農業綠色發展的資源環境：改善路徑及對策 *
——基于3821個農戶認知的視角

于法穩 鄭玉雨 林 珊 王廣梁

黨的十九大報告提出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。消費者對優質安全農產品等生態產品日益增長的市場需求，倒逼優質農產品供給能力的提高。黨的十九屆五中全會提出，廣泛形成綠色生產生活方式，提高農業質量效益和競爭力。新發展階段，農業的經濟、生態、社會和文化等多功能性日益得到關注，為此，應全面認識農業的基礎地位，以及為14億中國人健康提供保障的戰略地位，完善實現農業綠色發展的路徑。《“十四五”全國農業綠色發展規劃》明確提出，將多措并舉推進農業綠色發展。這不僅是全面落實綠水青山就是金山銀山發展理念、確保農產品質量安全的戰略選擇，也是為14億中國人健康提供保障、助力健康中國戰略實施的根本路徑。要實現上述目標，必須以良好的農業資源環境為保障。為此，應全面推動農業生產方式的綠色轉型，以保護、改善和提升農業資源環境質量，實現農業綠色發展。

眾所周知，農業生產最基本的投入要素是耕地、淡水等資源，農業生產既是耕地、淡水等資源的使用過程，也是改變它們質態的過程，在這個漫長的過程中，農業生產與水土資源之間相互影響，共同演變。水土資源為農業生產提供基本條件，而優質的耕地土壤、優質的灌溉用水，則是確保農產品質量優質安全的根本保障，因此，農業綠色發展的核心問題就是耕地資源、水資源的保護，不但要保護一定數量的優質耕地以及足量的農業生產用水，更重要的是要保護耕地土壤質量、灌溉用水水質。農戶作為農業生產最基本的單元，其行為直接影響著農業的資源環境質量。正是基于這種考慮，本文采用中國社會科學院農村發展研究所“鄉村振興綜合調查及中國農村調查數據庫項目”的農戶問卷調查數據，從農戶認知的視角分析農業資源環境的相關問題，并提出改善農業生產資源環境的有效途徑及對策。

一、文獻梳理

推進農業綠色發展，是貫徹新發展理念、推進農業供給側結構性改革的必然要求，是加快農業現代化、促進農業可持續發展的重大舉措。農業綠色發展不僅是黨中央、國務院高度關注的重大問題，也是學術界研究的重點問題之一。

黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念。因此，推動農業綠色發展是破解新時代社會主要矛盾的重要路徑之一。圍繞著農業綠色發展的相關問題，學術界從多個層面進行了研究。有學者認為，農業綠色發展的核心及關鍵是水土資源的保護，特別是水土資源質量的保護，這是保障農產品質量安全的根本(于法穩，2018)。圍繞著農業生產最基本的要素，學者們對耕地保護的相關問題進行了研究。有學者認為，耕地質量包括地力質量、空間質量、工程質量與生態環境質量四個方面的內容，我國耕地質量保護與提升經歷了五個動態調整的歷史階段，每個階段既離不開農戶和新型經營主體的自我意識和自覺行為，以及相關利益主體包括農村集體經濟組織的投入及社會公眾的參與和監督，更離不開政府的引導、監管和扶持(王軍等，2019)。針對耕地占用、土壤污染以及農戶耕地保護積極性尚未充分調動等主要問題，應樹立科學的耕地保護理念，減少建設對耕地的占用，推行生態化土地整治，實現耕地質量提升；同時，充分調動農戶保護耕地的積極性，提升耕地土壤健康水平(陳美球和劉桃菊，2018)。

實現農業綠色發展，需要健康的生產環境提供保障。農業面源污染是影響農業生產環境的重要原因之一，特別是改革開放40多年來，依靠化學投入品的農業發展方式，在實現農業快速增長的同時，也帶來了嚴重的面源污染，成為農業綠色發展的瓶頸。因此，農業面源污染問題也是學術界研究的重點問題。事實上，在農業面源污染防治中,存在著防治對象具有多源性、防治主體多元性以及防治技術有效性不足、機制缺失等問題。為此，應強化農業面源污染防治行動計劃的實施監督，并注重實施效果的監測與評價，保障農業生產系統的健康(楊濱鍵等，2019)，而農業面源污染治理的關鍵是從源頭有效激勵農戶主動減施或不施農藥化肥。農戶對政策的認知水平是影響農戶接受農業面源污染治理生態補償的直接關鍵因素，其中減施農藥和化肥的受償意愿金額是農戶參與農業面源污染治理的根本動因(欒若芳等，2021)。

