農村“空巢”宅基地有效利用法律問題研究

張國慧?徐海濤?李逸嫻?饒倩

摘 要：城鄉差距和城鎮化戰略實施在一定程度上造成農民選擇進城務工和農村宅基地及房屋大量閑置。如何有效地利用農村閑置宅基地及房屋，激發鄉村發展潛力成為鄉村振興戰略全面實施的關鍵。本文在問卷調查和實地走訪的基礎上，分析了農村宅基地的現狀、閑置原因及法律困境。閑置宅基地及房屋不斷增加，超面積使用宅基地逐年上升，村民期待宅基地流轉回收利用;閑置的主要原因在于現有立法限制了宅基地使用權用益物權的權能實現，宅基地退出補償機制與標準缺失，農村宅基地流轉管理法律制度不完善;并從法律的“廢改立”、閑置宅基地確權頒證、完善退出補償機制與標準、落實宅基地集體所有權等方面提出了確保宅基地用益物權權能充分實現的法律對策。

關鍵詞：鄉村振興;“空巢”宅基地;利用;法律

我國農村宅基地制度實施以來，在保障農民住房和生產生活方面發揮了重要作用。農民依法享有無償使用農村集體土地建造房屋的權利。城鎮化速度加快，農民逐漸向城市流動，導致農村“空巢”宅基地越來越多。宅基地在農村集體建設用地中占比最高，是農民最主要的財產。隨著農民權利意識的覺醒、城鄉融合發展戰略的實施和鄉村振興的全面推進，農民越來越看重宅基地的財產價值，宅基地由單一的居住保障功能逐漸向居住、經營、財產增值等復合功能轉型[1]。我國以農民集體成員身份為基礎的傳統宅基地使用權制度已無法適應現階段國家城鄉融合發展和鄉村振興的要求。為準確把握當前湖北農村宅基地及房屋利用情況，課題組2021年7～8月選取湖北省十堰市鄖西縣天河口村和竹山縣雙河村、荊門市鐘祥市沿山村、孝感市隔蒲鎮陳劉村、襄陽市牛首鎮花園村等5個村進行實地走訪和問卷調查，旨在掌握湖北農村宅基地利用的現狀，分析影響農村宅基地有效利用的原因和法律困境，提出相應的法律對策。每個村平均發放問卷40份，總計發放200份，回收問卷200份，有效回收率達100%。本次調查對象以中老年人為主，覆蓋200人。問卷統計顯示，75%的村民對宅基地政策“略有耳聞”，12%的村民“沒有聽說過相關政策”，只有13%的村民對宅基地政策“十分了解”。

一、農村宅基地利用現狀

（一）農村“空巢”宅基地及房屋不斷增加

據第三次全國農業普查結果顯示，截至2016年年底，99.5%的農戶擁有自己的住房，其中擁有1處住房的農戶占比為87%，擁有2處和3處住房的農戶所占比重分別為11.6%和0.9%，擁有商品房的農戶占全部農戶的比重為8.7%[2]。此次調研顯示，現有的鄉村閑置宅基地過多，且資源的開發利用效率低下，高達68%的宅基地處于閑置狀態，13%的宅基地上交集體，只有19%的宅基地被盤活利用。主要原因有三個：一是去城市發展有更多機遇誘使更多的人離開原來生活的鄉鎮選擇遷往城市就業生活，“兩棲居民”人數逐年增加;二是村中留守老人去世后，老舊宅基地無人管理;三是村民成家立業后不愿居住在原來老舊房屋而選擇新建房屋。若不采取措施，閑置宅基地的數量將不斷增加。調研中比較特別的是襄陽市牛首鎮花園村，因其美麗鄉村建設成績顯著，是“樊城區美麗鄉村建設先進單位”、2020年度“全國美麗休閑鄉村”，2020年以來宅基地閑置率明顯下降。因此可以預見，隨著鄉村振興戰略的持續實施，農村閑置宅基地及房屋將會逐步減少。

（二）超面積使用宅基地逐年上升

對農民來說，宅基地承載著“祖業”和鄉土情結。宅基地的農村集體所有權虛化，農民有著根深蒂固的宅基地歸自己所有的觀念。不少村民在“鼓了腰包”后將原有老宅翻新擴建，“多吃多占”宅基地，或是聽從風水先生的建議去村鎮周邊建新房而不是“原拆原建”;也有很多村民在自家責任田或自留地中易地新建，一戶多宅現象屢屢出現;還有村民以設施農用地為由圈地，在耕地紅線的邊緣徘徊，發展養殖業、畜牧業，以此來增加自家收入。以上種種原因導致村中出現無序建房、超面積使用宅基地的現象[3]。

