淺談上海市第三次全國國土調查成果數據管理與應用

文/董芳玢

引言

第三次全國國土調查（以下簡稱“三調”）是在習近平新時代中國特色社會主義思想指導下推進完成的一項重大的國情國力調查，也是上海加快推進“五個中心”建設、提升城市能級和核心競爭力、構筑新的戰略優勢和品牌優勢、落實上?！?035”規劃的重要基礎性工作。開展三調工作，目的是翔實掌握本市土地利用現狀和自然資源變化情況，全面提升數據質量，進一步健全國土調查、監測、統計和評估制度，實現成果信息化管理與共享，滿足生態文明建設和自然資源精細化管理等工作需要，保障社會經濟可持續發展。

一、基礎數據和專題數據對三調工作的重要性

在三調工作之中，陸昊部長多次強調“寧要數據的真實性，也不要虛假的前后一致性”，指出三調成果數據對后續自然資源統一管理有著重要意義。按照國家三調辦要求，農村土地利用現狀調查采用優于1米分辨率的遙感影像資料，城鎮內部土地利用現狀調查采用優于0.2米分辨率的航空遙感影像資料。為滿足精細化管理的需要，上海統一提高調查精度，全市采用0.1米分辨率的航空正射影像資料進行土地利用現狀調查。為使三調數據更加全面、真實、權威、可靠，除0.1米分辨率航空影像、2017年度土地變更調查等基礎數據外，上海還綜合了水務、農委等部門的數據資料，通過結合三調土地利用現狀調查、權屬調查、重點地類細化調查、耕地資源質量分類、陸域海島濕地調查工作成果，獲得地表植被、資源環境、生態變化、城鄉建設等各種自然資源信息，為調查、監測、評估與預測提供權威、客觀、準確的國情、市情、縣情信息，實現后續各級政府社會管理的科學決策、科學評價、科學管理。

二、三調成果數據的管理

（一）數據定期監測

三調數據成果的準確性和現勢性將直接影響規劃資源管理工作的質量，因此針對已有的調查成果應建立快速有效的監測機制。采用市區聯動監測、市級主導變更的方式，從土地利用現狀監測的角度出發，建立“發現—調查—變更”監測體系，采用衛星應用中心高分辨率遙感影像數據監測以及地面巡查等手段，及時發現各類土地利用現狀的變化情況。

（二）數據實時更新

國土調查工作十年一次，最終成果是截止于2019年12月31日統一時點的數據，若要更好地服務于后續自然資源管理工作，就需建立針對地類圖斑的實時更新機制，讓數據“活”起來。就土地部門而言，土地的日常管理包括農轉用審批、增減掛鉤等項目監管審批工作，每年項目數量繁多，圖斑變化較大。因此，在三調數據成果基礎上，應結合日常管理數據，建立數據的實時更新機制，包括現狀、專項工作、評價等基礎數據，以滿足動態管理工作的需要。

（三）資源共建共享

結合三調工作，進一步梳理匯總現有數據，積極探索與其他自然資源專題數據的銜接路徑，加快建立規劃資源部門和其他相關部門之間的信息資源共建共享機制，明確共建共享的內容、方式、責任，統籌協調信息數據采集分工、持續更新和共享服務工作，整合自然資源和其他信息資源，實現大數據服務和云計算，避免重復建設，并深化數據應用方法，提升數據質量，以滿足生態文明建設、空間規劃編制、供給側結構性改革、宏觀調控、自然資源管理體制改革和統一確權登記、國土空間用途管制、國土空間生態修復、空間治理能力現代化和國土空間規劃體系建設等各項工作的需要，實現三調成果的共享和信息化管理。

三、三調數據應用方向

（一）服務于上?！?035”總體規劃

在當前建立國土空間規劃體系、深入推進“2035”總體規劃實施、推進土地高質量利用的新型背景下，作為規劃編制和規劃土地審批管理中唯一獲得認可的土地利用現狀數據，三調成果數據在國土空間規劃中起到支撐作用，成為新一輪永久基本農田、城市開發邊界和生態保護紅線劃定、控規編制調整、土地審批管理的有力依據。

（二）服務于土地管理

1.服務于土地全生命周期管理。充分發揮三調成果數據在土地管理中的監測作用，逐步形成成熟的調查與監測工作體系。將現勢、及時、動態的三調土地利用現狀數據提供給土地管理部門，作為進一步豐富土地全生命周期管理事中事后監管的手段。

2.服務于土地管理中的評估作用。三調成果數據在土地管理的評估中可充分發揮作用。統計分析三調成果中各地類面積，可為全市建設用地指標分解以及減量化任務提供數據支撐；對土地利用情況的監測，可以實時獲知規劃的實施率，并為規劃后評估提供參考依據；對耕地資源的監測數據，可為各區耕地保護責任目標考核提供重要的數據依據。此外，準確的耕地數據，也可為耕地質量監測布點提供依據，使得布點更加科學、合理。

