從“托底”到“扶優”：我國教育扶貧的內在邏輯、政策演進與未來展望

李青竹 宋靜

〔內容提要〕貧困問題是世界共同亟待解決的民生難題，教育扶貧是扶貧工程中的重要方式，對于脫貧有著重要意義。2020年我國進入后扶貧時代，相對貧困成為反貧困斗爭中的難題。從改革開放后我國普惠式“托底”扶貧到后扶貧時代精準化“扶優”扶貧，我國教育扶貧事業發生重要轉變，體現了我國教育扶貧作用于人、動態變遷、均衡發展的邏輯特征。我國經歷了三個階段：實現補償普惠的托底階段、聚焦全局規劃的過渡階段以及瞄準精準發展的扶優階段，未來我國教育扶貧也更應該從留住人才、拓展主體以及精細管理三方面著重發展。

〔關鍵詞〕教育扶貧 人力資本 政策演變 后扶貧時代

一、問題的提出

貧困問題是世界各國發展過程中難以回避的共性問題，消除貧困也成為世界各國的首要關切之一。聯合國把減少貧困作為優先發展工作，并提出將消除貧困作為“千年發展目標”中的首要任務。在我國，解決貧困問題始終是黨和國家高度關注的民生大計，也是實現共同富裕的重要舉措。改革開放40余年的實踐下，我國扶貧工作取得了巨大的成效，也逐漸形成具有中國特色的扶貧發展道路，為世界消除貧困問題提供了寶貴經驗。

傳統意義上，國內外扶貧方式主要是采用物質扶貧，即缺物給物、缺錢給錢。然而，這種短期性的扶貧方式具有極強的脆弱性：一方面使得貧困群體和所在家庭難以規避不可控風險，抵抗外在的不安定因素（如疾病、災害等）能力弱；另一方面使得國家和社會在承擔“供血”功能過程中存在長期性的投入風險，缺乏代際流動的“造血”可能性，造成國家和社會極大的負擔，難以從根本上擺脫貧困。要徹底解決貧困問題，光靠“授人以魚”是遠遠不夠的，唯有“授人以漁”，例如通過教育扶貧方式，幫助貧困群體在知識結構上、能力方法上、情感價值上真正走出貧困陷阱，才能提高貧困群體的人力資本在市場之中的競爭地位，幫助他們走出貧困。作為扶貧工程中的重要一環，教育扶貧將教育看成未來收益的重要投資方式之一，其中教育扶貧的直接手段和方式就是通過教育扶貧政策的制定與實施，從宏觀層面阻斷貧困代際傳遞。國外在教育扶貧上的發展也有其重要特點，如英國受到羅斯的福利三角理論影響，將國家、市場與家庭看成福利整體，呈現出多元混合力量融入教育扶貧的具體趨勢，強調社會與個人權利之間的平衡與發展。美國教育扶貧體現出教育服務于國家利益的工具意義，強調經費投入對于扶貧政策的傾向性，并且關注到具體弱勢群體的群體性均衡保障問題。澳大利亞則是受到移民國家情況的影響，重點關注不同文化差異間的扶貧。對我國而言，2020年是后扶貧時代的元年，隨著脫貧攻堅戰取得全面勝利，區域性的絕對貧困得到解決，但是相對貧困依舊存在。在這一階段我國教育扶貧該何去何從？從絕對貧困到相對貧困，我國教育扶貧政策經歷了哪些轉變？如何更好地在后扶貧時代推進教育扶貧的發展，彌合區域間的發展不平衡？這些問題都是值得思考的。

二、教育扶貧的內涵與特征

（一）教育扶貧的內涵

貧困本身是一個經濟學概念，按照我國現行的貧困線標準，人均年純收入2300元以下是絕對貧困標準，這更體現出貧困的經濟含義，然而現實中，致貧原因眾多，如收入貧困、資源貧困、心理貧困、文化貧困等，因此貧困問題具有跨學科的復雜性，在具體研究過程中也有所拓展。

教育扶貧是解決貧困問題的重要手段之一，相關理論源自西方經濟學中的反貧困理論，而后發展至社會學、教育學等領域。在我國，經過40余年的扶貧實踐，2020年我國實現國家級貧困縣的全部“摘帽”，但“脫貧摘帽不是重點，而是新生活、新奮斗的起點”，這也更體現出教育扶貧在扶貧扶智中的重要作用。國內學者對于教育扶貧也有相當的研究，如林乘東認為“教育扶貧就是素質扶貧”，強調通過教育實現貧困群體素質層面的改造。具體而言，教育扶貧主要有兩種內涵性解釋，一是“扶教育之貧”，二是“依靠教育扶貧”。“扶教育之貧”即針對權利而言，重在提升貧困群體接受教育的權利并且提升地區的教育質量。而“依靠教育扶貧”即對破解貧困提出了新的要求，要求在“扶智”的基礎上更“扶志”，將內生性發展問題更好地予以動態化地解決和保障。兩者在最終目的上都展示出擺脫貧困的一致追求，在側重點上存在一定的差異，前者強調對于群體的教育補虧，后者強調將教育作為減貧的手段與工具。