（三）村民期待宅基地流轉回收利用

對襄陽市牛首鎮花園村的調研顯示，2016年以來返鄉回村發展的人數迅猛增加，贊同對宅基地流轉回收利用的村民自2019年快速增加，遠遠超出反對者。村民希望國家出臺更加強有力的政策，吸引青壯年人帶技術回村創業，盤活利用宅基地，激活鄉村經濟發展。近年來不斷興起的鄉村游、城市周邊游讓一些投資者將眼光瞄準了鄉村旅游和鄉村住宿，村民也想通過給游客提供餐飲、住宿等服務來賺取收入，相當一部分村民更期待流轉宅基地使用權。此外，村民尤其是從事經商等行業資金需求較大的人，也期待通過抵押宅基地的使用權或者宅基地上建筑物的所有權從金融機構獲得貸款，以解決資金短缺之急。

二、農村“空巢”宅基地利用的法律困境

（一）現有立法限制了宅基地使用權用益物權的權能實現

土地的核心價值在于被利用。我國現行的宅基地制度是以城鄉二元戶籍制度為基礎，以保障農民住有所居為基本功能[4]。這一制度使宅基地使用權受到嚴格限制。

《民法典》物權編規定，“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利”，缺乏“處置權”和“收益權”的權能實現[5]。現行法律通過限定宅基地的使用權，限制了宅基地上房屋的財產權權能實現。第一，現行制度框架下宅基地使用權只能在集體經濟組織成員內部流轉，城鎮想到農村養老的居民也無法通過購買農村房屋獲得宅基地使用權。《土地管理法》第九條規定“宅基地屬于農民集體所有”，而農民對其宅基地上的房屋享有所有權，房地本是無法分割的一體，農民對農村住宅享有包括處分和流轉在內的所有權，卻無權隨意處置農村宅基地，農村房屋只能在集體經濟組織成員內部流轉，這限制了農民閑置宅基地上房屋的流轉。第二，《土地管理法》第六十二條第五款規定，農村村民出賣、出租、贈與住宅后不得再申請宅基地。農民在轉讓房屋時，要面臨更大的風險。第三，《民法典》第三百九十七條規定：“以建筑物抵押的，該建筑物占用范圍內的建設用地使用權一并抵押。”第三百九十九條規定“宅基地使用權禁止抵押”，堵死了農民通過抵押宅基地上的房屋獲得生產經營資金的通路。2015年國務院印發《國務院關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》（國發〔2015〕45號），在試點地區啟動農民住房財產權（含宅基地使用權）抵押貸款，但試點經驗還未上升為法律規定。《土地管理法》修訂和農村新一輪宅基地改革以來，中央雖鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅，但宅基地“三權分置”尚未以法律形式明確。

（二）宅基地退出補償機制與標準缺失

2019年修訂的《土地管理法》第六十二條規定“國家允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地”，但有償退出、盤活利用的途徑、回收程序和補償標準缺少具體規范。政府尚未確立引導農民主動退出宅基地的有效機制，導致宅基地退出可操作性差。由于法律沒有規定，國家也沒有統一規范，各地對宅基地的退出規范衡量有一定的自由性[6]。在我們調研的一些地區，有的實行“以房換房”，即以閑置的宅基地換取政府建筑的安置房，既集中了村中人口，也是對當地宅基地的收回。有的地區對退出宅基地的農戶給予一定的物質獎勵或補貼。由于農村宅基地屬于一種無償的福利供給，具有社會保障功能，且在傳統思想中處于 “祖宅”和“鄉根”的地位，因此很多農民不愿意輕易放棄這種資源。政府對宅基地退出政策的管控投入成本較大，政策推進面臨較大的阻礙。