實現農業綠色發展，應建立在廣大農戶意愿和行為基礎之上。現實中，農戶農業廢棄物循環利用意愿與行為存在顯著性差異，農戶對農業廢棄物循環技術的認知對二者都存在顯著性影響(李傲群和李學婷，2019)，同時農戶感知利益和感知風險對其綠色農業生產意愿與行為具有直接和間接的顯著影響,其中感知利益對農戶綠色農業生產意愿的影響程度最大，感知風險對農戶綠色農業生產行為的影響程度最大(李明月和陳凱，2020)，而農業綠色生產政策認知、農業面源污染危害認知和農業綠色發展前景認知均對提高農業綠色生產意愿有顯著正向影響，為此，應加強對農戶的綠色生產技術培訓，加大綠色生產財政補貼力度，制定并實施合理的懲罰機制等政策(許佳彬等，2021)。在此過程中，政府監管并不能提高農戶參與農業廢棄物資源化利用的意愿，而前景預期、政策了解度、農業廢棄物資源化補貼、設立固定回收點或與回收企業合作、合作社參與等因素更能提高農戶的參與意愿(趙會杰和于法穩，2021)。

實行農業綠色發展，應以有效的路徑及對策作保障。實現農業廢棄物資源化利用是農業綠色發展的重要內容，人際信任、制度信任在農民農業廢棄物資源化利用的決策中發揮著顯著促進作用(何可等，2015)，而經濟補償可以明顯增強農民在改善耕地生態環境、維持耕地數量不減少、確保農地用途不改變、平衡耕地質量不降低等方面的積極性(朱蘭蘭和蔡銀鶯，2016)。政府在實施秸稈資源化利用補償政策之前，應該著力于提高農戶對補償政策的認知，并重視秸稈產量更高的農戶(全世文和劉媛媛，2017)。隨著農業資源環境問題的凸顯，綠色發展成為農業發展的主流。“十四五”時期，應以綠色發展驅動農業高質量發展，不斷深化農業支持保護制度，向綠色生態方向改革(金書秦等，2020)。

上述文獻從不同側面探討了農業綠色發展的相關問題，無論是對農業綠色發展核心問題的探討，還是對實現農業綠色發展中農戶的認知或者意愿行為的分析，抑或是對實現農業綠色發展的路徑及對策研究，都圍繞一個共同的主題，即生產資源環境問題。基于國家糧食安全戰略考慮，國家實施了一系列耕地保護政策及制度，圍繞著提升耕地土地生產能力，實施了耕地輪作休耕制度；基于農業綠色發展的現實需求，國家實施了農業面源污染防治攻堅戰，有力地推動了農業生產環境的改善；同時，大力推動農業廢棄物資源化利用，減少對農業生產環境的污染。以上政策制度或者行動實施以后，其成效是否得到農民的認可？換句話說，在這個過程中，農民對這些制度或者行動的認知如何？是否采取了相應的參與行為？弄清楚這些問題，有助于改善農業資源環境，推進農業綠色發展。由此，本文依據農戶問卷調研數據，基于農戶認知的視角，分析當前農業資源環境狀況，甄別出解決農業資源環境中存在的問題，并據此提出相應的路徑和對策建議，以改善農業資源環境，推動農業綠色發展。

二、農戶對農業資源環境相關問題的認知評價

農業綠色發展必須基于良好的資源環境。《國家質量興農戰略規劃(2018—2022年)》提出，要積極推動水土資源節約和化肥、農藥高效利用，著力推進農作物秸稈、畜禽糞污、廢舊農膜、農藥包裝廢棄物、農林產品加工剩余物資源化利用。同時，國家采取了一系列政策性措施，通過實施農業面源污染防治攻堅戰，推動了農業資源環境的改善。《中國農業綠色發展報告2020》數據顯示，2019年全國耕地質量平均等級為4.76，秸稈綜合利用率達到86.72%，重點地區“白色污染”得到有效防控。但基層調研發現，農業生產環境質量依然不容樂觀，農業綠色發展不平衡不充分的矛盾依然存在，難以滿足人民群眾日益增長的對優質安全農產品的需要。需要說明的是，農業資源環境包含豐富的內容，本文基于中國社會科學院農村發展研究所“鄉村振興綜合調查及中國農村調查數據庫項目”的農戶問卷調查數據，(1)該數據庫是2020年8～9月間中國社會科學院農村發展研究所在廣東、浙江、山東、安徽、河南、貴州、四川、陜西、寧夏、黑龍江等10個省(區)50個縣進行的農戶調查數據庫。重點分析農戶對耕地利用與保護、農作物秸稈資源化利用以及農藥包裝物等廢棄物利用三個方面的認知，以精準甄別出農業資源環境中存在的關鍵問題。

