論《民法典》中住宅建設用地使用權自動續期的具體路徑

文/廖嘉誠

引言

自2001年始，深圳、青島、溫州等地相繼發生住宅建設用地使用權到期事件，續期問題的熱度隨之增高。居民住宅建設用地使用權到期后如何續期的問題關系到廣大人民之后將何去何從，涉及人民的切身利益。以溫州為例，一位公民花費60萬元購買一套房屋，辦理土地證時得知這片土地的使用年限已經到期，需要再繳納十幾萬元巨款續期后才能入住，該措施引起居民的激烈抗議。隨后，溫州實行“兩不一正常”方案，釋放出住宅建設用地使用權無限無償續期的信號。但理論界對此仍存在很大分歧，有學者認為，住宅建設用地使用權人的權利一次取得即可終身享有，沒有再次繳納出讓金的義務，但權利人應當依法納稅[1]。有學者認為，應當一律無償續期七十年（一次）[2]。有學者認為，自動續期雖應收費但不可沿用出讓金標準，應考慮多種因素確定一個合適的續期收費標準[3]。有學者認為，自動續期是否收費應根據購買住宅的不同目的分別確定，以居住為目的的應當無償續期，投資、出租等非居住目的的應收取一定費用[4]。《民法典》的頒布實施結束了有償無償的爭議，但具體操作還有待整體的制度設計。因此，本文將在論證有償自動續期合理性的基礎上，探討住宅建設用地使用權續期制度的基本設計。

一、住宅建設用地使用權自動續期概述

（一）“自動續期”的深層含義

城市土地屬于國家所有是我國憲法的基本內容。根據《民法典》物權編，不動產作為物權客體歸居民個人所有。結合這兩項規定可知，住宅建設用地使用權即一項權利人以在國有土地上建設住宅為目的，對住宅享有占用、使用、收益權利的用益物權。這就使得居民的房屋所有權與住宅建設用地使用權之間產生矛盾：居民對房屋的權利是永久的，對土地的權利則是有期限的，而居民不可能住在“空中樓閣”，住宅不能脫離土地獨自存在。為解決這一問題，同時考慮到行政與經濟成本，《民法典》明確了有償自動續期的規則。關于自動續期中“自動”的含義，我國現行法律法規中共有三種解釋，第一種“自動”為自己主動，例如刑法中的“自動投案”。第二種為無需任何程序即可實現，例如國籍法中的“自動喪失國籍”。第三種為硬件或軟件自身活動，例如兒童個人信息網絡保護規定中的“計算機系統自動留存處理信息”。顯然，住宅建設用地使用權自動續期中的“自動”符合上述第二種情況，無需居民主動申請或政府部門批準，住宅建設用地使用權即可續期。作此解釋可以使權利期限屆滿后順利無阻地延續下去，符合立法本意。

有的學者可能會產生這樣一種誤解：既為“自動”續期，就不應當履行任何手續，包括繳納續期費用，《民法典》第三百五十九條第一款本身就存在邏輯矛盾[5]。單從文義本身來看，不論是《現代漢語詞典》還是現行法律法規中，“自動”一詞都不帶有無償的含義。再基于邏輯來思考，假如“自動”都帶有無償的含義，那么如今的很多服務產品，例如視頻網站、購物網站等會員的自動續期都不應當收取費用，這是完全違背交易規則的。

（二）權利屬性的改變

住宅建設用地使用權無需任何程序即可自動續期，但這并不意味著該行為的法律屬性沒有發生變化。首先，建設用地使用權的取得是基于開發商與政府之間簽訂的出讓合同，此時建設用地使用權的權利人為開發商。此后，開發商將建成的住宅出售給居民，居民取得的不僅是房屋的所有權，同時也取得了開發商轉讓的住宅建設用地使用權。居民從開發商處繼受的住宅建設用地使用權來自政府出讓給開發商的權利，在出讓合同中，雙方已經明確約定了開發商對住宅建設用地使用權的使用期限，這就表明在期限屆滿后開發商應當與政府重新訂立續期合同，否則開發商將失去住宅建設用地使用權。由于后手權利不得優于前手權利，居民取得的權利當然不能超出開發商取得權利的范圍，因此居民基于一次購房合同便能取得對住宅建設用地的永久使用不符合合同權利的法理邏輯[6]。依照該邏輯，住宅建設用地使用權續期的法律屬性應當被理解為合同的更改。