（三）農村宅基地流轉管理法律制度不完善

當前，農村宅基地的流轉方式主要分為置換、繼承或是被國家征用。我國集體建設用地入市尚未完全放開，尚未建立起統一的農村宅基地流轉注冊登記制度，缺乏完善的宅基地流轉市場機制及法律支撐，宅基地的流轉登記市場比較隱蔽，造成一些地區的宅基地流轉混亂。比如，房屋交易價格不透明、交易資料未公開、交易過程不規范等，甚至出現違規將宅基地使用權轉讓給不具備受讓資格身份的人的隱形流轉宅基地現象，嚴重破壞市場秩序，不利于保護交易安全。宅基地及其房屋流轉的前提是權屬清晰。我國農村宅基地使用權確權登記工作于2008年啟動，因全國宅基地數量眾多，信息化基礎薄弱，持續10多年才基本完成地籍調查和權屬調查。2020年年底才基本完成宅基地、集體建設用地使用權確權登記，但還有些地方至今未完成房地一體的宅基地和集體建設用地使用權登記發證。

三、農村“空巢”宅基地有效利用的法律對策

（一）盡快完善相關立法，確保宅基地用益物權的權能充分實現

深化宅基地制度改革是落實中央更好地保障和增加農民財產性收入的重要舉措，也是實現國家鄉村振興戰略目標的關鍵。中央提出的探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”改革，為加快閑置宅基地和農房盤活利用指明了方向。要全面梳理我國現有的土地權利體系相關法律制度，做好法律制度的“廢改立”，明確并豐富宅基地的用益物權權能，肯定農民享有宅基地的用益物權，保障農民土地物權流轉和增值收益權[7]。盡快將“三權分置”和農民房屋財產權抵押貸款的成熟經驗上升為法律，明確社會主體宅基地經營權的權能[8]。修改《農村土地承包法》《土地管理法》《不動產登記暫行條例》等法律法規，加快《不動產登記法》立法進程[9]。

（二）加快農村閑置宅基地確權頒證，完善退出補償機制與標準

一是結合各地的實際情況，開展“空心村”和閑置宅基地、閑置住宅、“一戶多宅”的調查清理工作，明確宅基地產權歸屬，加快農村土地確權和不動產統一登記進程，全面完成房地一體的宅基地使用權確權登記頒證。二是盡快出臺統一的鄉村宅基地退出補償機制、流程和補償標準，充分聆聽村民意愿，根據退出宅基地的實際情況提供安置房或其他方式補償。三是建立宅基地用途擴展審批備案制度和宅基地“三權分置”審批備案制度[8]，政府優化完備登記及備案手續，優化服務，為村民退出、流轉宅基地提供最大便利。村委會和當地政府應建立有效機制，發揮黨員帶頭作用，引導群眾自愿有償退出宅基地。

（三）落實宅基地所有權集體屬性

一是在“三權分置”改革推進過程中，要重視并落實集體土地所有權，在宅基地分配、流轉、退出等環節重視成員的共益權;宅基地流轉要強化集體所有權利益的實現，對宅基地用于經營性用途收取土地增值收益調節金[8]，夯實集體經濟組織的經濟基礎，為鄉村振興提供保障。二是將宅基地所有權歸屬確權到不同層級的集體，明確宅基地所有權主體的權利范疇，包括宅基地規劃、分配、調整、收益分配、使用的監督管理等[10]。三是支持地方政府和農村集體經濟組織進行農村閑置宅基地整治，依照法律規劃宅基地布局。

四、結? 語

穩妥審慎地推進宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”改革，是盤活農村閑置宅基地和房屋資源的有效途徑，也是城鄉融合發展和鄉村振興的必然要求。要協同推進宅基地的“三權分置”改革和農村集體土地“三權分置”改革，始終堅持農村集體土地所有權，保證農民的集體經濟組織資格權和土地承包權，放活宅基地使用權，用法律和制度保障農村集體、農民個人和社會主體等不同主體之間的利益平衡，發揮農村土地資源的最大效用。

參考文獻：

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[9]劉銳.關注宅基地“三權分置”入法[DB/OL]https：//www.sohu.com/a/290987128_120034064.2021-09-27.

[10]張勇，周麗，彭山桂.基于文獻計量分析的宅基地“三權分置”研究進展與展望[J].中國土地科學，2021，35（06）：105-114.

基金項目：湖北汽車工業學院2021年大學生創新創業訓練計劃項目“鄉村振興背景下農村空巢宅基地利用法律問題研究”（項目編號：DC2021097）

（作者徐海濤系湖北汽車工業學院創新創業教育學院教研室主任，副教授，法學碩士，研究方向：創新創業教育、經濟法）