對我國城鎮住房保障體系的思考

文/王凌云

習近平總書記指出，加快推進住房保障和供應體系建設，是滿足群眾基本住房需求、實現全體人民住有所居目標的重要任務，是促進社會公平正義、保證人民群眾共享改革發展成果的必然要求。新中國成立70多年來，緊緊圍繞滿足人民群眾不斷增長的物質文化生活需求，適應不同的發展階段和經濟社會發展水平，持續探索城鎮住房保障工作，特別是黨的十八大以來，中國特色社會主義進入新時代，住房保障能力持續增強，城鎮住房保障體系建設也進入了新階段。本文主要回顧我國城鎮住房保障工作歷史沿革和取得的成就，簡要分析住房保障面臨的新形勢新要求，并對住房保障體系進行粗淺的思考分析。

一、住房保障工作歷史沿革和巨大成就

從新中國成立到改革開放前，我國城鎮實行住房實物分配、低租金使用的福利性住房制度，適應了計劃經濟體制和快速工業化的要求，在特定歷史條件下發揮了積極作用。但受經濟發展水平、財力等多方面因素影響，住房供應不能滿足需求，短缺問題突出。

1978年，鄧小平同志提出“解決住宅問題的路子能不能寬一些”，并于1980年4月提出了住房商品化的構想。按照小平同志提出的改革思路，各地對改革住房舊體制進行了多種形式的探索。

1994年，《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》（國發〔1994〕43號）明確提出，建立以中低收入家庭為對象、具有社會保障性質的經濟適用住房供應體系和以高收入家庭為對象的商品房供應體系。

1998年，國務院印發《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》（國發〔1998〕23號），決定停止住房實物分配，建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系，即最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房，中低收入家庭購買經濟適用住房，其他收入高的家庭購買、租賃市場價商品住房。

2007年，國務院印發《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發〔2007〕24號），提出加快建立健全以廉租住房制度為重點、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系。

其間，數千萬城鎮職工家庭通過購買房改房，擁有了屬于自己的住房；部分城鎮家庭通過在政府主導的城市建設中獲得拆遷安置房，改善了居住條件。同時，隨著政府主導建設的經濟適用住房供應大幅增加，不少中低收入家庭購買了經濟適用住房。多數城市建立了廉租住房制度，部分低收入家庭享受到政府提供的廉租房。以增量市場為主的房地產市場經歷了從開始培育到高速發展的過程，致力于滿足人民群眾多樣化的居住需求。

2008年，國家開始大規模實施城鎮保障性安居工程，包括發展廉租房、公租房、經濟適用住房、限價商品住房和棚改安置住房。2011年，住房保障工作目標被首次寫入了國民經濟和社會發展五年規劃，“十二五”期間要建設城鎮保障性住房和棚改安置住房3600萬套。

黨的十八大以來，習近平總書記對住房保障工作高度重視，多次作出重要指示，住房保障政策體系進一步創新和完善。2013年10月，習近平總書記主持十八屆中央政治局第十次集體學習，就加快推進住房保障和供應體系建設發表重要講話，提出明確要求。2013年起，國家連續3年印發關于棚改的專門文件。2014年起，組織北京、上海等城市開展了共有產權住房試點，推動各地公租房和廉租房并軌運行，統稱公租房。2015年啟動實施棚改三年計劃，2015—2017年改造各類棚戶區住房1800萬套。“十三五”期間棚改開工超過2000萬套。

經過多年的發展，我國住房保障工作取得了巨大成就，主要表現在：2020年，我國城鎮人均住房建筑面積達到40.8平方米，是1949年8.3平方米的4.9倍，住房保障工作的推進為這個成績的取得作出了巨大貢獻。1994—2007年，全國建設廉租房、經濟適用住房等保障性住房1000多萬套。自2008年大規模實施城鎮保障性安居工程以來，全國合計開工建設城鎮保障性住房和棚改安置住房7000多萬套，幫助約2億困難群眾改善了住房條件，人民群眾的獲得感、幸福感、安全感不斷增強；其中，黨的十八大以來開工建設的有4700多萬套，惠及1億多住房困難群眾。

二、住房保障面臨的新形勢新要求

從以上歷史沿革可以看出，這些年我國住房保障工作，有兩個突出特點：保障對象以城鎮戶籍住房困難群眾為主，保障方式以政府投入為主。這兩個特點適應了我國經濟社會發展特定階段的現實需要，補歷史欠賬見效快，發揮了巨大的作用。但是進入新發展階段后，住房保障面臨新形勢新要求。

一是保障對象方面。廉租房、經濟適用住房、棚改安置住房保障對象都是城鎮戶籍居民，公租房保障對象盡管包括新就業無房職工和在城鎮穩定就業的外來務工人員（即新市民和青年人），但是由于設置收入門檻，絕大多數新市民、青年人都不符合公租房保障條件，很難進入保障范圍。發展多年，住房保障工作也作出巨大貢獻，目前城鎮居民住房狀況總體較好，戶均住房基本都在1套以上，而在部分人口凈流入的大城市，新市民、青年人等群體買不起房、租不好房的問題卻很突出，幫助他們解決住房困難題，成為住房保障工作面臨的重點任務。