(一)對耕地保護措施的認知評價

耕地是農業生產最基本的要素之一。實現耕地資源的可持續利用，涵蓋了數量及質量兩個方面。從提升耕地質量或者土壤肥力視角來看，輪作和休耕兩種農作制度發揮著重要作用。一般而言，輪作是指在同一塊田地上，有順序地在季節間或年份間輪換種植不同的作物或復種組合的一種種植方式，是用地養地相結合的一種生物學措施。休耕則是指在同一塊土地上種一年作物，第二年停一年，第三年再種。

“十三五”期間，國家在地下水漏斗區、重金屬污染區、生態嚴重退化地區等重點區域，實施了耕地輪作休耕制度試點，并安排了一定面積的耕地用于休耕，對休耕農民給予必要的糧食或現金補助。2017年，我國實施耕地輪作面積1000萬畝、休耕面積200萬畝。(2)全國耕地輪作休耕制度試點規模增至1200萬畝[EB/OL].新華網，2017-02-28.2019年，實施耕地輪作休耕制度試點面積3000萬畝。其中，輪作試點面積2500萬畝，主要在東北冷涼區、北方農牧交錯區、黃淮海地區和長江流域的大豆、花生、油菜產區實施；休耕試點面積500萬畝，主要在地下水超采區、重金屬污染區、西南石漠化區、西北生態嚴重退化地區實施。(3)農業農村部 財政部關于做好2019年耕地輪作休耕制度試點工作的通知[EB/OL].農業農村部官網，2019-06-25.

1.耕地輪作以及耕地輪作方式選擇

(1)耕地輪作情況。從總體樣本來看，只有17.71%的農戶實施了耕地輪作(見表1)。這一比例較低的原因在于：一是國家實施的耕地輪作休耕制度試點選擇范圍，僅覆蓋了一些耕地生態系統脆弱的重點區域，相對于耕地面積而言，政策措施所覆蓋范圍相對較小；二是樣本的選擇與政策實施覆蓋范圍之間的錯位，樣本所在區域暫未推行耕地輪作政策。

不同區域耕地輪作既表現出一定的共性特征，也表現出明顯的差異性特點。從表1可以看出，共性特征表現為實施耕地輪作的農戶比例都遠遠低于未實施耕地輪作的農戶比例，東部、中部、西部、東北地區實施耕地輪作的農戶比例分別為13.17%、17.67%、21.83%、15.93%。個性差異則表現為東部地區實施耕地輪作的農戶比例最低，其次是東北、中部地區，西部地區最高。同時，西部地區實施耕地輪作的農戶占比高于總體水平。出現上述差異的原因是多方面的，既有自然因素，也有經濟因素，更有政策因素。從近些年來農業生產的實際來看，農業種植作物的多樣性急劇下降，從黃淮海地區調研情況來看，基本就是“冬小麥+夏玉米”的輪作方式，傳統農業生產中高粱、大豆、谷子、地瓜等作物極少種植。東部地區人均耕地面積少，種植方式變化之后難以實現耕地的輪作；同時，由于農村勞動力外出務工，耕地輪作所需勞動力難以滿足需求。

(2)耕地輪作方式的選擇。從問卷數據來看，輪作方式主要涵蓋了糧綠輪作、糧豆輪作、糧飼輪作和其他四種方式，農戶占比分別為17.74%、26.84%、19.47%和34.07%(見圖1)。其中，“其他”輪作方式主要有六種：糧經輪作、糧油輪作、蔬菜輪作、糧食輪作、糧菜輪作、糧果輪作。之所以出現不同的輪作方式，從農戶視角來看原因如下：一是經濟收益，哪種輪作方式具有較高的收益，就會成為農戶的首選；二是投入成本，農戶理性地選擇節省勞動力、化肥、農藥等要素投入的輪作方式；三是生態適宜性，農戶采取哪種輪作方式還會考慮區域是否適應，以及是否有這種輪作方式的傳統等因素，一般不會主動嘗試區域從未有過的輪作方式；四是能否享受到國家政策補貼。

