中朝邊境民族地區跨境公共安全治理研究

樸今海 孫云彤

[關鍵詞]中朝邊境;民族地區跨境公共安全治理;困境;路徑

隨著全球化時代的到來，尤其是隨著我國“一帶一路”倡議的進一步推進，邊境地區的傳統戰略地位被打破，邊境地區由昔日的“邊陲末梢”發展為對外開放與交往的前沿陣地，也成為各種文化思潮、民族主義思潮交融碰撞的復雜區域和各種跨國犯罪頻發的敏感地帶。作為與國家邊界直接相連的特殊區域，邊境安全事關國家安全和發展，事關社會大局穩定。加強邊境地區跨境公共安全治理，全面提升維護國家安全的能力和水平，對保衛國家主權和領土完整意義重大。正因為如此，邊境地區跨境安全治理成為學界不同學科、不同研究領域共同關注的學術話題。首先，在邊境安全方面的宏觀理論研究方面，周平、夏文貴、王硯蒙等圍繞著邊境安全的重要性、性質、特點、邊疆治理取向的調適與轉換等問題進行了多維探討，并從國家整體安全觀視角闡述了邊境安全及其治理對國家主權完整和社會安全穩定的影響。其次，民族地區邊境治理的實證研究也成為學界關注的焦點。由于我國陸地邊境地區多為少數民族聚居區，邊境民族地區的社會治理、社會治理能力的提升等自然成為當代多學科共同關注的前沿視點。雷韻、丁忠毅、白利友、何菲菲、馬振超等基于邊境地區的田野調查，從社會公共事務治理、公共衛生安全治理、跨境違法犯罪治理、陸地邊境安全治理等多維向度進行了實證研究，強調了邊疆治理對國家安全的重要價值，豐富了我國邊境安全研究的內涵、思路與方法。再次，從研究范式上，近年來國內邊疆治理研究的學術實踐，已廣泛涉及邊疆治理的多個方面，逐漸形成了以國家視角（周平、青覺、區域視角（劉雪蓮）、趙超和族際視角（尹學朋）、陸海發等三個視角為主的邊疆治理研究范式，學科視野的多維拓展與深入極大促進了我國傳統邊疆治理研究成果的產出以及研究內容的深化和研究水平的提高。盡管近幾年邊疆治理的研究成果頗豐，研究范式也越趨多面化，但研究成果及田野工作基本上聚焦西南、西北邊境地區，有關東北邊境社會治理的研究成果相對薄弱。鑒于此，本文基于對東北延邊中朝邊境地區的田野調查，主要探討中朝邊境地區跨境公共安全治理問題。

一、邊境地區跨境公共安全問題的凸顯與發展趨勢

延邊朝鮮族自治州邊境線總長768.5公里，東北與俄羅斯濱海毗鄰，東南與朝鮮羅先特別市、咸鏡北道、兩江道隔圖們江相望，西連吉林市和白山市，北接黑龍江省牡丹江市。中朝邊境線522.5公里，中俄邊境線241.25公里。有5個邊境縣市，22個邊境鄉鎮，642個邊境村屯，基本上為朝鮮族村屯。現有11個對外開放口岸，占吉林省口岸總數的60%。中朝邊境與朝方2道2市7郡毗鄰，由東至西依次為朝鮮羅先特別市和咸鏡北道的慶興郡、慶源郡、穩城郡、會寧市、延社郡、茂山郡，以及兩江道的大紅丹郡、三池淵郡。近年來，我國中朝邊境一線堅持黨政軍警民“五位一體”合力治邊機制，強化責任，凝聚合力，不斷加強對中朝邊境的管控，加之朝鮮方面亦為防止新冠肺炎疫情傳入國內，實施“超特級”防控措施，持續強化邊境管控措施，中朝邊境地區呈現出大局穩定、形勢可控的良好態勢。但由于朝鮮半島局勢復雜多變以及中朝邊境地緣相連、人緣相近，各種不穩定風險隱患猶在，邊境地區仍面臨著一些不安全因素和潛在的威脅。

