公共衛(wèi)生應(yīng)急管理地方立法的現(xiàn)狀、問題及完善路徑*

陳思靜 石 悅

1 我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理地方立法現(xiàn)狀

1.1 現(xiàn)有公共衛(wèi)生應(yīng)急管理地方立法的統(tǒng)計與梳理

自2015年《立法法》修訂后，為避免284個“設(shè)區(qū)的市”濫用地方立法權(quán)，其立法事項范圍被嚴格限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等[1]，欠缺對公共衛(wèi)生應(yīng)急管理事項設(shè)定地方立法的可能性，故不在討論之列。此處主要將各省、自治區(qū)、直轄市在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時所依據(jù)的省級地方立法作以統(tǒng)計和分析。

我國各省、自治區(qū)、直轄市現(xiàn)有的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理地方立法共計22部，其中僅有《廣東省突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急辦法》和2020年北京、天津、上海及2021年遼寧新發(fā)布的地方立法是由當?shù)厝舜蟪Ｎ瘯ㄟ^并發(fā)布的地方性法規(guī)，其余17部均為各省、自治區(qū)、直轄市人民政府發(fā)布的政府規(guī)章。此外，相關(guān)立法的發(fā)布時間多集中在2003年或之后一年內(nèi)，可見2003年“非典”疫情的暴發(fā)對各地公共衛(wèi)生應(yīng)急管理立法需求的影響極大，正如2020年受到新型冠狀病毒肺炎疫情(以下簡稱“新冠肺炎疫情”)影響，北京、天津等地出臺了相應(yīng)的地方性法規(guī)，2003年的《浙江省突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)防與應(yīng)急辦法》《河南省實施〈突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例〉辦法》得以被2020年的《浙江省突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急辦法》《河南省突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急辦法》取代，均是法律滯后性的體現(xiàn)。還可以看出，僅有4部早年出臺的地方立法分別在2010年、2011年、2016年和2020年獲以修訂，剩余12部自發(fā)布以來再未修訂。值得一提的是，享有經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)的深圳市人大常委會于2020年10月1日發(fā)布實施了《深圳經(jīng)濟特區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，對之后各地發(fā)布或修訂相關(guān)地方立法具有重要的參考意義。見表1。

表1 我國各省(直轄市/自治區(qū))現(xiàn)有公共衛(wèi)生應(yīng)急管理地方立法

1.2 公共衛(wèi)生應(yīng)急管理地方立法的優(yōu)秀經(jīng)驗

1.2.1 北京突出專業(yè)科技創(chuàng)新作用

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對中，北京作為首都城市極大地發(fā)揮了科技創(chuàng)新、制度創(chuàng)新的先驅(qū)作用。《北京市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》強調(diào)加強傳染病預(yù)防控制技術(shù)能力、基礎(chǔ)設(shè)施和實驗室建設(shè)，建立醫(yī)院、疾病防控機構(gòu)、第三方檢驗機構(gòu)聯(lián)合協(xié)作機制，并開創(chuàng)了“落實屬地、部門、單位和個人”四方責任制、首席公共衛(wèi)生專家制度等科學(xué)高效的應(yīng)對機制，呼吁“充分發(fā)揮中醫(yī)藥的醫(yī)療防治作用”，等等。“科學(xué)迎戰(zhàn)”的思維是這個中心城市的特色和擔當，以科技、制度研發(fā)為支點的高效防控聯(lián)動機制，將為突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對工作搶得先機。

1.2.2 天津突出現(xiàn)代行政管理理念

作為新冠肺炎疫情暴發(fā)后我國第一部公共衛(wèi)生應(yīng)急管理地方性法規(guī)，《天津市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理辦法》結(jié)合此次疫情防控經(jīng)歷和各地的先進應(yīng)對經(jīng)驗，總結(jié)確立了“聯(lián)防聯(lián)控，群防群治”的應(yīng)對原則，將“始終把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位”的指示寫入法規(guī)之中，并率先提出防控工作要“充分運用大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等技術(shù)”，以提升監(jiān)測數(shù)據(jù)的綜合評價水平。其中有關(guān)現(xiàn)代科技管理理念的內(nèi)容為之后各省相關(guān)立法提供了重要思路。

