地方政府專項債補充中小銀行資本的分析與建議

2020年7月1日召開的國務院常務會議決定，在新增地方政府專項債限額中安排一定額度，允許地方政府依法依規通過認購可轉換債券方式，探索合理補充中小銀行資本金的新途徑，這樣有助于增加其信貸投放能力，支持實體經濟發展。本文基于對已落地項目的梳理，重點對間接入股和轉股協議存款兩種注資方式進行比較，并從中小銀行資本補充和地方政府專項債券管理兩個角度提出建議。

一、商業銀行資本管理

（一）商業銀行傳統資本補充渠道

資本是商業銀行的高能資金，具有對資產負債表的多倍杠桿撬動作用，不僅是服務實體經濟的重要基礎，也是抵御風險的最后屏障。從資本結構看，銀行資本可以分為一級資本和二級資本，前者又可進一步劃分為核心一級資本和其他一級資本。近年來，得益于資本補充工具不斷創新，我國商業銀行的其他一級資本占比提升較快，資本結構更趨優化;截至2021年6月末，我國商業銀行的核心一級資本、其他一級資本和二級資本占比分別為72.47%、9.74%和17.79%。

商業銀行資本補充可以分為內源性和外源性兩大類型。留存收益（包括盈余公積、一般風險準備和未分配利潤）是商業銀行內源性資本來源，可以補充核心一級資本，而提升盈利能力是增加留存收益的主要途徑。但近年來，在國內經濟增速回落、利率市場化改革和金融強監管的背景下，商業銀行資產規模增速放緩、以存貸款利差收入為主的息差收入減少、資產質量承壓下撥備計提力度加大，最終導致盈利能力不斷下滑。此外，新冠疫情發生以來，金融體系通過降低利率、減少收費等方式向實體經濟讓利，并為中小微企業貸款本息辦理延期，營業收入減少和潛在不良增加，進一步壓縮商業銀行的盈利空間。

商業銀行外源性資本補充工具主要包括普通股、可轉債、優先股、永續債和二級資本債。其中，普通股和可轉債（轉股后）可以補充核心一級資本;優先股和永續債可以補充其他一級資本;二級資本債可以補充二級資本。從工具特征看，商業銀行發行普通股是含金量最高的核心一級資本補充手段，而可轉債補充核心一級資本的整體耗時較長，需要持續多年才能完成;優先股是商業銀行補充其他一級資本的傳統渠道，但2019年以來永續債逐漸成為補充其他一級資本的主要工具;二級資本債發行門檻相對較低，但自包商銀行風險事件后，發行難度和融資成本均有所上升。

（二）中小銀行補充資本意義和困境

資本充足率是商業銀行資本總額與風險加權資產總額的比率。根據《商業銀行資本管理辦法（試行）》，我國商業銀行的核心一級資本充足率、一級資本充足率和資本充足率分別不得低于7.5%、8.5%和10.5%（系統重要性銀行還需滿足一定的附加資本要求）。截至2021年6月末，我國商業銀行整體核心一級資本充足率、一級資本充足率和資本充足率分別為10.50%、11.91%和14.48%，分別高于監管規定，且具有一定安全邊際。但存在一大結構性問題：相比國有大型銀行和股份制銀行，中小銀行的資本充足情況較差（圖1）。

中小銀行是指以城商行、農商行為代表的地方法人金融機構，數量在4000家左右，是我國商業銀行體系的重要組成部分。截至2021年6月末，我國商業銀行總資產約為281.29萬億元，其中中小銀行總資產約為87.97萬億元，占比超過三成。中小銀行和大銀行之間并非替代關系，而是互為補充、各取所長。中小銀行數量眾多，分布廣泛，服務對象主要是所在區域內的居民和中小微企業，業務經營以傳統信貸為主;中小銀行一直以來被視為普惠金融的主力軍，在支持地方經濟發展，服務“三農”、民營和小微企業方面發揮著不可替代的重要作用。截至2021年6月末，我國中小銀行發放的普惠型小微企業貸款余額達8.26萬億元，占全部商業銀行發放總量的四成以上。

目前，中小銀行資本充足率雖符合監管要求，但處于相對較低的水平。除去所有商業銀行需要面對的共性問題，部份中小銀行特別在公司治理方面存在基礎薄弱、體制機制相對不健全的情況。公司治理失效會產生銀行現有股東不愿增資、新的潛在股東不敢或者難以進入、籌集到的資本金無法得到有效運用等一系列問題，將導致中小銀行資本補充難度增加。中小銀行資本缺乏，一方面限制其服務當地實體經濟的能力，另一方面也削弱其抵御風險沖擊的能力。新冠疫情發生后，中小銀行資本不足問題更加明顯。