（一）地緣政治安全問題

首先是周邊國家局勢變動帶來的安全問題。中朝邊境兩側的經濟、社會發展始終是影響該區域邊境公共安全的重要因素。改革開放以來，尤其是隨著我國脫貧攻堅戰的全面勝利和全面建成小康社會重要奮斗目標的實現，我國東北邊境地區發生了天翻地覆的變化，而僅一江之隔的邊境另一側卻呈現出迥異的發展態勢，致使兩國經濟社會發展形成了顯著落差，且這種差距仍在不斷拉大。我國邊境地區的經濟社會發展對鄰國邊民形成了很大的吸引力，由此引發的偷渡、跨國婚姻、走私等問題，成為了威脅我國邊境地區公共安全的影響因素。尤其是2020年新冠肺炎疫情發生后，朝鮮為防范新冠肺炎疫情的傳入，自行采取邊境限制舉措，關閉中朝所有口岸，暫停中朝間一切貿易活動，加之國際制裁長久持續，嚴重的自然災害連年不斷，導致朝鮮國內物資嚴重缺乏、部分地區糧食緊缺，朝鮮咸鏡北道內糧價出現漲幅，大米平均上漲20%，玉米等雜糧漲幅在30%左右。不難想象，一旦朝鮮糧食缺口無法填補，朝鮮國內百姓因吃飯問題而鋌而走險，越境謀生、走私的可能性亦在增大。

其次是西方軍事強國對我國周邊安全環境的威脅。朝鮮半島位于亞洲東北部的海陸交界地區，東瀕日本海，與日本相望，北枕鴨綠江、圖們江，東北角夾圖們江與俄羅斯相接。特殊的地理位置以及朝鮮半島的南北對峙，中國、俄羅斯和日本三角之間的地緣政治態勢，使得朝鮮半島成為東北亞地緣政治平衡的支點，也成為各方勢力角力的焦點。加之美國等大國千方百計地介入朝鮮半島事務，部署“薩德”反導系統，進行韓美聯合軍演等，嚴重威脅周邊國家安全，不僅使朝鮮半島及其邊界地緣政治環境變得更為復雜，而且嚴重損害了東北亞地區的戰略平衡。總體來說，隨著我國綜合國力的不斷增強，國際反華勢力及部分周邊國家對我國的防范、戒懼和警惕之心不斷加劇，各種試圖“遏制”乃至肢解中國的活動從未間斷，這就加大了我國中朝邊境安全治理的外部環境壓力。

（二）突發性公共安全問題

1.自然災害

中朝邊境地區多為群山峻嶺，不僅是洪澇災害、大霧、風暴、冰凍等極端天氣的受害地區，而且亦受鄰國的人為因素干擾。以2016年百年一遇的圖們江水災為例，由于朝鮮在圖們江上游的兩個水庫泄洪，形成了4300立方米每秒的洪峰，圖們江水位暴漲，超過歷史最高水位。圖們江沿岸各縣市均立即進入“臨戰”狀態，全力應對圖們江流域險情，雖然沒有造成任何人員傷亡，但特大洪水致延邊州4個縣市15個鄉鎮受災，受災人口35285人，緊急轉移安置44234人，房屋倒塌和進水154間，農作物受災面積7800公頃，農林牧漁業直接經濟損失4527萬元。說起那場洪水，不少邊境一帶的居民仍記憶猶新。

提起那場洪水，就像是一場驚悚的夢，至今也難以忘掉。由于長時間、大面積強降雨，加之朝鮮方面圖們江上游水庫泄洪，圖們江中下游的水位突然迅速抬高，沿岸堤壩相繼決堤，不少邊境村鎮被淹沒，我們鎮的多個村莊也被洪水沖毀，成為一片汪洋，那種慘狀，我這一生是頭一次見到的啊……聽說2021年8月份朝鮮北部連續下了幾場大雨，一聽朝鮮那一側下雨，我就想起2016年的圖們江水災。通過那場水災，我們吸取的沉痛教訓是水火無情，要注意安全防護，尤其是像我們這樣的跨境地區，還得考慮朝鮮那邊的因素。

2.公共衛生事件

近年來，新冠肺炎疫情等烈性傳染病跨國界傳播給邊境地區公共衛生安全帶來了不小的挑戰，公共衛生問題日益超出單純的醫療衛生領域，逐漸進入了全球發展和政治領域，邊境公共衛生安全也日益成為非傳統安全研究的熱點話題。就目前來看，中朝兩國的新冠肺炎疫情防控總體形勢良好，但考慮到朝鮮邊境一線的城市布局、人口規模及醫療設施，疫情防控形勢依然嚴峻，需要繼續按照常態化防控的要求落實各項防控措施，時刻緊繃疫情防控這根弦。