1.2.3 上海突出健康生活環(huán)境建設(shè)

無論是建立“一網(wǎng)統(tǒng)管”的公共衛(wèi)生安全防護網(wǎng)絡(luò)，還是健全“一網(wǎng)通辦”的政務(wù)服務(wù)線上平臺，均可見《上海市公共衛(wèi)生應(yīng)急管理條例》以人為本、以市民生活為中心的“入微式”規(guī)劃。條例中以公共場所、城鄉(xiāng)人居兩類健康環(huán)境的建設(shè)為目標，不僅呼吁市民養(yǎng)成“勤洗手、分餐、使用公筷公勺、不食用野味”等個人生活習(xí)慣，還明確規(guī)定市民“在呼吸道傳染病流行期間”須按照要求佩戴口罩、“保持社交距離”，并要求餐飲服務(wù)行業(yè)提供公筷公勺、餐飲行業(yè)主管部門制定“分餐制服務(wù)規(guī)范”。上海市鼓勵各級政府部門“加強公共衛(wèi)生環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”，推廣綠色環(huán)保、健康文明的生活方式，甚至引導(dǎo)公民養(yǎng)成“依法履行寵物免疫接種等義務(wù)”的文明飼養(yǎng)習(xí)慣，旨在阻斷一切病毒發(fā)源和傳播途徑，將預(yù)防工作做到極致。

1.2.4 河北突出立法的人文精神

不少新訂立的地方立法中均存在人文價值的體現(xiàn)，如《浙江省突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急辦法》指出“任何單位和個人不得歧視突發(fā)公共衛(wèi)生事件工作人員、傳染病患者、病原攜帶者、疑似患者及其密切接觸者和家屬”，上海市也規(guī)定“不得歧視來自或者途經(jīng)疫區(qū)、疫情高風(fēng)險地區(qū)的人員”，這是除隱私權(quán)外，在地方立法中為數(shù)不多的注重人格權(quán)利保障的規(guī)定。對此，2003年發(fā)布的《河北省突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急實施辦法》第五條中，明確要求當?shù)卣鞴懿块T對醫(yī)療衛(wèi)生人員的家屬給予必要的幫助，更全面地體現(xiàn)了對防控工作人員生活與家庭的真摯關(guān)懷。

1.2.5 深圳突出對防控經(jīng)驗的整合固化

《深圳經(jīng)濟特區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》將國務(wù)院《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對條例》(以下簡稱“國務(wù)院《條例》”)內(nèi)容作以細化并延伸，不僅將“一般規(guī)定”和四種不同突發(fā)公共衛(wèi)生事件類型的應(yīng)急處置規(guī)定分列于五個小節(jié)中，還開創(chuàng)性設(shè)立“應(yīng)急物資儲備與供應(yīng)”“聯(lián)防聯(lián)控與基層治理”等新章節(jié)。深圳市充分吸取新冠肺炎疫情期間物資調(diào)配、私權(quán)保障、隔離工作、“吹哨人”保護等經(jīng)驗教訓(xùn)，鼓勵各級人民政府“建立食物儲備和生產(chǎn)能力儲備等多種形式相結(jié)合的應(yīng)急物資儲備機制”，規(guī)定對被征用物品的單位或個人發(fā)出憑證并給予補償，將聯(lián)防聯(lián)控工作細化至社區(qū)基層組織，并呼吁通過“公共衛(wèi)生熱線、互聯(lián)網(wǎng)政府網(wǎng)站、政務(wù)新媒體”等多種新興途徑實現(xiàn)應(yīng)急報告制度。