二、地方政府專項債券

（一）地方政府專項債券發行意義與特征

地方政府專項債券是省級政府（省、自治區、直轄市和經省級人民政府批準自辦債券發行的計劃單列市人民政府）為有一定收益的公益性項目發行的、約定在一定期限內以公益性項目對應的政府性基金或專項收入還本付息的政府債券。自2015年誕生以來，地方政府專項債券發行力度持續加大，不僅起到了改善地方公共服務水平和促進經濟增長的積極作用，也發揮了規范地方政府融資行為和防范化解隱性債務風險的重要作用，同時成為國家實施積極財政政策和跨周期調控的重要手段。

2015年以來，地方政府專項債券余額均控制在全國人大批準的限額內，并呈現三大特征。首先，發行規模跳躍式增長。2015—2021年，地方政府專項債券新增限額分別為0.1萬億元、0.4萬億元、0.8萬億元、1.35萬億元、2.15萬億元、3.75萬億元和3.65 萬億元，年均復合增長率達67.2%。其次，期限結構不斷豐富。2018—2020年末及2021年6月末，地方政府專項債券剩余平均年限分別為4.6年、5.2年、7.5年和7.9年，與項目實際使用資金期限更加匹配。最后，資金用途不斷優化。根據國家發展戰略調整，資金使用范圍由最初以土地儲備和棚戶區改造為主逐步擴展，持續增強教育、醫療、衛生等民生服務領域的資金投入，同時積極支持“兩新一重”項目建設。

（二）允許地方政府專項債券補充中小銀行資本的原因

實體經濟發展離不開金融體系的支持。我國金融體系以間接融資為主，商業銀行在體系中長期占據主導地位。截至2021年6月末，商業銀行對實體經濟發放的人民幣貸款余額占同期社會融資規模存量的61.2%。在監管考核約束下，我國商業銀行需要合理統籌商業性經營和政策性任務，在為股東追求利潤最大化的同時還要兼顧社會效益。新冠疫情發生后，我國金融體系為疫情防控和“六穩”“六保”等重點工作營造了穩健適宜的金融環境，但疫情沖擊下商業銀行特別是中小商業銀行資本補充的必要性和緊迫性進一步提升。有鑒于此，2020年7月1日召開的國務院常務會議決定在當年新增地方政府專項債券中安排一定額度（后確定為2000億元），用于補充中小銀行資本金，增強其服務實體經濟的能力。這不僅是新冠疫情特殊環境下專項債資金使用的特殊舉措，也是進一步拓寬專項債資金使用范圍的一次嘗試。

三、地方政府專項債補充中小銀行資本的路徑分析

（一）中小銀行資本補充專項債發行情況

經過一系列的前期準備，首只中小銀行資本補充專項債券“20廣東債97”于2020年12月7日發行完畢。截至2021年9月底，共有20個省級政府成功申請到中小銀行資本補充專項債券發行額度（圖2），累計發行債券規模2064億元、累計發行債券數量26只、累計注資銀行310家。具體來看，河南獲得債券發行額度最高，達到257億元，隨后是遼寧（196億元）、內蒙古（162億元）和山西（153億元）;內蒙古發行債券只數最多，達到4只，隨后是廣西（3只）和遼寧（2只），其余省份均為1只;甘肅通過專項債券補充中小銀行家數最多，達到48家，隨后是黑龍江（44家）、河南（40家）和遼寧（38家）。此外，專項債券發行利率區間為3.07%（“21天津債29”）至3.65%（“20廣西債42”“20廣西債43”和“20廣西債44”），中位數為3.15%，平均值為3.31%，發行利率除與地方政府綜合實力相關外，也與發行時的金融市場條件有關。分析信息披露文件發現，中小銀行資本補充專項債券具有如下幾個共性特征：一是債券期限均為10年，利息每半年支付一次，債券存續期第6年起（甘肅為第7年起）每年按一定比例償還本金;二是債券項目均附有項目資金平衡方案，包括項目收入預測、項目融資成本預測、資金測算平衡情況等，本息覆蓋倍數均在一倍以上，顯示能夠滿足專項債券的還本付息要求，并實現項目收益與融資自求平衡;三是債券發行均委托信用評級機構進行信用評級，評級結果均為AAA，并約定債券存續期內每年開展一次跟蹤評級。

（二）中小銀行資本補充主要模式對比

從注資方式來看，目前地方政府使用專項債券資金對中小銀行注資的方式主要有兩種：間接入股或者轉股協議存款注入。前者是指地方政府通過當地國有金融控股平臺間接入股中小銀行，可以補充核心一級資本。目前采用這種方式的省級政府包括廣東、山西、浙江、遼寧和云南。以遼寧為例，遼寧省政府于2021年5月和8月發行兩期共196億元中小銀行發展專項債券（“21遼寧債08”和“21遼寧債32”），募集資金通過遼寧金融控股集團有限公司注入1家城商行、7家農商行以及30家農信社。作為一種創新資本補充工具，轉股協議存款是指地方政府財政部門通過與中小銀行簽訂附有轉股條款的存款合同將資金注入，可以補充其他一級資本。根據合同安排，當獲得注資的中小銀行核心一級資本充足率不足5.125%時將觸發轉股條款。目前選擇轉股協議存款的省級政府居多，主要是該注資方式不涉及股東變化，操作上較為簡便。關于上述兩種資本補充方式的詳細比較參見表1。