3.生態環境污染

盡管中朝邊境相對偏僻，但圖們江中下游地帶兩側均有大中小城市及各種廠礦，邊境地區的生態環境不容樂觀。從圖們江流域整體自然生態來看，受人為活動干擾，其生態系統健康處于輕度退化狀態，生態系統結構有輕微程度的破壞。圖們江上游流域生態系統健康程度為“亞健康”，生態系統基本維持其自然屬性，生態系統服務功能尚能發揮較好的功效。因圖們江中下游流域耕地及土地開發利用程度高，城市開發、各種資源開發以及邊境旅游開發等對區域內生物多樣性及生態系統結構造成了一定程度的損害，野生動植物生存空間受擠壓，其總體生態系統健康程度為輕度退化。尤其是因朝方有茂山鐵礦、阿吾地化工廠、會寧造紙廠和制糖廠等大型廠礦，兩岸大量的工業、農業和生活廢棄物、工業廢水、生活污水、農藥化肥等未經處理就直接排入圖們江水域，加之河道采礦采砂、河壩等水域生態破壞，致使界河圖們江的水質及河道的原有地貌和水文特征明顯惡化，還嚴重影響溯河產卵魚類的洄游和繁殖。

（三）社會安全問題

1.涉邊輿情管控

邊境地區的特殊性使邊境地區經常處于輿情的風口浪尖，極易成為輿情關注的焦點。半個多世紀以來，朝鮮核問題以及日趨復雜多變的朝鮮半島局勢，向來是世界各國關注的熱點和焦點。自2020年以來，受疫情影響，美、日等國人員入區踏查次數和頻率明顯減少，一旦疫情平穩，會有大量外籍人員和境外媒體記者或以游客身份，或以經濟文化界人士的身份抵邊密訪，其中，部分媒體多次就一些敏感問題事件進行過歪曲報道，惡意炒作，不僅給我涉邊輿情管控增加了難度，而且給邊境地帶公共安全帶來了潛在的威脅。

2.宗教滲透

目前中朝邊境地區宗教狀況穩定，但也有一些不容忽略的新問題。尤其是宗教滲透的方式變化多端，花樣層出不窮，有的通過我州赴韓勞務人員進行滲透活動，培養中國朝鮮族宗教骨干，指使其回國后繼續傳教;有的對我中、小學生進行傳教，企圖達到“傳宗接代”的目的;有的在我區秘密從事宗教活動，以選拔“優秀”學員到國外“深造”為誘餌，有組織、有計劃地培養骨干、培植代理人與我爭奪宗教陣地;有的以我區為依托，向內陸地區傳教;有的利用互聯網對我進行宗教滲透活動，逐漸形成“研究、教育、建設體系、網絡”為一體的宗教滲透體系。

3.間諜情報活動

朝鮮半島一直是世界主要大國聚焦的重點。受2020年疫情影響，境外間諜情報機關在我邊境區域開展的情報活動有所收斂，但當前朝韓關系仍趨緊張，朝核問題、薩德問題、韓美聯合軍演等問題使朝鮮半島局勢不斷升級，加之美國在朝鮮半島背后的各種遏華算盤和操作，進一步加劇了對朝鮮半島前景的擔憂，對亞太地區的和平與穩定構成了現實威脅，朝鮮半島局勢成為國際社會關注的焦點，中朝邊境地區也將成為美日韓等國開展新一輪情報搜集活動的空間。同時，朝鮮為反制美日韓等國，亦會派員入我邊境區域實施反制措施，我邊境地區的反間諜斗爭形勢依然嚴峻。一位邊防部隊的負責人對課題組講：

雖然現在我們處于和平年代，邊境管控力度也很大，邊境一帶顯得特別寧靜，但怎么說呢，間諜活動從未停止過。現在網絡科技發達，不像以前那樣靠的是什么槍支呀或者是電波傳送之類，現在僅靠一部智能手機也完全可以從事間諜活動。邊境是兩國交界的地方，軍警力量和各種管控設施密集，因此國際上的各種情報活動也往往聚焦在邊境。可以說咱們是邊境地區，間諜活動可能就在我們身邊，無聲的戰斗仍在繼續，更何況我們還面臨著那么多的跨境安全問題，豈能放松警惕。現在我們的工作重點之一就是嚴格管控第三國人的抵邊活動，除了防川、圖們一帶的旅游景點之外，其他地區一律不讓外國人接近。