需要注意的是，合同的更改與合同的變更不同。合同的變更為不改變合同的主體而僅改變合同內容；合同的更改則是消滅舊債成立新債的手段，對于舊債而言是一種債務消滅的原因[7]。我國民法應否區分合同的變更與更改，意見尚未一致，但在住宅建設用地使用權續期這一問題上，區分變更與更改更有利于理解其法律屬性。首先，權利續期的當事人發生了變化。在建設用地使用權出讓合同中，當事人雙方為政府與開發商；而在建設用地使用權自動續期中，當事人雙方為政府與居民。自動續期的目的與簽訂出讓合同時不同：出讓建設用地使用權的目的是分配土地資源并通過交易方式獲取利益；而自動續期時的目的則是為公民創造福利，提供基本的生活保障。因此，在自動續期中，追逐利益的開發商絕不會是享受福利的適格主體。其次，當住宅建設用地使用權到期后，政府與開發商簽訂的土地出讓合同因得到完全履行而歸于消滅，若想續期，必須簽訂新的合同。并且基于自動續期的目的，合同的內容也絕不可能會是由居民繳納高額的土地出讓金來換取住宅建設用地的繼續使用。前后的債權債務關系已全然不同，兩者之間不具有同一性。

二、有償自動續期的合理性基礎

（一）底層邏輯：土地公有制

我國經濟制度的基礎是生產資料的社會主義公有制。土地是最寶貴的基本生產資料，土地公有制是我國土地制度的核心，我國所有的土地立法都應以其為基礎。它強調土地只能歸國家或者集體經濟組織所有，個體不能成為土地所有權的主體。為了滿足土地使用的需求，我國開創了具有中國特色的土地所有權與使用權分離制度，個體為生產生活需要以支付相應對價的方式從國家取得土地的使用權。住宅建設用地屬于出讓土地，國家作為所有權主體，獲取土地收益是其應有的權利。出讓行為實質上是一種土地租賃行為，出讓金即租金，因此住宅建設用地使用權的續期意味著土地租賃的續租，繼續收取租金是國家享有土地所有權的具體體現[8]。

有學者認為，住宅建設用地使用權有償續期并不能視作完全私法意義上的所有權權能的體現，它同時還肩負著保障公民安居樂業的政治使命。作為土地所有權主體的國家應當承擔這一義務，主動為公民的住宅建設用地使用權清除障礙[9]。此種觀點認為：一方面，住宅建設用地使用權有償續期會使公民的經濟負擔加重從而導致社會不穩定；另一方面，由于住宅建設用地使用權肩負著政治使命，使用權的自動續期應當無償。首先，不可否認，住宅建設用地使用權的政治使命是續期制度的重要考量因素，但必須客觀看待，不可夸大其對公民造成的經濟壓力。現實中，居高不下的房價容易讓人產生這樣一種誤解，即住宅建設用地使用權續期的費用會和房價一樣使公民難以承受。這里需要注意的是，住宅建設用地使用權的續期不等于住宅的重新購置，兩者之間沒有直接的聯系，續期必然會考慮到各種因素從而給出一個合理的費用。其次，不管住宅建設用地使用權多么特殊，其本質上仍屬于用益物權。申衛星教授和張翔教授提出，倘若自動續期規定無償，那么該使用權就是永久性的，“永久的使用權就是所有權”，如果建立在這一基礎上，不論是從民法還是從憲法角度上，無償續期都難以成立[10]。最后，主張因其具有政治使命而應當無償續期的觀點還有一個很大的矛盾：既然首次出讓土地時可以收取出讓金，為什么續期的時候可以拒絕支付費用呢？

