財稅政策應對新冠疫情等突發情況的策略初探

常亦荻

不斷健全完善財稅政策對新冠疫情等突發情況的處置化解機制，不但對短期有效應對類似非常規風險事件必不可少，而且也是新常態下提高國民經濟宏觀調控能力，推動經濟社會持續健康發展，必須做好的重要基礎性工作，本文在全面系統梳理抗疫過程中上級各項財稅政策出臺、實施情況的基礎上，結合河北省唐山市實際對財稅政策在基層實施效果及落實推進過程需應對解決的困難問題進行了深入分析研究，并對今后經濟運行過程中有效應對類似突發情況長效機制建設，進一步強化財稅政策的支持保障作用進行了分析探討。

一、應對新冠疫情出臺的主要財稅優惠政策情況

財稅政策是國家調控國民經濟運行的重要政策工具之一，其對宏觀經濟運行的調節主要包括調控經濟發展過程中周期性波動的常規性稅收自動穩定機制和應對非常規突發情況的財政政策相機抉擇機制。由于本次新冠肺炎疫情的爆發給我國經濟民生帶來的沖擊巨大，對經濟社會的影響屬于非常規性突發事件。這就需要財稅政策以相機抉擇的方式及時介入，應對突發事件對國民經濟正常運行的嚴重干擾。在黨中央的正確領導下，我國各級政府和有關部門相繼出臺了一系列具有較強針對性的財稅扶持政策措施，主要包括：

（一）提高財政資金支持效率

河北省各級財政部門認真落實國家關于防疫工作的安排部署，按照“分級負擔、分類歸口管理”的原則落實各項疫情防控資金支持措施。同時，為應對新冠肺炎疫情對國計民生產生的影響，根據《2020年抗疫特別國債（一期）發行工作有關事宜的通知》（財辦庫〔2020〕109號）等文件要求，中央新增1萬億抗疫特別國債和1萬億財政赤字，并建立特殊轉移支付機制，使新增財政資金直達市縣基層，扎實推進“六穩”“六保”工作。

（二）出臺各種稅收優惠政策

財政部、國家稅務總局、海關總署等部門在第一時間積極響應，先后出臺各種優惠政策，保障疫情防控，紓解企業困境（見表1）。

（三）落實社保扶持政策

人力資源和社會保障部、財政部、國家稅務總局聯合出臺了《關于階段性減免企業社會保險費的通知》（人社部發〔2020〕11號），采取免、減、緩三類具體優惠政策，積極為企業紓困解困（見表2）。

表2? ?社保等其他政策出臺情況表

類別 養老、失業、工傷保險 醫保 公積金

時間 2月-6月 2月-4月 2月-6月 6月30日前

內容 中小微企業免征 大型企業減半 各省政府看情況減半 企業可申請緩繳

總體而言，在新冠疫情爆發后，各級政府及有關部門在短時間內密集出臺了大量財稅及其他各項優惠政策，并充分利用大數據及互聯網輔助精準施策和高效決策，對經濟發展起到了明顯穩定和推動作用。

二、財稅政策在唐山市落實情況及取得的成效

財稅政策的及時貫徹落實，有效應對了新冠疫情的沖擊，全市經濟運行呈現出受疫情沖擊后觸底，在財稅政策以及其他各項政策支持下較快反彈并逐步恢復到新的常規穩定健康發展的總體態勢。

（一）疫情前后唐山地區各主要經濟指標呈V型反轉

1.地區生產總值止跌回升，一般公共預算收入穩定增長。地區生產總值累計增速2020年一季度觸底到-5.9%后逐季反彈到2021年一季度的16.6%，2021年二季度恢復到11.3%（見圖1）;一般公共預算收入增量2020年逐季萎縮，進入2021年恢復穩定增加態勢（見圖2）。

2.社會消費品總額觸底后逐季反彈，主要投資指標跌幅逐季收窄。社會消費品零售總額增速在2020年一季度斷崖式下跌到-16.3%后，跌幅逐季收窄并在2021年逐步恢復到正增長水平，這一點在受疫情影響較大的餐飲行業表現的尤其突出，2020年一季度全市餐飲收入增速跌到-35.4%的低點，2021年一季度快速恢復到增長近40%（見圖3）;固定資產投資增速、規上工業企業增加值及其利潤增速等相關指標變化情況也都是在2020年一季度觸底后逐季反彈，并逐步恢復到常態運行（見圖4）