圖1 實施耕地輪作情況及實施耕地輪作方式的構成情況

2.耕地休耕以及耕地休耕周期選擇

實施休耕的目的是通過采用用地與養地相結合的方式，讓耕地“休養生息”，讓生態得到治理修復，最終實現耕地土地生產能力的提高，增強農業發展后勁，實現真正的“藏糧于地”，保障國家的糧食安全。

(1)耕地休耕情況。從農戶問卷來看，實施耕地休耕的農戶僅占6.90%。不同區域表現出一定的共性特征和差異性特點。共性特征表現為實施耕地休耕的農戶比例較低，差異性則表現為區域之間實施耕地休耕農戶比例具有明顯的不同，東部、中部、西部、東北地區分別為6.22%、4.12%、10.22%、3.26%，其中西部地區實施耕地休耕的農戶占比高于總體水平(見表2)。

表2 不同區域實施耕地休耕情況 單位： %

續表

(2)耕地休耕周期的選擇。在“耕地休耕情況”統計中，經剔除無效樣本后，共計3491份樣本。在實施休耕的241戶農戶中，對耕地休耕周期的選擇情況如圖2所示。從中可以看出，選擇4～6個月為休耕周期的農戶占比最高，為33.61%；其次是10～12個月，比例為22.82%；選擇小于1個月的農戶比例最低，僅為0.41%。農戶對于休耕周期的選擇與不同地區農作物生長周期具有同步性，東部和中部地區以較短休耕周期為主，而西部和東北地區以較長休耕周期為主。農戶實施耕地休耕周期長短與下列因素有關系：一是自然氣候條件，如東北高寒地區，年內只能從事一季農業生產活動，農戶一旦選擇休耕，周期就是一年時間；二是農戶家庭因素，包括承包耕地面積、家庭勞動力，如果承包耕地面積大，而勞動力短缺，往往會選擇更長的休耕周期；三是市場因素，當農產品市場價格出現低迷，農戶可能開始耕地休耕，一旦農產品市場價格飆升，農民隨時將休耕的耕地用于生產活動；四是政策因素，如果國家休耕補貼一直持續，那么農民就會權衡耕地經營收入與補貼之間的高低，如果補貼高于經營收入，農戶就會選擇更長的休耕周期。

圖2 實施耕地休耕情況及耕地休耕周期構成情況

3.享受耕地保護政策補貼情況

國家對耕地輪作休耕采取補貼方式，鼓勵農民進行耕地輪作休耕，以恢復耕地肥力，提高耕地生產能力，增強農業發展的后勁。分析國家補貼政策是否執行到位，在一定程度上能精準判斷不同區域政策執行情況，為完善補貼政策提供依據。在分析數據的同時，也應客觀對待調研數據，一些地方在執行政策之時，輪作休耕補貼與其他補貼一并打到農戶的“一卡通”上，農戶對此并不悉知。

(1)耕地輪作政策補貼實施情況。在“耕地輪作補貼情況”統計中，經剔除無效樣本后，共計3596份樣本。在實施耕地輪作的637戶農戶中，得到政策補貼的農戶比例為38.46%，未得到政策補貼的農戶比例為61.38%，不知道此項政策補貼的農戶占比0.16%。不同區域之間具有明顯的差異，東部、中部、西部、東北地區得到政策補貼的農戶比例分別為26.62%、45.06%、38.36%、52.27%(見圖3)。由此看出，東部、西部地區得到政策補貼的農戶比例都低于總體水平。這些數據表明，國家政策執行中依然存在不到位現象，需要進一步加強。但也不排除輪作補貼與其他補貼一并打到 “一卡通”賬戶，而農戶對此并不悉知的情況。此外，還有一種情況，就是農戶依據種植傳統，主動采取耕地輪作等農藝措施，并不是外界因素誘導的行為，因此也不會得到相應的補貼。