2 我國現(xiàn)有公共衛(wèi)生應(yīng)急管理地方立法的問題與缺陷

2.1 多地專項地方立法空白

除港、澳、臺地區(qū)外，全國32個省級行政區(qū)劃僅有表1所示22部地方立法，且地方性法規(guī)只占其中23%，其余均為地方政府規(guī)章，遠不及法規(guī)的權(quán)威性和社會效力。目前，送審重慶市人大的《重慶市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例(草案)》正處于征求意見階段，而黑龍江、福建、武漢、貴州、甘肅、青海、寧夏、西藏、新疆等地有關(guān)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的地方立法仍處于空白狀態(tài)，這些地區(qū)多是在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后由省(直轄市/自治區(qū))人民政府出臺應(yīng)急預(yù)案等規(guī)范性文件，或?qū)⒓膊》揽亍⑼话l(fā)事件應(yīng)急管理等內(nèi)容在有關(guān)公共衛(wèi)生服務(wù)的地方性法規(guī)中一筆帶過。如2016年施行的《寧夏回族自治區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)促進條例》中，就只對傳染病防控和宣教做了原則性規(guī)定，且僅在第七條中概括指出應(yīng)當建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急救治體系、綜合風(fēng)險評估機制和監(jiān)測預(yù)警制度，制定預(yù)案并加強應(yīng)急救治培訓(xùn)、演練等，未再另作詳細規(guī)劃。

2.2 年久失修難符時代需求

從表1可知，除2020年之后最新發(fā)布地方立法外，長達15年以上未做修訂的“高齡”法規(guī)、規(guī)章竟占比達54.5%；而在曾經(jīng)修訂過的地方政府規(guī)章中，修訂時間已達8年～10年的則占50%。由此可見，大半的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理地方性法規(guī)和政府規(guī)章已因年代久遠，無法適應(yīng)當前國情發(fā)展，無法迎合新時代的法治需求。例如，新冠肺炎疫情初期，除國家集中調(diào)配的物資外，社會捐贈途徑也被激活，國內(nèi)外組織及個人的捐贈熱情空前高漲，大量生活、醫(yī)療物資紛至疫區(qū)，解決燃眉之急的同時也帶來繁重的管理負擔，耗費大量人力、物力及時間成本，甚至出現(xiàn)“捐助無門”的亂象。我國對捐贈物資的處置規(guī)定散見于《紅十字法》《公益事業(yè)捐贈法》等法律中，各地方對于同一時期接收的多途徑、多種類、數(shù)量龐大的捐贈物品，缺乏具體、有序的管理和分配規(guī)定。又如，疫情期間各地紛紛開啟公共數(shù)據(jù)平臺和應(yīng)急聯(lián)動數(shù)據(jù)共享機制的建設(shè)，但舊法中缺少對此類“智能防控”途徑的提及和規(guī)制，為實現(xiàn)程序合法原則埋下隱患。再如，“全民參與”的防控要求已因社區(qū)生活環(huán)境的變化發(fā)生了改變，除行政部門及居委會外，物業(yè)服務(wù)企業(yè)、業(yè)主委員會等組織亦可依法配合執(zhí)行部分應(yīng)急管理措施。

國家時刻關(guān)注立法的時代性問題，法律體系必須隨著時代發(fā)展而發(fā)展[2]，法律亦要隨著實踐發(fā)展而發(fā)展[3]。新時代人們對法治保障的需求已被提升到一個前所未有的全新高度，現(xiàn)代社會基本和諧穩(wěn)定的發(fā)展使得立法工作中民本思想的指導(dǎo)作用逐步放大，將當代立法規(guī)制的側(cè)重點由“秩序維護”逐漸向“人權(quán)保障”推進，人性化、公益化等新理念得以成為一部法案優(yōu)質(zhì)與否的參考標的。而陳規(guī)舊法如同廢法，不僅無法繼續(xù)發(fā)揮作用，甚至可能阻礙法治社會的有序發(fā)展，需做及時的法律清理。