4.跨國犯罪活動

近年來，中朝兩國通過各種途徑強化管控力度，邊境地區跨國犯罪明顯下降。尤其是2015年以來，延邊州立足邊境管控實際，規劃建設“兩橫一縱”的通信干線，實現監控視頻全覆蓋，邊境秩序明顯好轉。2020年以來，朝鮮也將防控新冠疫情視為國內第一要務，嚴禁朝方任何單位或個人在邊境從事走私活動，一經發現，無論走私任何物品、數量多少、是否完成交易，皆嚴厲打擊，由此近兩年中朝邊境一帶出現了未曾有過的“穩定”局面。但另一方面，如此高壓管控，也導致了朝鮮國內物資缺乏，外匯收入降低，據一些相關部門人士預測，假如新冠肺炎疫情總體可控，各種跨國犯罪有隨時復活的可能。對此邊境地區的居民也憂心忡忡。

這幾年邊境一帶的秩序明顯好轉，也沒有發生過什么偷渡、走私之類的案件。聽說整個圖們江邊境也已經全程安裝了刺絲圍欄，并覆蓋監控設施，這下我們也有所放心。這兩年，因為疫情的關系，朝鮮那邊管得特別嚴，不許老百姓接近國境。但是，說實在話，我還是有點憂慮。疫情管控也好，邊境管控也好，管控得越嚴，說明他們面臨的糧食問題、物資問題更嚴重，他們的生存環境更惡劣，我就怕朝鮮哪一天真的發生糧食危機，被逼到走投無路，他們會往邊境沖。

二、邊疆民族地區應對突發公共安全事件的多重困境

（一）艱苦的自然地理條件與經濟發展滯后

邊境地區區位偏遠，地形地貌復雜，自然條件差，人口密度較低，多數地方距離周邊縣城超過50公里，且受高山地形阻攔。加之受歷史、自然條件、社會發展等因素的制約，邊境地區的社會經濟總體發展水平緩慢，基礎設施差，交通網、信息網密度遠低于其他地區。盡管近幾年中央就邊境地區的發展問題出臺和實施了多項促進邊境振興、邊民富裕的政策，使邊境地區的基礎設施、公共服務水平、邊民生活發生了天翻地覆的變化，但是隨著我國經濟的高速發展，邊境地區與沿海和內地的發展差距依然在不斷拉大，邊境地區交通、通訊、農田水利等基礎設施較差，發展投入總體不足，農業現代化、信息化、城鎮化水平較低，內生動力不足，返貧風險還在一定范圍、一定程度存在。面對著各種公共安全問題，邊境地區仍然存在專業人才短缺、物資儲備不足、技術手段落后等困難。例如，2016年圖們江水災發生后，邊境一線的崇善、南坪、白金等鄉鎮多處公路損毀，電力、通訊均中斷，一時邊境一線成為孤島，外部的物資只能靠人工搬運和空投，救援難度相當大，影響了抗洪救災工作的進程。

（二）缺乏統一、專業的突發公共安全事件監控機制

邊境地區公共安全問題往往具有突發性、跨國性、復雜性等特點，這不僅需要國家、各級政府、各個部門的統一部署和規劃，建立完備的應急管理機制，而且需要全社會的共同努力和參與。據調查，圖們江一線邊境管控已經形成黨政軍警民“五位一體”合力治邊機制，各級政府各部門不斷強化邊防管控措施，努力提升整體防范、精準管控水平，但一些部門對一般性公共安全認識相對不足，邊境地區突發公共事件監控組織體系的設置與職責行使不完善，末端層級的功能和作用尤為弱化，基層的責任和權力十分有限。各級政府及機構的信息網絡體系不健全，預警預防機制建設相對不足，核心成員都分散于政府各個部門或機構，彼此間缺乏日常信息溝通和足夠的默契，社會風險防范意識和自救互助能力相對薄弱，很難從全局高度準確把握危機態勢，依法應對緊急狀態和危機事件，影響應對危機的反應速度。

（三）邊境人口流失與空洞化越來越嚴重

毋庸贅言，邊民是守土固邊和建設邊境的有生力量，邊民在邊境治理中的地位和作用日益凸顯。由于歷史和自然的原因，延邊州中朝邊境地區的村莊基本上為朝鮮族村莊。改革開放以后，尤其是1992年中韓建交以后，包括邊境居民在內的朝鮮族群眾利用其語言、族緣等優勢，掀起了一場大規模勞務輸出熱潮，致使中朝邊境地區勞動力大量外流，邊境村莊趨于空虛。