圖3 不同區域耕地輪作政策政府補貼到位情況

(2)耕地休耕政策補貼實施情況。在實施耕地休耕的241戶農戶中，得到政府補貼的農戶占41.49%，未得到政府補貼的農戶占58.51%。從不同區域來看，東部、中部、西部、東北地區得到政策補貼的農戶比例分別為17.58%、41.38%、59.63%、58.33%(見圖4)。東部、中部地區的農戶比例都低于總體水平，西部、東北地區的農戶比例高于總體水平。與上述耕地輪作政策補貼一樣，有的農戶可能是由于家庭因素，如勞動力短缺，出現耕地休耕的一種極端形式，即耕地“撂荒”；或者出于種植傳統提升地力，主動采取耕地休耕農藝措施；在山區丘陵地帶，由于耕地離家較遠，容易出現耕地休耕，繼而導致撂荒。這幾種情況自然不可能得到政府補貼。至于不同區域之間的差異，可能的原因就在于東部地區農民具有較好的就業機會，收入增加不再依靠耕地的經營，中西部地區則相反。

圖4 不同區域耕地休耕政策政府補貼到位情況

(二)對農作物秸稈利用及處置方式的認知評價

實現農業廢棄物資源化利用，是農業綠色發展的重要組成部分。早在2016年，農業部等六部委聯合印發了《關于推進農業廢棄物資源化利用試點的方案》，此后連續幾年的中央一號文件，也將做好農業廢棄物資源化利用作為重要內容之一。本文重點分析農作物秸稈與農藥包裝物兩個方面的利用情況，沒有涉及畜禽養殖糞污處理及廢棄農膜利用問題。

1.秸稈農作物種植情況

農作物秸稈作為農業廢棄物的重要組成部分，其產生量直接取決于種植結構。問卷數據表明，有58.65%的農戶種植了秸稈農作物。由于不同區域自然生態、氣候條件的差異，決定了農作物種植結構的不同，從而影響了農作物秸稈的產生量。東部、中部、西部、東北地區種植秸稈農作物的農戶比例分別為38.84%、66.56%、65.78%、72.91%。其中，東部地區種植秸稈農作物的農戶占比低于總體水平(見表3)。

表3 不同區域秸稈農作物種植情況 單位： %

2.農作物秸稈利用的方式選擇

在“種植秸稈農作物情況”統計中，經剔除無效樣本后，共計3727份樣本。在種植秸稈農作物的2186戶農戶中，選擇“在路邊、溝渠”對農作物秸稈處理的農戶占比為4.48%，選擇“粉碎作肥料”的農戶占比為49.59%，選擇“處理后作飼料”的農戶占比為14.55%，選擇“栽培基料”的農戶占比為0.18%，選擇“作燃料”的農戶占比為4.48%，選擇“回收給加工企業或秸稈經紀人”的農戶占比為11.39%，選擇“其他方式”(如無處理條件等)的農戶占比為12.17%，選擇“多種方式”的農戶占比為3.16%(見圖5)。國家持續推進秸稈還田，農戶對秸稈還田的接受程度非常高，這也與農業機械的推廣使用以及耕作方式的變革有很大關系。機械化程度的提高，一方面是減少了農民收獲的勞動強度，另一方面粉碎了農作物秸稈，減少了農民將秸稈清離農田的勞動強度，再加上耕作方式的變革，農作物秸稈還田率逐漸提升。而在規模化養殖場周邊的農村，農戶往往將秸稈通過經紀人賣給養殖企業。隨著農戶生活水平的提高，農戶開始注重清潔能源的使用，如電、液化氣等，秸稈作為燃料可能是留守老人的偏好。

3.農作物秸稈未實現利用的原因

近些年來，農作物秸稈利用率有很大幅度的提高，但依然存在隨意丟棄的現象。農戶對農作物秸稈隨意丟棄的原因是多方面的，分析結果見表4。其中選擇“粉碎處理成本高”的農戶占比為12.78%，選擇“沒有人回收”的農戶占比為17.78%，選擇“粉碎還田弊大于利”的農戶占比為0.56%，選擇“秸稈沒有利用價值”的農戶占比為15%，選擇“運輸麻煩且成本高”的農戶占比為5%，選擇“沒有時間和精力”的農戶占比為15%，選擇“堆積場地受限”的農戶占比為3.89%，選擇“其他原因”的農戶占比為17.22%，選擇“多種原因”的農戶占比為12.22%。