本文中認為的教育扶貧是“扶教育之貧”與“依靠教育扶貧”兩者的結合體，但是“依靠教育扶貧”所表達的潛在含義更為充分，即注重教育在扶貧事業中的積極性效果，認為教育扶貧是指以政府為主導的，以提高貧困群體科學文化素質為導向，面向貧困地區及貧困人口開展的以教育活動為核心的一系列幫扶措施，最終目的為實現地區徹底脫貧的扶貧活動。

（二）教育扶貧的特征

1.準公共性

教育是準公共產品，具有非排他性和不充分的非競爭性。教育的非排他性意味著教育扶貧過程中是全國性教育均衡的選擇，即在保證東部發達地區教育水平提升的同時也關注到中西部地區教育水平的提升；保證城市教育發展的同時也關心農村等偏遠地區的教育發展。教育不充分的非競爭性意味著教育扶貧過程中公共教育資源向貧困地區傾斜，在一定程度上會擠占發達地區教育資源的使用，產生一定的競爭關系。

2.公平性

教育扶貧為貧困地區提供優質的教育資源，為實現教育均衡提供可能，是教育公平的重要體現。以我國“國家貧困地區義務教育工程”、對農村貧困家庭學生實施“兩免一補”政策為代表的一系列義務教育扶貧政策為例，這些政策的推進使城鄉之間、區域之間義務教育的差距得以縮小，貧困地區教育質量得到了較大提升，這種政策傾斜也表現出對教育資源分配狀態合理的價值判斷。

3.傳遞性

教育在功能上具有代際傳遞功能，因此教育扶貧本身也具有代際傳遞性。教育作用于人，著眼于人的內生性發展，更看重人發展的可持續性。傳統的物質扶貧僅解決眼下的問題，并未解除下一代的貧困問題，但在教育扶貧過程中既關注到基本的物質扶貧，更關注精神扶貧，在傳遞之中斬斷貧困根本，將脫離貧困的本領傳遞下去，體現出阻斷代際貧困的特點。

三、理論基礎

（一）人力資本理論

人力資本是經濟增長和社會變遷的重要影響因素，人力資本理論也成為世界各國制定教育相關政策的重要理論基礎。人力資本理論的代表人物主要是舒爾茨（Schultz）、貝克爾（Becker）、明瑟（Mincer）等。對人力資本理論具有開創性系統闡釋的當屬舒爾茨，其在20世紀60年代提出，人力資本是人的知識與技能的統稱，即認為個人所獲得有用的知識、有效的技能、可靠的體力是人力資本投資所形成的。并且將人力資本劃分成為健康、教育、培訓、遷移、非正規教育等5種類型，指出資本是體現在勞動者身上的。貝克爾則是從微觀的角度分析人力資本，通過實證分析說明了人力資本提升在收入增長中的作用，進而證明教育程度越高所獲收益越大。明瑟將人力資本理論運用于家庭決策之中，構建了測算教育投資收益率的“明瑟收入方程”，證明了教育對于人力資本的積累、對于個人收入增加所起的作用。

人力資本理論肯定了教育的作用與價值，能夠為教育扶貧的研究提供一定的理論基礎，即間接說明在區域發展不均衡的情況下，欠發達地區的貧困群體有希望通過接受教育這一途徑增強其人力資本（如增強貧困群體工作技能），從而在一定程度上擺脫原有的教育匱乏危機（如實現較原有的基礎上的收入增長），最終實現可能意義上的脫離貧困。而且貧困問題是一個長期性的問題，其持續性更說明需要長期關注人力資本的發展，通過教育途徑改變完成人力資本的持續性積累更是一種具有長遠性發展的反貧困手段。

（二）教育公平理論

教育公平是消除基本貧困、實現共同富裕的基礎。在我國，早期孔子教育思想中就提出“有教無類”概念，展現出對于教育公平的追求。而根據經濟合作與發展組織（OECD）的相關界定，教育公平蘊含兩個維度，其一是個人出身和社會環境不是實現教育潛力的阻礙因素，其二是所有人都能接受最低標準的教育。這兩層含義包含了對于外在教育因素的消除和對于教育普及化的期待。具體而言，教育公平對公平存在多個維度的探討，如從時間維度上探討，教育公平可以分為起點公平、過程公平和結果公平；從資源分配上探討，教育公平可以分為平等性公平、補償性公平和差異性公平。