2.3 精謹不足降低可操作性

表述明晰、用語嚴謹是立法工作的重中之重，法律法規(guī)中對尚未發(fā)生但可能發(fā)生的事物類型，應(yīng)作盡可能地列舉以確保其可實行性。例如，隨著工業(yè)、生物技術(shù)水平的發(fā)展，近年來公共衛(wèi)生領(lǐng)域逐步認識到了傳染病菌種毒種丟失、重大化學(xué)毒物污染等事件的突發(fā)性、易發(fā)性以及傳播迅猛的特性對公眾健康的嚴重影響，而早期受國務(wù)院《條例》指導(dǎo)制定的地方立法中，對于突發(fā)公共衛(wèi)生事件類型的列舉僅限重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食品安全事故、重大職業(yè)中毒四類，雖用“其他嚴重影響公眾健康的事件”作為兜底，但在現(xiàn)今人類生存環(huán)境愈發(fā)復(fù)雜的背景下，不完全的列舉明顯縮小了應(yīng)急管理的應(yīng)對范圍，壓縮了依法行政的操作可能。再如，安徽、遼寧等多地政府規(guī)章中尚無突發(fā)公共衛(wèi)生事件等級劃分，有違立法體系的完整性和上下文的連貫性。

承擔“上位法”角色的法律、行政法規(guī)在制定工作中，對于地方行政管理事務(wù)相關(guān)問題宜粗不宜細，留給地方立法足夠的發(fā)展空間，展現(xiàn)了我國法制體系極大的包容性。與之相對的，地方立法在管理范圍及程序等細節(jié)方面要對每一句表述負責到底，擅以授權(quán)性規(guī)范細化行政機構(gòu)職責范圍、以準用性規(guī)范做好法律指引工作。

2.4 內(nèi)容重復(fù)欠缺地方特色

需要明確的是，地方立法須遵循中央法治精神不等于可以直接抄襲上位法的內(nèi)容。縱觀現(xiàn)有的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理地方立法，多半大面積照搬、復(fù)制國務(wù)院《條例》中的主要內(nèi)容，尤其對于涉及具體行政事務(wù)的規(guī)定，少有凸顯地方行政風(fēng)格的創(chuàng)新舉措，并未達到地方立法“貼合本地實際”的特點要求。例如，海南、遼寧等地的應(yīng)急管理規(guī)定中指出，應(yīng)對突發(fā)事件需遵循“預(yù)防為主、常備不懈”的方針，貫徹“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”“分級負責”等原則，這與國務(wù)院《條例》中的相關(guān)規(guī)定如出一轍。當然，這種情況的主要原因是大多數(shù)相關(guān)地方立法均是政府規(guī)章，內(nèi)容受到上位法局限較大；而地方性法規(guī)的訂立則允許遵循一定的先行性、獨創(chuàng)性原則，在不抵觸上位法的情況下對關(guān)乎當?shù)貙嶋H情況的特色規(guī)定可不必過于保守。

3 公共衛(wèi)生應(yīng)急管理地方立法的完善路徑

3.1 價值路徑

3.1.1 突出“以人民健康為中心”的價值追求

《尚書》有云，“民惟邦本，本固邦寧”。“以仁為本”的儒家文化是現(xiàn)代中國治國理政的重要思想溯源，對其“民生至上”理念的繼承，奠定了我國國家政策始終“關(guān)心人民疾苦”的思想根基[4]。在我國社會眾多發(fā)展領(lǐng)域中，公共衛(wèi)生事業(yè)建設(shè)作為直接關(guān)系到民眾健康的公共事業(yè)，一直是關(guān)乎民生發(fā)展之“健康中國戰(zhàn)略”的重要支點。堅持以人民為中心是中國特色社會主義法治的本質(zhì)要求，具體體現(xiàn)為保障公民基本權(quán)利，把人民的生命權(quán)和健康權(quán)放在全面依法治國各項工作的中心位置[5]。這正與公共衛(wèi)生事業(yè)“延長壽命、預(yù)防疾病、促進民眾身心健康”的發(fā)展目的相契合。民生是公共衛(wèi)生法治萌發(fā)的搖籃，公共衛(wèi)生應(yīng)急管理法律體系的“人民性”天然地更為凸顯。