圖5 秸稈農作物種植情況及種植秸稈情況下不同回收方式占比情況

表4 不同區域農作物秸稈未利用原因占比情況 單位： %

(三)對農藥包裝物處理相關問題的認知

當前，農藥包裝物(特別是農藥瓶)污染日益成為農業面源污染的重要部分。特別是，隨著農藥包裝規格的進一步縮減，農藥包裝物產生量急劇增加，對農業生產環境的影響范圍、影響程度也隨之加深，成為農業面源污染防治、改善農業生產環境的難題之一。因此，分析農戶對農藥包裝物處理相關問題的認知，有利于探索實現其資源化利用的途徑，減少其對農業生產環境的污染。

1.農藥包裝物產生情況

問卷數據表明，72.36%的農戶認為在農業生產中會產生農藥包裝物，認為不產生農藥包裝物的農戶，可能來自少數民族地區，因為這些地區在農業生產中不使用農藥。這也驗證了基層調研過程中的發現，即西藏、青海及貴州的一些少數民族聚居區，在農業生產中不使用農藥，自然不會產生相應的包裝物。從不同區域來看，東部、中部、西部、東北地區認為產生農藥包裝物的農戶比例分別為59.44%、80.26%、75.75%、79.78%(見表5)。同總體水平相比，東部地區認為產生農藥包裝物的農戶占比低于總體水平。

表5 不同區域農戶對是否產生農藥包裝物的認知情況 單位： %

2.農藥包裝物的處理方式

近年來，農藥包裝物污染問題引起了高度關注。一些地方對此進行了有益的探索，形成了有效的回收方式，但并沒有實現其資源化利用。在對農藥包裝物處理方式的選擇上，選擇“就地掩埋”的農戶占比為11.46%，選擇“集中掩埋”的農戶占比為3.78%，選擇“焚燒”的農戶占比為10.91%，選擇“回收至固定點”的農戶占比為39.58%，選擇“回收至農資市場”的農戶占比為1.71%，選擇“隨意丟棄”的占比為9.79%(見圖6)。調研發現，農藥包裝物處置以“回收至固定點”為主，在田間地頭設置農藥包裝物回收桶或者回收池，然后由村集體或者合作社再集中堆放在一定的場地。在村級層面，也只能做到這樣，后續的處理及資源化利用，迫切需要政府、企業等不同利益群體的積極參與。近幾年，農藥包裝物污染受到一定的關注，在全國范圍內都有一定的模式探索，但由于沒有形成從農藥的生產、使用到包裝物的回收、資源化利用全鏈條的機制，模式探索并沒有實現突破。再加上農藥包裝物又屬于危險廢棄物，需要專業性的機構進行處理。因此，沒有開展試點的地方，農戶往往就是隨手丟棄，或者就地掩埋；開展試點的地方，即使固定點進行了回收，但難以實現有效處理及資源化利用，反而成為了一種負擔。

圖6 對農藥包裝物不同處理方式的占比情況

3.對農藥包裝物危害性的認知

調研發現，農民對農藥包裝物的危害性具有一定的認識，污染問題得到重視。針對這個問題，認為“破壞了土壤”的農戶占7.81%，認為“影響了農作物產量”的農戶占1.38%，認為“污染了環境”的農戶占40.02%，選擇 “其他原因”的農戶占13.24%，選擇“多種原因”的農戶占35.36%(見表6)。近些年來，國家對農產品質量安全、農業面源污染防治等方面的宣傳持續加強，農民對農藥的負面影響認知在逐步提升，特別是對環境的影響方面，認知最為深刻。隨著國家實施的新農村建設、鄉村振興戰略、鄉村建設行動等一系列政策性措施的推進，農民對生活生產環境的關注度都在增加。

表6 不同區域農戶對農藥包裝物危害性認知情況 單位：%

4.農藥包裝物回收的阻力

盡管農戶認識到農藥包裝物的環境危害，但有效實現農藥包裝物的回收還存在一定的阻力。選擇“沒有補貼，不愿意回收”的農戶占21.24%，選擇“回收與否無所謂”的農戶占28.68%，選擇“鄰居不回收”的農戶占3.25%，選擇“沒有處罰力度”的農戶占9.27%，選擇“其他原因”的農戶占25.66%(見表7)。事實上，農戶處置農藥包裝物的行為方式，取決于兩個方面的因素：一是在長期農業生產過程中，農戶養成了一些習慣，隨手將農藥包裝物丟棄在田間地頭或者水體之中，對有可能造成的二次污染缺乏認識；二是一旦政府關注農藥包裝物的回收問題，農民則認為一定會有相應的補貼，由此能否獲得補貼也是影響農戶回收行為的一個因素。