教育公平理論肯定了教育的均衡性發展，即意味著教育扶貧本身具有教育公平的內涵本質。在教育發展的起點、過程、結果角度，確實難以避免地存在一些教育不公平現象，如城鄉之間、東西部之間、校際之間等。教育扶貧就是從側面肯定了教育發展不公平的事實，并希望通過教育扶持，在經濟根源上消解教育的不公平屬性，最終達成地區生產力的提升，縮小區域間的經濟發展不公，實現區域間的均衡發展。

四、教育扶貧的內在邏輯

我國教育扶貧經過近40年的發展，承載著國家對于下一代甚至未來很多代的期許，通過對貧困地區教育扶貧投入，貧困地區在教育扶貧發展中也取得了良好的效果，教育資源、教育供給能與貧困地區經濟發展同向同行，為緩解代際傳遞起到一定的積極作用。

（一）“作用于人”是教育扶貧關鍵連接

教育扶貧最重要的是作用于人，即通過對貧困群體的教育幫扶實現真正意義上的地區脫貧。在貧困地區，許多貧困人口始終沒有實現脫貧的重要關鍵在于其人力資源并未真實有效地轉化為有效的人力資本。人力資源主要指具有一定勞動、知識、技能的人，但是其只有真正投入勞動力市場并且投入更加高層次的勞動力市場之中才能轉化為具有扶貧效果的人力資本。通過人力資本理論的相關觀點可知，人力資本本身是一種特殊化的資本，其作用于人這一主體之上，并蘊含于人的內在人格屬性之中。在當前市場經濟條件下，對人扶智是幫助貧困地區的人口擺脫技能障礙，提升勞動力市場內的信號標識；對人扶知是幫助貧困地區的人口擺脫知識陷阱，減少失學現象的出現；對人扶志是幫助貧困地區的人口擺脫志氣消退，減少滿足貧困現狀的反貧困現實。

（二）動態變遷是教育扶貧的現實需求

貧困是一個動態發展、變化演進的過程，這也使得教育扶貧受到實踐樣態和實踐成果的具體變化影響。教育作用于扶貧是一種對于人的未來投資，兒童從接受義務教育到最終成為勞動力進入就業市場之間存在至少9年的時間差，因此政策作用成果產出最終形成效益是具有滯后性特點的。一方面，不同時期面對的政治、經濟、文化發展形式存在差異，各階段的勞動力市場信號也存在不同要求，這也就決定著政策需要與實際情況相銜接，形成動態化的變遷，找到教育與時代相契合的“信號點”，為人力資本的發展貢獻力量。從絕對貧困到相對貧困，教育扶貧政策也從最表層的傳授基礎知識向精準扶貧領域的能力扶貧、文化扶貧邁進，讓思想觀念的轉變成為扶貧道路上的重要支撐之一。

（三）均衡發展是教育扶貧的價值導向

教育扶貧是實現國家教育均衡的重要方式，更是向優質均衡發展的重要舉措。黨的十九大報告重申推進教育公平，明確指出推動城鄉義務教育一體化發展的大方向。而這種均衡作用主要表現在“扶智”“扶知”“扶志”三方面。國家教育的均衡化發展不僅要求基礎均衡，更在當前情形下期待著優質均衡的出現，即在實現基本公平的基礎之上更注重效率。教育扶貧向貧困地區輸送一大批在教育、科學、文化等領域具有專業技術或是復合發展的人才，在教育勢能上是從高位向低位流動，最終期待著如“連通器”一般存在持平可能，當然這種持平并非是絕對意義上的持平，而是相對意義上的，這也使得均衡化發展有了更多可能。

五、教育扶貧的政策演進

我國教育扶貧政策的發展經歷了從無到有、從有到優，從散到精的政策發展過程，各階段與我國經濟的發展同向同行，為我國經濟建設提供了較好的政策保障與民生支持。

（一）實現補償普惠的托底階段（改革開放—20世紀末）

改革開放初期是我國教育扶貧政策正式拉開序幕的重要發展時期，這一階段我國經濟水平較新中國成立初期的經濟發展形勢有了一定的改變，也正式開始教育扶貧政策的實施。此階段的政策關注重點區域、重點對象，旨在通過普及義務教育、提高對于貧困地區的經濟投入來改變貧困地區教育現狀，如1984年《關于幫助貧困地區盡快改變面貌的通知》、1988年《掃除文盲工作條例》等政策，都體現出教育扶貧強調補償性原則，重視“扶教育之貧”的特點（見表1）。