從法治關(guān)系客體論來看，公共衛(wèi)生應(yīng)急管理法律制度的客體主要是民眾的生命利益和健康利益，因此在疫情防控等特殊情境下，為保障生命健康利益，立法可在合理范圍內(nèi)對其他人權(quán)和公共利益進行一定限縮，對國家承擔的相應(yīng)人權(quán)保障義務(wù)予以一定程度的克減[6]，“生命健康權(quán)至上”將作為相關(guān)立法中解決權(quán)利沖突問題的基本原則。從法治關(guān)系主體論來看，公共衛(wèi)生應(yīng)急管理法律制度的主體主要為行政職能部門和人民群眾，然而由于公共衛(wèi)生的服務(wù)內(nèi)容面向每一位公民，主體的“人民性”實質(zhì)上也覆蓋到了行政機關(guān)內(nèi)部的個人。與其他行政管理法律制度相比，公共衛(wèi)生應(yīng)急管理法律制度對民眾配合度的要求空前的高，從應(yīng)急準備到調(diào)查、報告，再到應(yīng)急處置、保障、究責等各個環(huán)節(jié)，都與民眾生產(chǎn)生活息息相關(guān)，這就需要各組織和個人在享受公共衛(wèi)生服務(wù)等社會權(quán)利的同時，充分發(fā)揮主人翁精神[7]，自發(fā)、自主、自覺地投入到公共衛(wèi)生應(yīng)急管理法制建設(shè)之中。由此，從程序和內(nèi)容兩個方面特別注重公眾參與，是公共衛(wèi)生應(yīng)急管理立法工作的重要特征。將公共衛(wèi)生法治領(lǐng)域發(fā)展為廣泛推動人民群眾參與社會治理的主要陣地，有利于提高相關(guān)立法的接受度和關(guān)注度，亦是體現(xiàn)人民在社會決策事務(wù)中主體地位的關(guān)鍵舉措。

3.1.2 國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的價值理念

2019年10月31日，黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中，對“堅持和完善中國特色社會主義法治體系”作出了具體指示，首次提出“加強重要領(lǐng)域立法”的要求。中共中央于2021年1月印發(fā)的《法治中國建設(shè)規(guī)劃(2020-2025)》中則進一步指出，要“加強疫情防控相關(guān)立法和配套制度建設(shè)”，“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法律體系”，同時明確應(yīng)“加強地方立法工作”。

法治建設(shè)的不斷推進給享有立法權(quán)的各地人大及政府機關(guān)提出了新的要求，即依照《立法法》和各地的地方立法條例規(guī)定，在國務(wù)院《條例》等上位法的指導(dǎo)下，訂立符合地方行政管理特色、迎合新時代需求的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理地方立法。以科學(xué)立法支持地方公共衛(wèi)生應(yīng)急管理制度建設(shè)，就是從強化治理手段的角度促使不同的應(yīng)急管理模式更好地發(fā)揮現(xiàn)實社會效能，凸顯法治價值：一方面，各地公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的法制化，本身極大程度地填充、細化、穩(wěn)固了我國的公共衛(wèi)生法律規(guī)范體系，達到助力建設(shè)國家治理體系的效果；另一方面，地方立法具有針對性、實效性和創(chuàng)造性等優(yōu)勢，是區(qū)域法治建設(shè)的主要途徑，全國各地區(qū)能夠依法以既有的、明確的、科學(xué)的、高效的手段措施從容應(yīng)對各類突發(fā)公共衛(wèi)生事件，則是實現(xiàn)區(qū)域治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。