3.服務于耕地保護工作。近年來，耕地數量、質量、生態“三位一體”保護理念不斷深入人心，耕地保護監督新格局逐漸形成，其中耕地質量在占補平衡等各類土地管理工作中作也越來越得到重視。在三調工作中，耕地資源質量分類調查成為一項重要的專項工作。通過開展三調耕地資源質量分類工作，從自然地理格局、地形條件、土壤條件、生態環境條件、作物熟制和耕地利用現狀等六個層面，結合農業農村部門和生態環境部門等對全市土壤質量的監測成果，分類形成不同耕地資源條件及其組合的耕地面積與分布成果，為土地資源科學持續利用服務，為提升土地環境保護能力和土地管理水平提供技術支撐。

（三）服務于農業資源管理

1.服務于農業三區劃定。農業三區矢量數據是《上海市永久基本農田保護專項規劃（2017-2035）》編制工作的重要數據基礎。借助三調成果數據，可以進一步確保80萬畝糧食生產功能區、50萬畝蔬菜生產保護區劃定質量，為劃實、劃準、劃優150萬畝永久基本農田保護任務提供保障。同時，結合農業“三區”成果中的保護片劃示方案，將與永久基本農田鄰近布局、水土環境質量較好的耕地以及灘涂成陸新增耕地劃示為永久基本農田儲備區，為2020年后上海市繼續實施最嚴格的永久基本農田保護制度提供數據支撐。

2.服務于農業結構調整。隨著中國工業化、城鎮化的深入推進和對外開放的不斷擴大，中國農業面臨著農業資源與環境約束日益趨緊、居民消費結構不斷升級、農產品對外依存度提高、農業生產受國際市場影響更大等新挑戰。面對這些新變化，農業結構也必然會不斷調整以適應新的變化。在三調耕地細化調查專項調查中，按照種植糧食作物、種植非糧作物、糧與非糧輪作、未耕種等不同情況，對耕地的種植類型及狀態進行了細化標注，全面掌握了主要作物種植情況，為上海進一步調整優化農業結構提供了基礎數據資料。

3.服務于養殖業管理規劃。在上海三調工作中，將用于水產養殖如養魚、蝦、蟹、鱉等的坑塘水面細化調查為養殖坑塘。隨著上海市水產養殖業的迅速發展，養殖方式逐步由傳統的池塘養殖往生態養殖和設施化、精細化養殖發展，養殖設施條件和養殖模式的好壞，直接影響品種的選擇、水環境的優劣、養殖對象病害、經濟效益的高低，并對養殖人工操作和管理具有重要影響。三調中對養殖坑塘的調查，結合農業管理口徑中的養殖分類，可以為農委的養殖業布局規劃提供依據，調查數據對養殖的科學指導作用日益凸顯。

4.服務于生態用地管理。本次三調工作，最初為全國土地調查，后調整為全國國土調查，即從土地利用現狀調查轉為包含土地利用現狀、礦產以及與國土有關的其他自然資源調查?！皣琳{查”范圍更廣，更能與自然資源銜接，也能體現三調作為自然資源調查體系“1+X”中的1的地位和作用。在生態用地方面，本市三調工作以國土調查確定的圖斑為單元，將本市第九次全國森林資源連續清查、第二次全市濕地資源調查、第三次全國水資源調查評價、第二次草地資源清查成果等自然資源專業調查數據，以及城市開發邊界、生態保護紅線和各類自然保護區等管理信息統籌納入三調成果數據庫，為后續強化生態用地管理、服務生態文明建設提供基礎數據依據。

5.服務于信息化建設。自然資源部提出，到2020年要基本建成與自然資源管理體制相適應的、統一融合的自然資源信息化框架體系，初步建成自然資源“一張網”、“一張圖”，基本建成國土空間基礎信息平臺。本次三調工作將調查成果和管理信息統籌，形成“一張底版、一個平臺和一套數據”的自然資源統一管理綜合監管平臺，可以提升部門數據共享、業務協同水平，為后續調查評價、監管決策、政務服務提供數據及信息基礎。

四、結語

隨著社會經濟的不斷發展和各項社會經濟管理措施的進步與完善，對自然資源的管理在廣度、深度和精細度有了更高的要求，自然資源管理已經由過去單純以耕地保護和建設用地管控為目標的土地用途管制模式轉變為數量、質量、生態“三位一體”的國土空間用途管制模式。三調成果不但要用于自然資源管理，還要與日常管理結合，服務于自然資源統一管理，并要將各部門專題數據統籌管理與應用，深化數據的應用方法，提升數據質量，滿足經濟社會可持續發展的需要。