還有學者認為，在我國土地所有權屬于人民公有權，住宅建設用地使用權無償續期是人民擁有土地的體現[11]。首先，毫無疑問土地的所有權屬于人民公有權，但這與國家的民事權利并不沖突。根據我國《民法典》第二百四十六條的規定，土地這一財產的所有權利都由國務院代表國家行使。因為不管是“國家”抑或是“全民”都是抽象的主體，這些主體并不能作出具體的意思表示，因此需要一個代表來代為行使國家所有權。無償續期論又進一步提出，國家所有權并不一定需要一個代表代為行使，在住宅建設用地使用權問題上可以直接具化為公民的無期限使用權[11]。這種觀點完全忽略了不論何時國家都無法保障每一個公民都擁有房屋，房屋只會屬于“全民”中的一部分人，如此一來土地所有權將不再是人民公有權，而是成為了部分公民的私有權。這必然會侵犯到沒有房屋的公民的權利，違反社會主義“人民均享地利”的思想，違反憲法。

（二）重要考量：市場經濟的穩定與公正

雖然房屋作為一種商品可以進行流通，但正如上文所言，其還承擔著保障公民居住權的使命，具有一定的特殊性。李克強總理在第十三屆全國人民代表大會第四次會議上強調，房屋更應發揮“住”的屬性而非“炒”的屬性。面對暴利，資本必然蜂擁而至。若采納無償自動續期理論，土地的一次出讓即相當于永久出讓，為了增加收入，政府一方面會將所有土地的出讓年限都規定為最高的七十年，另一方面也會進一步提高土地出讓金，從而導致房價水漲船高，對于購買剛需住房或者購買改善性住房的公民來說負擔會進一步加重，而對于炒房者來說，建立在無償續期的土地之上的住宅變得更加具有吸引力，會導致炒房行為進一步加劇。這樣一來，無償續期論不但不能實現減輕公民住房壓力的目的，反而會適得其反，使公民的居住權無法得到有效保障。

在考慮減少公民續期費用的同時，也應當注意公民繳納不同年限土地出讓金的公平問題。在我國，住宅建設用地使用權期限一般為五十年或七十年，甚至有歷史遺留的二十年[12]。若是采用無償續期論必然會引發不公：住宅建設用地使用權期限較長的公民比期限較短的公民支付的土地出讓金更高，從而轉化為承擔更高的房價。在這種情況下還一律將不同期限的住宅建設用地使用權無償續期，公平公正理念將無法實現。有學者認為，若想實現這種公平，可由國家將高于二十年年限的土地出讓金差價返還給已經繳納五十或七十年土地出讓金的公民[13]。這是完全不可行的，我國早在1990年就已經規定居住用地的使用年限為七十年，距今已經三十多年，如果要將三十年或五十年的差價返還，那么就意味著國家三十多年來超過一半的土地出讓收入都會返還給公民，這會極大地沖擊我國的經濟穩定。

（三）現實追求：擴大土地的分配與使用效率

土地作為公共資源，具有保障人民福祉，滿足公共需求的社會作用。雖然馬克思主義經濟學論證了市場是實現資源分配最有效的方式，但僅僅依照市場規則無法完全實現土地的社會作用。因為市場的規則具有競爭性，促使資源向使用效率更高的地區流動[14]，如果不由政府對土地的用途和流向進行把控，國家對社會的調控能力將大大減弱，可能導致土地資源占有不公長期凝固化的歷史格局[15]。

國家作為土地所有者，行使其權利的方式有兩種：一是國家機關或其他機構通過劃撥無償取得土地使用權，二是市場通過出讓取得作為商品的土地使用權。無償劃撥土地的公益性不言而喻，出讓的土地則因具有商品屬性使國家通過變現的方式增加財政收入，從而反饋社會，更好地為人民謀求公共利益。因此，國家一方面應當順應市場規律，允許土地使用權相對自由地流通，不任意收回土地使用權，另一方面也應當積極履行其公共職能，防止土地資源長期凝固現象的發生，避免土地變為私人財產，從而既能使土地使用效率最大化，又能使公共利益得到充分保障。