延邊州××市B鄉、S鎮、K鎮均為邊境鄉鎮，地處圖們江中游地帶，與朝鮮咸鏡北道會寧市、穩城郡相鄰。從上表中可見，與其他鄉鎮一樣，三個鄉鎮12村的人口流失很大，常住人口比例明顯下降，除唯一的漢族村B鄉P村常住人口占戶籍人口的67.8%之外，其他朝鮮族村常住人口均為34%以下，有的村常住人口僅為21.2%。青壯年勞動力的大量流出必然導致老齡化程度加劇。僅以B鄉B村和P村兩個不同民族的村莊為例，朝鮮族村B村流失人口比例為76.2%，村中人口平均年齡為63歲;漢族村P村人口流失比重為32.2%，平均年齡為56歲。農村空洞化、老齡化不僅意味著農村人口的流失，也意味著鄉村的價值、文化、精神在一點一滴地流失，空洞化不僅處處制約著脫貧攻堅、鄉村振興的步伐，更影響著守邊、固邊、穩邊的局面，曾經充滿生機和活力的鄉村正在走向貧血和貧瘠化。

（四）邊境農村基層組織弱化與后備力量不足

首先，基層組織日漸虛化和弱化。村“兩委”是基層社會治理的重心，基層干部是基層工作的領頭羊。由于村里很多黨員和青壯年紛紛外出流動，留守人員普遍趨于老齡化，黨支部和村委會負責人沒有合適的人選，不少組織形同虛設，老齡干部大局觀不強，對上面的政策理解不透徹，工作前瞻性不足，思路不開闊，處于一種“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的被動應付局面，基層組織建設及其職能明顯滯后于農村社會發展需要。尤其是在當下村務日趨電子化的時代，那些老干部面對電腦、電子設備及諸多電子文件顯得不知所措、力不從心，處理村務有諸多局限，以致影響工作效率。

其次，鄉鎮一級干部中很難找到土生土長的本土人才。由于現有鄉鎮干部的選拔任用機制主要依靠公務員考試，很少考慮地域因素和“三農”特性，因此通過公務員考試選拔出來的鄉鎮政府領導和工作人員，雖然在年齡結構和學歷層次上大有提高，但是公考干部大多屬于“白天到鄉里來上班，晚上回城里去居住”的“上班族”，且公務員隊伍“進退留轉”不夠靈活，一些人把鄉鎮干部當做跳板或敲門磚，身在曹營心在漢，缺乏鄉村情結，缺少公共服務意識。在調查走訪中，村支兩委和村民普遍反映，到鄉鎮政府辦事，因為語言交流和工作作風等問題，很多事情溝通不暢。

三、邊境民族地區跨境公共安全治理路徑

黨的“十九大”報告提出：“加快邊疆發展，確保邊疆鞏固、邊境安全。”隨著全球化的加速和我國“一帶一路”倡議的推進，跨境公共安全問題愈加復雜多元，跨境公共安全及其治理將遇到更多的問題與挑戰，成為邊境地區非傳統安全治理的重要議題。公共安全治理是一項涉及多元治理主體的復雜的社會工程，要以總體國家安全觀為引領，立足國家利益，注重標本兼治，堅持齊抓共管，妥善應對各種新挑戰新問題。

（一）加快邊境地區的經濟發展

首先，邊境興則邊疆穩，邊民富則邊防固。國家要進一步加大對邊疆民族地區興邊富民行動的支持力度，使邊境地區充分發揮區位優勢與政策優勢，將人口流動給邊境地區發展帶來的負面影響降至最低。各級地方政府要充分發揮民族區域自治、興邊富民、“一帶一路”、鄉村振興等政策疊加和聯動效應，進一步提升沿邊開發開放水平和貿易便利化水平，做大做強邊境貿易、積極拓展與周邊國家的跨國經濟技術合作和交流，吸引外地企業開發投資，鼓勵返鄉創業，發展服裝、食品加工等特色產業，以拓寬吸納農村勞動力就業的渠道，促進邊境地區經濟社會發展，努力縮小地區間發展差距，增強人才吸引力，讓邊境地區居民“離土不離鄉”。