（二）復工復產有序推進，逐步恢復至疫情前水平

工業用電增速等先行指標也提示唐山市企業復工復產情況。在2020年一季度觸底后逐季恢復，從2020年二季度開始，唐山市工業復工進度逐步加快，于2021年一季度恢復至疫情前開工水平（見圖5）;顯示出口企業復工復產情況的出口總額同樣印證了財稅政策的支持效果，2021年一季度和二季度唐山市季度出口額分別為126.50億元和106.00億元，分別累計增長19.1%和63.3%，大大好于受疫情影響較大的2020年各季度情況（見圖6）。

（三）市縣兩級財政、國庫部門疫情防控“綠色通道”保持全線暢通

為有效應對疫情沖擊，唐山市縣兩級財政部門認真貫徹落實國家和省疫情防控工作要求，支持疫情防控、推動企業復工復產、服務經濟社會發展大局，在疫情防控期間，國家金庫唐山市中心支庫及各級經理、代理國庫部門認真履行職責，確保向全市各項防控資金及時撥付到位，暢通與財政等部門信息溝通渠道，采取有效措施確保全轄國庫疫情防控資金劃撥“綠色通道”的全線暢通，切實加大對疫情防控的資金支持力度，2020年，唐山轄區市縣（區）兩級國庫根據當地財政部門撥款指令，共劃撥疫情防控資金289筆、金額3.93億元;2020年唐山市接收直達資金指標60.23億元，其中， 上級下達唐山市抗疫特別國債資金23.48億元。

（四）減稅降費各項優惠措施得以落地落實

據統計，2021年上半年，唐山市全轄支持防疫防控和經濟社會發展稅后政策優惠累計減免金額35，121萬元，其中支持個體工商戶復工復產減免增值稅28，246萬元，惠及27，252戶，疫情防控重點保障物資生產企業新設備一次性稅前扣除減免金額816萬元，惠及4戶，疫情防控重點保障物資生產企業增值稅留抵退稅3，561萬元，惠及20戶，免征捐贈物資增值稅、消費稅等28.2萬元，惠及83戶，為支持企業復工復產，累計為1026家困難行業企業辦理虧損最長結轉年限延長，為48家企業辦理房產稅、城鎮土地使用稅困難減免，累計減免金額為2，813萬元;積極實施社保等各項優惠政策措施，2021年上半年，唐山市全轄階段性減免企業社會保險費34，866萬元，惠及74，532戶。

三、基層落實財稅政策應對新冠疫情等突發情況面臨的困難

（一）相機抉擇財稅政策時滯影響應急反應作用的發揮

新冠疫情以及其他自然或非自然性災害性突發情況，屬于“黑天鵝”事件，一旦爆發則會呈現出蔓延迅速，危害巨大，影響深遠廣泛的特征，必須在第一時間果斷反應。但相機抉擇的財稅政策在分析研判、制定出臺、組織實施的過程中存在的認識時滯、行政時滯、決策時滯、執行時滯和效果時滯累加起來延誤的時間相對較長，在政策決策、傳導、執行過程中突發事件可能已經發生很大變化，負面沖擊也會擴大蔓延，以本次新冠疫情為例，在疫情爆發的初期和先期擴散階段財稅優惠政策出臺較少，且缺少供基層參考借鑒的具體實施細則，影響了財稅政策及時有效應對突發事件作用的發揮（見表3）。

（二）稅收扶持政策對行業、地區的針對性尚待提高

稅收總體上屬于國家甚至主要屬于中央事權，因而，稅收優惠政策的使用在宏觀、整體、長遠性考慮有余，而具體、特殊、短期應急性處置不足。以本次應對新冠疫情為例，雖然從稅收優惠對象角度來看，應對疫情的相關政策措施一定程度上體現了向特定地區、特定行業和特定群體傾斜的特點，但側重面略顯狹窄。如行業方面，應對疫情的稅收優惠政策體現了向困難行業傾斜，但困難行業僅包括交通運輸、餐飲、住宿、旅游等傳統服務業，制造業、建筑業、農業等受到疫情間接影響的行業卻不能享受相應優惠政策;同時，稅收調控權限屬于國家，省以下地方只有政策執行權，基本上沒有針對具體行業或企業實際可采取的臨機決斷和處置權，很難根據基層實際情況有針對性的采取扶持救助措施。