3.2 宏觀路徑

3.2.1 選擇適宜的立法形式

地方立法作為國家立法的重要組成部分，具有貼合本地實際歷史傳統(tǒng)、民情風(fēng)俗、經(jīng)濟水平、法制環(huán)境、地理資源、人文背景的優(yōu)勢，不僅能對已有法律法規(guī)查缺補漏，而且在本地區(qū)具有更強的可操作性[8]。廣義的地方立法包括地方性法規(guī)和政府規(guī)章，二者皆是我國一元多層次、中央分權(quán)于地方的立法體制之產(chǎn)物。不同之處在于，地方性法規(guī)的制定是國家立法權(quán)在地方的體現(xiàn)，從屬于中央立法，在法院審判中可作為審判依據(jù)，在不抵觸憲法、法律的前提下，能夠獨立、自主地先行創(chuàng)設(shè)部分實體性權(quán)利和義務(wù)，內(nèi)容關(guān)乎政治、經(jīng)濟、文化等重要事項，注重長遠性和全局性；而政府規(guī)章的制定屬于抽象行政行為，主要用以對上位法的施行作細則化配套規(guī)定，內(nèi)容側(cè)重于規(guī)范行政措施和程序，具有實效性、臨時性、局部性等特點，一般沒有創(chuàng)設(shè)性內(nèi)容[9]。政府規(guī)章不在狹義的“法”的范疇之列，在司法活動中僅能作為參考適用，效力遠不及地方性法規(guī)。新時代的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理手段趨于多樣化、科技化，管理主體和對象范圍也因此發(fā)生輕微變化，若將這些新興概念、事項、措施加入立法，必定伴隨實體權(quán)利和義務(wù)的創(chuàng)設(shè)和縮減。可以看出，省(直轄市/自治區(qū))人大及其常委會對于地方性法規(guī)的制定權(quán)接近完整的“立法權(quán)”定義，是中央留給地方政治特色發(fā)展空間的重要體現(xiàn)，承擔著填補上位法漏洞、試行創(chuàng)新政策的責任，故更加適宜用于對地方公共衛(wèi)生應(yīng)急管理事務(wù)作出規(guī)范。

3.2.2 吸收地方法治實踐成果

《立法法》第八十二條中規(guī)定：“規(guī)章實施滿兩年需要繼續(xù)實施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的，應(yīng)當提請本級人民代表大會或者其常務(wù)委員會制定地方性法規(guī)。”地方法治實踐成果包含著該行政區(qū)域內(nèi)民眾對各類行政管理事項的慣性思維，也暗含了無數(shù)次改進和磨合的寶貴經(jīng)驗，是公民對規(guī)范內(nèi)容高接受度的直接體現(xiàn)，具有難以替代的參考價值。回看表1，17部地方政府規(guī)章中就有16部實施時間已超十五年，地方立法陳舊的同時卻也看出這些地區(qū)的立法資源豐富、基礎(chǔ)扎實。對于實施多年、較為成熟的規(guī)章或預(yù)案等規(guī)范性文件，應(yīng)當適時考慮修入法規(guī)，保證真正好用的基層管理實踐經(jīng)驗及時“入編”，精簡、更新我國法制體系，給予公民更加權(quán)威、穩(wěn)定的法律指引。

各地行政主管部門通過此次新冠肺炎疫情防控工作，也積累了不少前所未有的新經(jīng)驗、新措施，其中符合社會主義法治思想、適宜長久發(fā)展的部分可以修入地方性法規(guī)中繼續(xù)發(fā)揮其作用，使公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對更易做到一呼百應(yīng)。例如，突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控工作分秒必爭，行政職能部門接到可能發(fā)生相關(guān)情況的報告之后，需進行調(diào)查核實和初步的評估分析后再層報上級，各地方立法可以在此處明確，相關(guān)職能部門在等待上級批示期間，必須同時對已初步核實的公共衛(wèi)生事件采取基礎(chǔ)緊急措施，對于因誤報誤核而耽誤生產(chǎn)生活的情形，能夠給出合理解釋的，上級部門不予追責；在有條件的情況下，地方立法中規(guī)定的突發(fā)公共衛(wèi)生事件上報時間，可小于國務(wù)院“2小時”的時限規(guī)定，為上級部門作出反應(yīng)爭取寶貴時間。