其次，充分挖掘邊境特色旅游資源，利用政策優勢，發展特色旅游業。近年來，在實施脫貧攻堅、鄉村振興戰略的背景下，各地鄉村旅游、民俗旅游蓬勃興起，成為鄉村振興的強勁動能。中朝邊境地區不僅有長白山、防川、中朝界河等豐富的自然生態資源和異國景觀，而且有著濃郁的民族風情和深厚的歷史文化底蘊，邊境旅游開發和發展具有巨大的潛力和市場。充分認識邊境地區的自然生態人文資源價值，科學合理規劃邊境地區旅游路線和旅游基礎設施及配套服務，重點打造“邊境游”“跨國游”，把“700里圖們江長廊建設成為自然景觀和人文景觀相映成輝的文化新地標”，使旅游業成為邊境地區經濟發展的強勁增長點。

再次，強化邊境管控基礎設施建設。圖們江沿岸人跡稀少，強化邊境管控基礎設施建設是把住關口、守好國門，防范各種跨境犯罪的重要物理屏障。繼續強化邊境護欄、視頻圖像采集和防越境報警等多維度、立體化監測設施，為邊防筑牢安全防線，防患于未然。尤其是當下，中朝雙方雖均關閉口岸，但邊境地區面臨的疫情防控壓力依然很大，要加強邊境地區公共衛生服務體系和預防突發傳染病應急救治能力建設，加快補齊邊境地區公共衛生領域短板。

（二）大力強化邊境農村基層組織建設

邊境地區是反滲透、反分裂、反恐怖的前沿，邊疆公共安全問題又往往帶有突發性、復雜性、涉外性等特點，基層干部的國家意識、風險防范意識和知識儲備對群眾影響極大，影響到基層群眾的人心向背和基層政權穩固。在邊境地區的基層組織建設實踐中，一些地區的舉措值得借鑒和推廣，如廣西崇左的邊境地區農村基層黨組織標準化規范化建設、西藏阿里的“四項工程”及“夯實固邊堡壘·爭做守邊先鋒”邊境黨建品牌、云南的“邊疆黨建長廊”建設等。邊境地區要因地制宜，千方百計挖掘整合邊境治理的組織資源，結合實際將卓有成效的基層黨組織建設同發展邊境地區的經濟、維護邊境安全結合起來，以增強邊境地區基層黨組織的凝聚力，夯實邊境戰斗堡壘，充分發揮邊境一線基層黨組織在守土固邊、維護邊境安全中的戰斗堡壘作用。

另外，要加強邊民的國家認同、公民意識和法治觀念教育，筑牢守邊固邊最堅固的人民防線。長期以來，邊境地區的邊民發揮“一個村莊就是一個哨所，一個邊民就是一個哨兵”的作用，為維護邊疆民族地區社會穩定，鑄牢鋼鐵邊防做出了積極貢獻。邊民的國家意識、公民意識、安全意識是穩定國家邊疆的重要保證，也是提升邊境地區公共安全治理能力的重要基石。應以基層社會組織和公共文化服務體系為基本依托，因地制宜，多層次、多渠道向邊民宣傳普及《邊防政策法規》《憲法》《國家安全法》《反間諜法》等多項法律法規，不斷增強邊民的國家意識、邊防意識和國家安全意識，幫助邊民厘清國家與民族、宗教與社會的關系，不斷增強各族群眾對祖國的認同，認清非法越境活動的嚴重性和危害性，自覺做到不容留、不資助、不窩藏非法越境人員，提高自防、互防能力，提高其維護邊境穩定、守邊固邊的動力和積極性。

（三）促進多元主體協同，提升系統應對能力

系統應對能力是重大突發公共安全事件應急治理的核心，在各種公共安全問題面前“共建共治共享”愈益成為社會領域建設乃至公共安全治理的基本形態。邊境公共安全治理集政治、軍事、經濟、外交、民族、宗教于一身，政策性強，輻射面廣，是需要社會各方面廣泛參與的綜合性社會治理體系。中共中央政治局審議通過的《關于新時代加強黨政軍警民合力強邊固防的意見》，為我國邊境地區邊海防工作做出了黨政軍警民“五位一體”合力強邊固防的頂層設計，也為邊疆地區跨境公共安全治理提供了政策依據。黨政軍警民合力強邊固防，既是我國陸地邊境治理的一大特色，也是我國陸地邊境治理的一大優勢。中國的陸地邊境線長，邊境差異性較大，不同邊境地區面臨的安全形勢和治理任務千差萬別，在陸地邊境治理的實踐中，如何有效地“將各方面各領域力量融起來、工作統起來”形成合力，統籌協調推進，是值得進一步探索和破解的復雜現實問題。