表7 不同區域農戶對農藥包裝物回收阻力認知情況 單位：%

三、改善農業生產資源環境的有效路徑及對策

2020年12月，習近平總書記在中央農村工作會議上指出，要加強農村生態文明建設，保持戰略定力，以釘釘子精神推進農業面源污染防治，加強土壤污染、地下水超采、水土流失等治理和修復。這是改善農業生產環境，促進農業高質高效的行動綱領和根本遵循。為此，應采取有效的路徑及對策，對農業資源環境進行改善，為農業綠色發展提供高質量的生態保障。

(一)科學擴大實施耕地輪作休耕制度的試點范圍

在已有耕地輪作休耕制度試點范圍的基礎上，在重點區域擴大試點范圍，使耕地得到休養生息的機會，并配以適當的生態補償機制，實現藏糧于地、藏糧于技戰略。

1.樹立糧食安全的底線思維，持續推進耕地輪作休耕制度

實施休耕輪作的目的是提升耕地的生產力，實現永久的糧食安全。為此，應處理好長期目標與短期目標之間的關系、經濟目標與生態目標之間的關系、數量目標與質量目標之間的關系，將耕地的輪作休耕與農業的可持續發展結合起來，既重視數量，又重視質量，更重視空間分布。通過加強管理，避免容易出現的兩種傾向：一是農戶為了獲得國家財政補貼，肆意擴大休耕面積，造成耕地大面積拋荒；二是農戶出于個人利益，不讓自己承包的土地實行休耕。

2.基于科學分析和系統評估，針對重點區域擴大試點范圍

當前所實施的耕地輪作休耕制度試點，選擇的區域主要是地下水漏斗區、重金屬污染區、生態嚴重退化地區等重點區域，對每一個重點區域需要實施輪作休耕的耕地數量、空間分布，并沒有進行科學的評估。在補貼政策的刺激之下，或多或少地存在一定的盲目性。事實上，應將以上區域的選擇作為一種原則。但為更好地擴大實施輪作休耕制度試點，在對重點區域進行全面考察的基礎上，通過系統的科學分析、評估，將生態條件較差、地力嚴重受損的區域甄別出來，實施輪作休耕。

3.基于區域差異性特點分析，因地制宜確定輪作休耕類型

由于重點區域的社會經濟發展狀況、耕地土壤特性，以及實施輪作休耕的機會成本等因素存在明顯的差異，特別是不同區域的生態功能的差異，自然決定了輪作休耕類型的不同。為此，通過輪作休耕等方式，對地下水漏斗區、重金屬污染區、生態嚴重退化區開展綜合治理，應充分考慮區域耕地資源的稟賦，科學制定耕地輪作休耕計劃，選擇相應的輪作休耕類型。對生態環境較為脆弱、土壤貧瘠的西部地區，以生態保護型休耕為主；對土壤污染較為嚴重的東部地區，以環境修復型休耕為主。

4.完善耕地輪作休耕的政策，確保政策補貼實現預期成效

耕地輪作休耕試點實施時間短，制度還不完善，難以提供有效的保障。為此，應加快構建輪作休耕政策框架，根據不同種植模式和輪作休耕制度安排，制定輪作休耕補助政策，確保補貼政策執行到位，增加農民收益和獲得感。同時，要建立監測評估機制及輪作休耕績效考核辦法，借助于信息化技術，健全耕地質量監測網絡，適時開展動態監測，強化耕地輪作休耕的過程監管和成效考評，為耕作休耕補貼標準提供參考依據。

(二)創新農作物秸稈利用的技術集成及循環模式

關于農作物秸稈資源化的利用，保護生態是國家的目標，基層政府必須按照國家的要求，嚴禁轄區內秸稈焚燒；而在農戶層面上，關注的則是農作物秸稈處理的投入問題。因此，在農作物秸稈資源化利用方面，自上而下的目標錯位，以及過度注重“堵”而不強化“疏”，導致在有效實現農作物秸稈資源化利用方面依然存在著一些需要破解的困境。為此，需要不斷創新農作物秸稈資源化利用技術和模式，并采取有效的制度保障確保達到預期效果。