（二）聚焦全局規劃的過渡階段（21世紀初—2010年）

21世紀初期，我國教育政策在服務經濟建設中心的補償性發展之外更注重對于規劃的整體性落實，一方面注重專門性的規劃綱要的建立，如《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010年）》，另一方面，注重各項扶貧工作的全面協調。此階段進一步肯定了教育在扶貧工作中的重要作用，也是從“扶教育之貧”向“依靠教育扶貧”的重要轉折階段（見表2）。

（三）瞄準精準發展的扶優階段（2011年至今）

2010年后，尤其是2014年提出“精準扶貧”之后，我國教育扶貧政策逐步開始注重向精準化、專項化發力，注重以項目為核心發展教育扶貧事業，從普惠性的發展向聚焦性的發展過渡，也開始關注到保障體系的構建，如教育部通過教育扶貧全覆蓋行動落實的20項全覆蓋政策（學前教育三年行動計劃、全面改善貧困地區義務教育薄弱學校基本辦學條件、農村義務教育階段學生營養改善計劃、學前教育資助政策、義務教育“兩免一補”、普通高中學生資助政策等）。這些專項性政策將寬泛的教育扶貧政策聚焦到具體的教育扶貧項目，更好地開展針對性的措施。2020年我國進入后扶貧時代，絕對貧困問題已經得到基本的解決，而這一時期的扶貧更需要聚焦于“精準”概念，此階段之后從早先的面向全民到面向群體的時期基本告一段落，更聚焦于面向個人，即針對不同的致貧原因關乎個人貧困的精準幫扶（見表3）。

六、我國教育扶貧的未來展望

黨的十九大之后，我國經濟發展目標向著“高質量發展”方向邁進，而伴隨高質量發展，我國教育扶貧需要不斷展現更優質化的發展。隨著“后扶貧時代”的到來，我國教育扶貧也需要避免原有的“一刀切”模式，形成更具有“扶優”意識的未來發展趨勢，讓“輸血”更精準地轉向“造血”，為貧困地區、貧困人口人力資本的精準化提升提供更為廣闊的支撐可能。

（一）留住人才是教育扶貧未來的關鍵

“后扶貧時代”的到來意味著基本物質貧困問題已經基本完成轉化，矛盾也從原有的絕對貧困問題轉化為更具有解決難度的相對貧困問題。而人才是區域發展的重要動力，當前教育扶貧向貧困地區傾斜，然而諸多時候存在個人人力資本提升而區域人力資本仍未充分發展現象。因此在“作用于人”的基礎之上，教育扶貧發展中更需要關注如何“留住人”，鼓勵教育扶貧對象最終留在家鄉、發展家鄉，真正做到“孔雀往家飛”，形成人力資本良性循環。同時政府應當加強頂層設計，推行人才新政，實施人才保留計劃，重視對貧困地區人才的保留，簡化外來人口落戶政策，盡可能地給予來鄉、來縣發展青年應有的福利保障。

（二）拓展主體是教育扶貧未來的可靠舉措

以原有的政府作為貧困治理模式的單一主體在“扶優”階段可能難以解決教育扶貧的能動性、內生性問題，這也就需要加強頂層設計，將人力資本概念進一步細分，關注教育扶貧各方面可選擇與可應用的扶貧主體，使得貧困群體個人、社會組織、企業、高校等多方主體加入教育扶貧體系之中。政府在頂層設計層面對于教育扶貧政策需要進行科學優化評估，最終搭建起能夠“用得上、用得好”的教育扶貧共同體，為教育扶貧的未來提供除政府支持外的全方位扶貧支持系統，比如通過項目招標等形式提高企業的進入活力，將教育扶貧交給更多專業化的組織、團隊，拓展教育扶貧參與主體。

（三）精細管理是教育扶貧未來的需求途徑

教育扶貧未來需要構建分類分層資源管理體制，對標精準扶貧，將扶貧對象、扶貧內容、扶貧方法進行更細化的分類。一方面精細化管理教育扶貧投資，使得教育扶貧經費財盡其用，避免專項經費的不合理使用，防止造成扶貧資金未用到點上，減少“面子工程”的存在；另一方面，精細化管理教育扶貧對象，與建檔立卡相結合，分層次、分步驟地解決教育扶貧中的貧困人口各方困難，在“扶智”“扶知”“扶志”三個層次同步發力，力求做到教育扶貧與經濟轉型發展相結合，為區域經濟未來發展貢獻力量。

（作者單位：1.華東師范大學教育管理學系；2.東北大學工商管理學院）