要根據國家的大政方針，建構黨委領導、政府負責、社會協同、公民參與、共同發力的綜合性治理體系，各部門一盤棋，形成管邊、控邊、強邊、富邊的合力。充分發揮政府在跨境公共安全治理中的服務和管理功能，進一步完善各種跨境公共安全治理制度建設，不斷完善公共服務供給體系，提升政府的公共服務職能，改善社會成員的生存環境、生活條件，鼓勵和支持社會力量參與跨境公共安全治理。加強軍警民聯防聯治，形成軍地一體戍邊守邊的強大合力，不斷完善軍守邊、警卡點、民管片，以軍為主、軍警民協作管邊控邊的新模式，提高整體應急反應處置能力。另外，鑒于延邊邊境地區人口空洞化和基層組織虛化的現狀，鼓勵和引導企事業單位、社會組織、群團組織和人民群眾等社會力量積極參與公共安全治理，形成全方位、多層次、立體化的公共安全治理主體結構，充分發揮社會組織的監督功能，以推進邊境地區公共安全治理現代化。

（四）整合社會資源，充實邊境人口

中朝邊境地區“空心化”現象要從維護國家長遠戰略利益的高度去認識。邊民是穩疆固邊之本，留住邊民對守邊固邊意義重大。這一方面可深入實施土地流轉，大力發展邊境地區特色種植業、邊境旅游業等特色產業，拓寬邊民增收致富渠道，提升邊民的獲得感、幸福感和歸屬感，以留住邊民;另一方面可出臺財政、金融、社會保障等方面的激勵政策，搭建就業發展平臺，吸引各類人才返鄉下鄉創業。另外，朝鮮族農村人口外流基本上為長期的跨國流動，短期內回流的可能性非常小，因此要因地制宜，整合社會資源，選擇性地收容一些城市富余人員，以充實邊境人口，化解邊境空洞化問題。事實上，在城市富余人員，尤其是離退休人員中，有很多來自農村及小縣城，退休以后渴望回到農村養老，這部分人中有許多離退休前是從事科學研究、文化教育、經濟建設、行政管理的知識分子、國家干部，具有以知識服務社會的能力和愿望，也有一定的經濟基礎，有些人已經回到農村基層，正在鄉村振興中發揮余熱。鼓勵盤活農村閑置宅基地、閑置農房和鄉村閑置公益設施等隱性資產，允許返鄉人員和城市富余人員與當地農民合作改建自住房或依托閑置住宅發展適合的鄉村產業項目，不僅可以充實邊境人口的數量及質量，而且使城里資金和人員向農村流動，使農村獲得文化滋養與經濟上的支持。

（五）加強跨境公共安全治理國際合作

首先，加強跨國民間溝通交流，構建邊境安全治理的民意基礎。中朝邊界兩側居民是因歷史原因分屬于不同國家的同源跨界民族，兩側邊民語言相通，文化相融，有著深厚的相互友好交往的歷史淵源和人文基礎。現中國境內有成千上萬的朝鮮勞務者，也有不少我國公民在朝鮮境內從事經濟文化活動（疫情期除外）。國家邊界線并不是冰冷的，而是有溫度的。構建常態化的民間交流機制，可使兩國邊民之間生產上相互幫助、生活上互通有無，逐步建立相互依賴和相互信任的關系，從而形成一個互惠共生的區域社會共同體，打好邊境安全治理的民意基礎。

其次，加強跨境公共治理的國際合作。邊境地區重大公共安全風險的跨國性特點，決定了我國邊境地區公共安全治理必須加強國際合作。隨著我國“一帶一路”倡議的持續推進，邊境地區的突發性自然災害及偷渡、販毒、宗教滲透、恐怖主義等跨國犯罪，逐漸成為區域性安全問題，關涉國家很難獨善其身。延邊和朝鮮咸鏡北道接壤，鑒于中朝兩國具有深厚的傳統友誼，延邊一直在各個領域與朝鮮相關部門開展合作，友好來往。雙方的經濟訴求與利益疊加必然引發兩國共同的安全訴求與安全合作，進而形成經濟發展與安全合作的良性互動與合作共同體的建設。