1.精準分析農作物秸稈區域分布及資源化利用潛力

科學分析農作物秸稈產生量及空間分布情況，識別不同區域秸稈資源化利用潛力。進行農作物秸稈資源化利用，其前提是需要摸清農作物秸稈的“家底”。依據不同區域種植結構特點及季節特征，弄清農作物秸稈的數量、種類及空間分布特征，分析農作物秸稈資源化利用的潛力，有效應對農作物秸稈不實行資源化利用有可能帶來的生態環境問題，為精準確定不同區域農作物資源化利用路徑及措施提供依據。

2.科學評價農業秸稈資源化利用技術及模式的效果

展開秸稈資源化利用已有技術及模式的評價，多方位考慮其應用效應和改進空間。國家一直重視農作物秸稈資源化利用問題，不同區域圍繞著農作物秸稈資源化利用進行了有益的探索，并形成了一些適應區域特點的利用模式，但也暴露出一些問題。因此，需要對已有技術及模式進行評價，分析這些技術及模式是否綜合考慮了經濟、社會及生態因素。一些技術可能在解決某一個問題方面具有非常好的效果，但存在明顯的或者潛在的負面生態影響，為此，需要對其進行改進和創新。

3.因地制宜實施農作物秸稈資源化利用的技術集成

注重秸稈資源化利用技術的集成與創新，以提升技術應用的區域適宜性。中國地域遼闊，自然條件、經濟水平及種植結構差異極大，一個技術不論再成熟，也難以解決不同區域的同一問題或難以解決同一區域的不同問題。因此，需要結合不同區域農作物生產以及農業發展實際，綜合考慮不同區域經濟、社會、生態等因素，因地制宜集成相應的技術，并依據新發展階段的新特點進行技術創新，以提高技術應用的區域適應性，為實現農作物秸稈資源化利用提供技術支撐。同時，在模式選擇上，重構種植業與養殖業相結合的循環型生態農業模式。

4.注重成效完善農作物秸稈資源化利用的政策措施

針對糧食主產區實施特定配套政策，為推動秸稈資源化利用提供制度保障。農作物秸稈資源化利用涉及不同的利益主體，每個主體都發揮不同的作用。對政府而言，應發揮其引導及服務功能。為此，應著重完善農作物秸稈資源化利用的相關政策、配套措施，特別是針對糧食主產區，應出臺配套的政策，為農作物秸稈資源化利用提供保障。

(三)多措并舉完善農藥包裝物資源化利用的機制

實現化肥農藥減量化，既是促進農業綠色發展的有效措施，也是從源頭上減少農藥包裝物等廢棄物的根本途徑。

1.強化綠色產品投入，從源頭減少農藥包裝物

以改善農業生產環境及農產品質量為導向，切實從源頭減少農業廢棄物的產生量。源頭治理是農業面源污染防治攻堅戰取得成效的根本出路。國家倡導實現化肥農藥“雙減”目標，以改善農業生產環境及農產品質量。需要特別提出的是，一定要樹立糧食安全底線思維，不能單純為了減少對農業生產環境的影響而減施化肥農藥，導致糧食產量的下降。在實現化學投入品減少的同時，應加強綠色投入品使用，如采取綠色防控技術、有機肥替代化肥等措施，再次減少廢棄物的產生量。通過統防統治、社會化服務等模式的推廣，實現增效及減量的雙重效果。

2.創新機制解決農藥包裝物資源化利用的阻力

暢通農業廢棄物資源化利用的出口，實現農業廢棄物資源化利用關鍵節點的聯通，這是實現農業廢棄物資源化利用的關鍵。為此，應建立和創新農業廢棄物資源化利用的市場機制，實施農資生產企業責任延伸機制，發揮好政府的引導與服務作用，克服農藥包裝物等廢棄物資源化利用的阻力，共同推動農業廢棄物資源化利用。同時，探索有效的農戶參與機制，特別是轉變農戶生產行為，全面融入農業廢棄物資源化利用的機制，這是取得成效并實現其可持續性的關鍵。

3.創新模式暢通農藥包裝物資源化利用的途徑

強化農藥包裝物等廢棄物的回收，探索資源化利用和安全有效處理的方式。實現農業廢棄物回收是實現其資源化利用的前提，為此，應進一步完善農藥包裝物回收工作，并探索實現其資源化利用或者安全有效處理的路徑。應根據區域不同情況，探索農業廢棄物的回收模式，完善與創新回收機制，更好地保障農業廢棄物能夠實現有效回收，為實現資源化利用提高保障。