四、政策建議

（一）與中小銀行資本補充相關的建議

1.加強資本管理。監管機構應推動大銀行向中小銀行輸出先進技術和管理經驗，指導中小銀行根據自身情況建立中長期資本規劃、年度資本使用計劃等資本管理機制;運用經濟資本占用（EC）、風險調整后資本收益率（RAROC）、經濟增加值（EVA）等工具提升資本配置效率;借助金融科技手段提升資本的精細化管理水平，實現資本、風險、收益之間的動態匹配。

2.改善公司治理。提升公司治理質效的重點是搭建科學合理的股權結構，實現股權結構的多元化和分散化，同時要提高董事監事履職能力以及完善管理層激勵約束。此外，外部治理機制的重要性不應被忽視。比如，通過邀請信用評級機構開展信用評級向市場提供高質量的信息披露，接受投資者、媒體和社會公眾監督;監管機構定期開展公司治理風險排查和專項整治工作，優化完善公司治理監管規則等。

3.加快業務轉型。與依靠外部資本補充相比，中小銀行更要增強資本內生積累能力：一是業務重心適度從高資本消耗的信貸業務向低資本消耗的中間業務轉移，提高中間業務收入占比;二是緊跟國家政策方向，將信貸投放到普惠、綠色、科創、高端制造等重點支持領域，避免資金流向禁止或限制進入的行業;三是加快資產流轉速度，從傳統增量經營模式向流量經營模式轉變，提高營業收入水平。

4.創新資本補充工具。自《商業銀行資本管理辦法（試行）》發布以來，我國商業銀行資本補充工具不斷豐富，但相比歐美銀行業還有進一步創新的空間。銀保監會于2019年12月發布《關于商業銀行資本工具創新的指導意見（修訂）》，進一步明確合格資本工具的認定標準，為商業銀行資本工具創新提供制度保障。整體來看，含有轉股條款的資本補充工具有利于加強投資者保護，更加受到投資者認可，是未來拓展的主要方向。

5.優化審批程序。我國商業銀行資本補充工具發行普遍耗時較長，較難滿足銀行急迫的資本補充需求。監管機構應進一步優化發行審批流程，探索跨部門并聯審批機制，提升審批效率;完善儲架發行審批制度，探索在批準額度內允許銀行自主控制發行節奏;改變坐等審批的觀念，主動與商業銀行溝通交流，了解其資本補充需求，針對符合條件的銀行，監管機構應為其審批發行資本補充工具創造便利條件。

6.擴大投資者群體。目前，我國商業銀行資本補充工具的主要投資者仍為銀行同業，投資群體單一，且風險留置在銀行體系內部。監管機構應推動投資主體范圍的擴大，不僅包括社保基金、基金公司、證券公司、保險公司等內資金融機構，還可以吸引各類外資金融機構進行投資。同時，還應積極開拓中資銀行境外資本補充渠道，特別是推動發行以人民幣計價的資本補充工具。

（二）與地方政府專項債券管理相關的建議

1.建立專項債券補充中小銀行資本長效機制。盡管財政部已經指出專項債券補充中小銀行資本是階段性、一次性政策，但并未排除未來繼續出臺此類政策的可能。從此次資本補充行動來看，專項債券主要注資對象是農信系統;由于該系統的機構數量眾多，僅有少數機構能夠獲得資金支持，且每個機構獲得支持的資金體量有限，資金使用效果并不理想。監管機構要及時總結評估此次專項債券注資中小銀行行動，為今后可能開展類似行動積累經驗。

2.建立中小銀行資本補充專項債券全生命周期管理機制。目前地方政府專項債券存在重發行輕管理的問題，容易造成資金閑置、投向不符合規定、到期無法收回本息等情況。有鑒于此，財政部于2021年7月發布《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》，要求對專項債券進行項目資金績效全生命周期管理，形成事前評估、事中監控、事后評價的管理閉環，并將考核結果與專項債額度和運營補助掛鉤。對于資本補充專項債券，較長存續期（發行期限均為10年）疊加較復雜條款（如提前還本條款、強制轉股條款）使得全生命周期管理變得十分必要，監管機構應加強資本補充資金績效管理，提高資本補充資金使用效益，有效防范地方政府債務風險。

參考文獻：

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作者單位：大公國際資信評估有限公司