三、住宅建設用地使用權有償自動續期的具體路徑

（一）以居民未放棄自動續期權利為前提

在住宅建設用地使用權屆期之時，國家不可能有充足的人力物力同大量的到期權利人一一協商，因此默認自動續期是唯一具有現實操作性且能夠保護權利人利益的方式。但正如前文所述，自動續期的法律屬性屬于合同更改，根據合同的意思自治原則，自動續期是權利而不是義務，是否續期是公民的自由，因此居民可選擇拒絕權利續期。

若住宅建設用地使用權人拒絕續期，可以采用如下方案：其一，由住宅所有人自行尋找交易對象，通過簽訂合同的方式將住宅出售給買家，并將住宅建設用地使用權到期的情況如實告知買家，由買家來承擔續期所需的費用，如果沒有如實告知，買家則可以主張撤銷合同。該種方案為居民放棄續期下的最優方案，由公民自行處理好住宅的歸屬并選擇自動續期，可以省去大量麻煩。其二，住宅所有人在住宅建設用地使用權到期前一定期限內申請不續期，由政府部門綜合評估住宅的當前價值進行收購，將住宅收歸國有。回收的住宅政府既可直接出售，也可將其作為經濟適用房或廉租房出售或出租給符合特定條件的公民。在該種方案下，既不愿續期又找不到合適買家的原住宅所有人可以收回一定的成本，政府也可以給經濟困難的家庭提供一個相對容易獲得的安身之所，達到增進公共福祉的效果。

（二）有償續期但不宜沿用出讓金標準

首先，前文已經提到，住宅建設用地使用權的續期不等于住宅的重新購置，續期必定不能繼續按照出讓金標準收取，否則公民的基本民生得不到保障。此外，根據《民法典》第三百五十九條第一款的規定，續期費用的繳納或減免，依照法律、行政法規的規定辦理。從條文中可以看出，法律偏向于減免續期費用，減輕公民負擔。若繼續沿用出讓金標準，一方面，會因大多數公民負擔不起或不愿負擔續期費用而使自動續期制度淪為一紙空文，另一方面，出讓金標準也與法條所反映的精神嚴重不符。因此應結合人均住房面積、住房負擔以及國家財政收入等因素具體確定續期費用。

1.建立在最低居住面積上的續期制度。關于自動續期后的具體減免措施，有學者認為，對公民名下的第一套住宅，其住宅建設用地使用權屆期后應當免費續期[16]。還有學者認為，自動續期應當首先確立一個人均房屋面積，低于該面積的部分免于收費，超出部分再采用超額累進方法收費[17]。

上述兩種續期方式雖有可取之處，但考慮到我國復雜的住房狀況，也難以完全保證公平。首先，第一種觀點采用了“一刀切”的處理方式，并沒有考慮到不同住宅的面積也有所不同。例如，一個家庭第一套住宅的面積為200平方米，另一個家庭第一套住宅的面積為90平方米，如果完全按照第一套住宅免費續期論，對第二個家庭來說明顯有失公平。第二種觀點原則上不存在問題，但僅按照人均住房面積標準也有些許瑕疵。國家統計局的統計顯示，2018年全國城鎮居民人均居住面積為39平方米。若將人均免費面積規定為30平方米，仍以上述兩個家庭為例，第一個家庭為三口之家，共計可以免去90平方米的續期費用，剩下110平方米均攤到三人身上，每人只需承擔不到37平方米的費用。若第二個家庭為一個人獨自居住，那么在30平方米之外將要承擔60平方米的費用，此時只考慮人均居住面積而忽視住宅的實際居住情況可能也并不合理。

筆者認為，對于續期費用標準的建立，應當在基本最低居住面積的基礎上，根據家庭規模的不同對最低居住面積進行適當的降低，超過累計最低居住面積的部分再按照超額累進標準逐級提高。家庭人數越多，累計最低居住面積就越小，不同規模的家庭所要承擔的人均續期費用也就更為接近，更具有合理性。此外，我國目前對不動產已經統一進行電子化登記，查詢登記在公民名下的房產數量及其面積已不具有任何技術上的障礙，由此來看上述主張更為合理與可行。

