會”，負責組織開展涉及區域發展、區域協調、國土空間規劃等相關工作，并推動完善相關法律體系。同時，為了更好地促進省際協調，中央應在長三角、京津冀等重點區域探索新型的區域治理模式。二是深化區域互助機制。因地制宜探索產業幫扶、干部交流、人才培養等多種幫扶模式，鼓勵有條件的地方探索政府主導、市場介入、公眾參與的社會化對口幫扶模式，將對口幫扶置于可持續發展的軌道上。三是完善區域補償機制。建立生態環境保護補償機制，實現重點領域、重點區域、重點流域生態保護補償的全覆蓋。建立糧食等重要農產品生產利益補償機制，切實解決當前存在的“生產是重地、財政是窮地、發展是洼地”的問題，有效平衡資源需求地和輸送地的利益關系。完善碳排放權、排污權、水權等交易制度，促進環境容量資源優化配置。