二是保障方式方面。公租房、廉租房、經濟適用住房、棚改安置住房，都需劃撥土地；公租房、廉租房基本都由政府投資建設，經濟適用住房定價以保本微利為原則，很難吸引國有企業以外的其他開發企業參與，棚改貸款被納入政府債務。然而，不能單純依靠政府投入搞保障，因為政府財力有限，這樣既不利于增加供給、擴大保障范圍，也不利于充分體現黨領導下中國特色社會主義制度優勢。

黨的十九大報告指出：堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。近年來的中央經濟工作會議和《政府工作報告》都明確提出“堅持租購并舉，完善住房市場體系和住房保障體系，解決城鎮中低收入居民和新市民住房問題”，“改革完善住房市場體系和保障體系”，“解決好大城市住房突出問題”，“盡最大努力幫助新市民、青年人等緩解住房困難”等要求。

貫徹落實黨中央、國務院決策部署，圍繞立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局的新形勢、新要求，需要加快完善住房保障體系，進一步實現住房保障工作高質量發展。

三、加快完善以公租房、保障性租賃住房和共有產權住房為主體的住房保障體系

2021年6月，國務院辦公廳印發《關于加快發展保障性租賃住房的意見》（國辦發﹝2021﹞22號），明確提出“加快完善以公租房、保障性租賃住房和共有產權住房為主體的住房保障體系”。這是國家層面首次明確住房保障體系的構成。

具體來說，公租房主要由政府提供實物房源和發放貨幣補貼，面向城鎮住房、收入困難家庭供應，具體準入條件由各地結合財政承受能力科學確定，對城鎮戶籍低保低收入住房困難家庭應保盡保，其他困難家庭在一定輪候期內給予保障。人口凈流入的大城市要重點發展保障性租賃住房，主要解決符合條件的新市民、青年人等群體的住房困難問題。保障性租賃住房不設收入線門檻，堅持小戶型、低租金，由政府給予土地、財稅、金融等政策支持，充分發揮市場機制作用，引導多主體投資、多渠道供給，主要利用集體經營性建設用地、企事業單位自有閑置土地、產業園區配套用地和存量閑置房屋建設，適當利用新供應國有建設用地建設。共有產權住房由地方政府因地制宜發展，原則上不作硬性要求，供應對象以城鎮戶籍人口為主，逐步擴大到城鎮常住人口，主要是有一定經濟承受能力但又買不起商品住房的新市民、青年人。同時，結合城鎮棚戶區改造和城鎮老舊小區改造，有效增加保障性住房供應。

首先，從租、購構成看：公租房、保障性租賃住房都是出租型的，共有產權住房是出售型的，相較于住房市場體系中出售型的商品住房占據絕對主導地位的格局，住房保障體系突出了租賃方式，并且將發展重點放在保障性租賃住房上，旨在通過政府政策支持，培育和發展住房租賃市場，大力發展租賃住房，加快補齊我國住房發展長期以來“租賃一條腿短、售賣一條腿長”的短板，推動形成租購并舉的住房制度。

第二，從保障對象看：公租房面向城鎮住房、收入困難家庭，在目前城鎮戶籍家庭住房狀況普遍較好的情況下，公租房的保障范圍大體為戶籍“雙困”家庭和環衛、公交等公共服務行業非戶籍“雙困”家庭。保障性租賃住房和共有產權住房都不設收入門檻，面向符合住房困難標準（一般為無房）的城鎮常住人口，特別是新市民、青年人，實現了住房保障對象從以戶籍家庭為主向城鎮常住人口的轉變。

第三，從保障方式看：公租房主要由政府提供實物保障和貨幣補貼；共有產權住房堅持政府主導、市場運作，通過市場化定價明確政府和個人的產權份額；保障性租賃住房由政府給予土地、財稅、金融等政策支持，引導農村集體經濟組織、企事業單位、房地產開發和住房租賃企業等各類主體有地出地、有房出房、有錢出錢、有力出力，多渠道增加供給，改變了原有的政府作為居住用地唯一供應者、房地產開發商作為住房唯一供應者的局面，實現了保障住房從政府單一供給向政府、企業和其他機構多主體供給、多渠道保障的轉變。

另外，從國家“‘十四五’公共服務規劃”住房領域的內容看，公租房保障被列為基本公共服務，屬于公民的基本權利。保障人人享有基本公共服務是政府的重要職責。保障性租賃住房和共有產權住房被列為普惠性非基本公共服務，需要發揮政府引導作用，統籌用好規劃、土地、投資、稅收、金融等多種支持政策，幫助企業降低服務成本、提升運營效率，鼓勵支持社會力量面向廣大人民群眾提供價格可負擔、質量有保障的普惠性非基本公共服務。這一定位劃分，充分體現了住房保障體系分層次、廣覆蓋、多主體、多渠道的特征和優勢。

綜上，加快完善以公租房、保障性租賃住房和共有產權住房為主體的住房保障體系，適應新發展階段和住房保障高質量發展的要求，有利于幫助城鎮困難群體特別是新市民、青年人緩解住房困難，推動解決好大城市住房突出問題，促進實現全體人民住有所居；有利于推進以人為核心的新型城鎮化，為城市吸引人才和產業發展提供支撐，促進經濟穩增長；有利于加快補齊住房租賃短板，調整住房供應結構，推進住房供給側結構性改革，促進房地產業健康發展和良性循環。