2.超出部分的收費標準。關于續期費用的具體計算，有學者認為應選擇費改稅的方式，將房產稅與土地使用稅一并收取[18]。雖然征收房產稅與收取土地使用權續期費具有一定的關聯性，但二者本質上屬于不同的法律關系，前者屬于稅收法律關系，國家在其中為公權力主體的身份，后者屬于出讓法律關系，國家在其中為合同下的平等主體，平等主體之間不具有征收稅費的正當性。但參考房產稅的計價標準來制定住宅建設用地使用權續期的費用不失為一個合理的方法。

根據我國《房產稅暫行條例》第三條和第四條的規定，住宅所有人每年繳納的房產稅為房產原值70%-90%的1.2%。同樣，住宅建設用地使用權的續期費用也應當以按年繳納為宜。理由如下：一是住宅的存續年限無法具體確定，一次性繳納多年費用可能會出現后期退費的情況；二是一次性繳納的負擔過重，均攤到每年更易于讓公民接受；三是地價并非常年不變，可能出現波動，按年繳納可根據最新地價規定適當的價格，防止價格糾紛問題的滋生。

由于房產稅的征收不具有公益性質，因此住宅建設用地使用權續期的費用應當低于房產稅，在兼顧群體利益與國家利益的基礎上，按照房產稅標準實行三七開，即公民承擔續期費用的30%。故而公民需繳納的續期費用可規定為：減去最低居住面積之和的剩余面積房產原值70%-90%的0.36%。假如某地區規定續期費用為剩余面積房產原值70%的0.36%，則一個獨自居住在每平方米一萬元、面積90平方米房屋的公民一年需要繳納的費用為（90-30）×10000×70%×0.36%，等于1512元。這個價格對于一個擁有價值90萬元住宅的公民來說很容易接受。另外，對于上文提及的不足七十年年限的住宅建設用地使用權，應當按照當年土地出讓價格將七十年期限補足之后再適用續期規則。

（三）續期的期限及次數

有學者認為，應當通過自動續期使住宅建設用地使用權變成無期限的永久性用益物權[19]。筆者并不贊同這種觀點，住宅建設用地使用權的期限不僅在出讓關系中存在，在續期的法律關系中也必不可少。若不限制續期的期限與次數，則會發生與無償續期同樣的效果，即公民可以永久性占有土地，這同樣觸及了土地公有制的底線。

贊同規定續期期限及次數的觀點有：第一，以住宅的安全使用年限或者剩余壽命作為續期期限的最長時限，可較好地契合住宅的物權屬性和立法的指導思想，減少外界非議[20]。第二，綜合考量住宅使用年限、用途轉化可能以及被征收情況確定一次性的續期期限[21]。第三，建議續期的時限與土地出讓時保持一致[22]。第四，尊重當事人意思自治，只要在法定的土地最長使用年限內，公民就可自由選擇續期期限[23]。

結合以上觀點，筆者認為應當由所有同意續期的業主成立業主大會，按照一定的規則程序表決出一個統一的續期年限，該年限不得超過建筑物的安全使用年限，每次續期后，建筑物仍在安全使用年限內的仍可繼續續期。成立業主大會進行決議的優點在于：首先，尊重當事人的意思自治，同時也避免了每個人選擇不同的續期期限所帶來的繁瑣后續。其次，由業主授權業主大會可以一次性完成全體業主的續期手續，減少政府與每一位公民的對接，可節省大量人力物力。

四、結語

《民法典》給住宅建設用地使用權的自動續期留下了很大的立法空白，具體制度的細化要遵循土地公有的根本制度以及用益物權的基本法理，還要把握好土地所有權人與使用權人之間的關系，以保障公民居住權與國家財政收入為共同目標。對住宅建設用地使用權自動續期問題作進一步深入研究，形成長期穩定的自動續期制度，將利國利民理念落在實處，這是依法治國的基本內容。在《民法典》已經投入實施的背景下，相關規則設計應盡早進行審議。