（三）稅收法定原則和應急財稅政策實施的矛盾亟待化解

應對新冠疫情等突發情況及時果斷出臺臨時救助性減稅降費等優惠政策措施十分必要，且刻不容緩，但健全完善基于國家意志和法律支撐的突發事件處置長效機制卻更加重要和深遠，而目前在稅收法律層面，僅企業所得稅法對應對突發事件可以出臺優惠政策有專門表述，如該法第三十六條①;個人所得稅法中雖然規定自然災害可酌情出臺減免優惠政策，但自然災害的范圍并未明確;稅收征管法細則涉及不可抗力因素導致的延期申報，但由于不可抗力因素的界定并不明確，因此，從立法源頭看，缺乏明確法律授權，實施依據明顯不足。

四、完善財稅政策應對新冠疫情等突發情況的策略思考

（一）加強和改進預備費的使用和管理水平

2021年唐山市本級一般公共預算收入為250.70億元，其中安排預備費為2.5億元②，占比為最低限的1.0%③。在應對新冠疫情防控工作中，預備費是應對危機的首選資金來源，但實踐中顯示財政撥付的抗疫資金大大超出當年預備費金額，因此應在財力允許的條件下提高各級財政預算中預備費的提取比例，并完善資金的使用和管理，以及績效考核制度等相關規定。

（二）不斷健全完善應急財稅政策體系

在應對新冠疫情等突發事件的過程中，減少相機抉擇財稅政策的時滯效應，對于提高相應政策的調節能力具有十分重要的作用。及時出臺應對政策和具體實施細則，縮短政策時滯，增強基層操作實施的可行性，妥善處理企業稅款申報及繳納、困難行業企業延期納稅等環節的操作流程，以支持特殊時期、突發情況下打通供應鏈，迅速恢復供、產、運、銷的流動性，將危機的影響降到最低。

（三）協調好短期應急和長遠發展稅收政策供給

在新冠疫情等突發情況的初期，稅收優惠政策的著力點在于保障疫情防控需要，快速精準紓解企業發展和個人生產生活的當務之急，此時的稅收優惠政策主要是應急和保障性質，在嚴格遵循相關程序的前提下，及時出臺并迅速落實到基層和相關市場主體最為關鍵;當疫情穩定后，稅收優惠政策應該逐漸從應急性政策向更全面深入的引導調控性政策過渡，更多的需要考慮疫情對經濟發展的沖擊消除后長遠可持續健康發展問題，此時的財稅政策供給應突出有保有壓、有所為有所不為，以營造良好的公平競爭環境，提高經營主體自主決策的內生動力，增強經濟發展的可持續性。

（四）提高危機管理財稅政策的法律保障水平

一是在稅收征管法及其實施細則等程序法中，明確“不可抗力”的具體含義。二是在增值稅暫行條例、個人所得稅法等稅收實體法中明確專項優惠政策的制定權限。授權國家相關部門可以針對突發性公共危機，及時出臺相應的稅收政策措施，并對出臺政策的方式、程序和權限作出明確規定，使其在政策制定中操作更為規范，同時也有助于縮短政策決策的內部時滯。

注釋：

①《企業所得稅法》第三十六條：根據國民經濟和社會發展需要，或者由于突發事件等原因對企業經營活動產生重大影響的，國務院可以制定企業所得稅專項優惠政策，報全國人民代表大會委員會備案。

②數據來自唐山市政府網《關于唐山市2020年市本級預算及市總預算執行情況和2021年市本級預算及市總預算（草案）的報告》。

③《預算法》規定，預備費主要用于“當年預算執行中的自然災害等突發事件處理增加的支出及其他難以預見的開支”，且將預備費的提取比例設置在本級一般公共預算支出額的1%-3%。

參考文獻：

[1]張佳臻. 重大疫情背景下的稅收優惠政策問題研究[D].安徽財經大學，2021.

[2]于海峰，葛立宇.積極財政政策下的財政風險研究——基于新冠疫情背景的分析[J].廣東財經大學學報，2021，36（01）：4-14.

[3]張萌.財稅政策應對新冠肺炎疫情的思考[J].會計之友，2020（12）：151-156.

[4]蔡昌，徐長拓，王永琦.新冠肺炎疫情防控的財稅對策研究[J].稅收經濟研究，2020，25（02）：10-19.

[5]陳共.財政學（第九版）[M].北京：中國人民大學出版社2017：280-281.

作者單位：中國人民銀行唐山市中心支行，經濟師