3.2.3 遵循地方特色立法原則

地方立法獨特的規(guī)范功能主要體現(xiàn)在“立法變通”和“漏洞補充”等方面[10]。我國人口眾多、幅員遼闊，行政、司法實踐中不可預(yù)見的情況多如牛毛，加之法律天然的滯后性，立法機關(guān)的原則性規(guī)定往往無法關(guān)照到各地城市建設(shè)和鄉(xiāng)村振興中的實際問題。對此，《立法法》中明確了以地方立法精細化補充我國法制體系“漏洞”的要求，地方特色原則是立法多元化要求的重要載體。目前，幾乎每部老舊的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理地方立法都在大面積照搬國務(wù)院《條例》內(nèi)容，成為“為了立法而立法”的“政績思維”產(chǎn)物，當?shù)鼐用窈托姓C關(guān)都會更傾向于查閱、遵從與之相似的上位法規(guī)定，造成其出臺后就被“束之高閣”的形式主義現(xiàn)象。

地方性法規(guī)的實用性是確保社會作用達成的先決條件，精細化的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理地方立法支持加入各地方特色管理工作原則，或創(chuàng)設(shè)在當?shù)匦兄行У膽?yīng)急協(xié)調(diào)機制，或直接在立法中提及具有特殊地勢、環(huán)境之地區(qū)的特別管理手段等，特色內(nèi)容應(yīng)占到不少于30%的比重。如海南省一類沿海地區(qū)的省市，與甘肅省一類內(nèi)陸地區(qū)的省市因地勢氣候、居住環(huán)境不同，可能遭遇的公共衛(wèi)生事件種類也隨之不同，故在沿海地區(qū)的立法中可加入諸如突發(fā)公共衛(wèi)生事件的海上救助、因臺風(fēng)等自然災(zāi)害引發(fā)的疫病傳播的預(yù)防等，而內(nèi)陸地區(qū)在立法中亦可對干旱、沙漠化等環(huán)境問題可能引發(fā)的公共衛(wèi)生事件加以關(guān)注。地方立法的“法律責任”部分應(yīng)緊密結(jié)合各地方立法中有關(guān)執(zhí)行行政處罰、處分的具體規(guī)定，等等。

3.2.4 促進公眾參與立法工作

立法程序正義是地方立法的道德基礎(chǔ)，它能夠限制和排除立法活動中的“恣意因素”，并協(xié)調(diào)利益沖突[10]。理論上講，地方立法活動中的起草工作通常是由地方人大專門委員會的法制工作機構(gòu)承擔，但由于專業(yè)性局限，多數(shù)地方立法的起草工作實際上被授權(quán)給相關(guān)領(lǐng)域的政府職能部門完成，而法律并沒有明確將政府職能部門排除在地方立法主體之外[11]。在此過程中便衍生了職能部門法定權(quán)力的擴大和關(guān)切自身利益的權(quán)力濫用。程序控權(quán)關(guān)乎人民正義，要時刻保證立法主體純潔性，壓制私益法律化，確保用之于民的法律自身真正“取之于民”。

公眾參與能夠有效控權(quán)、增強法治的透明度和社會公信度，除在地方立法中規(guī)定建立主體為街道辦、社區(qū)、村委會、居委會、業(yè)委會等組織的基層治理機制外，還可以通過豐富起草主體的社會角色，對立法中的私利化傾向加以制衡。例如，加入真正代表人民利益的民間專家團隊，選用高校或科研機構(gòu)的法學(xué)研究學(xué)者及專家為草案的理論性、合法性、公平性把關(guān)，將審查審議中的難題在起草過程中先解決一部分。同時，還可通過網(wǎng)絡(luò)媒體平臺多渠道鼓勵公眾參與立項會議，并對提出可取意見的公民給予適當獎勵。不僅如此，廣義的“公眾參與”還要求決策集團中每個成員都要發(fā)揮作用、協(xié)調(diào)辦公，縣級人大及常委會等基層行政機關(guān)雖不是法定立法主體，也應(yīng)積極參與到立法輔助工作之中，在其轄區(qū)內(nèi)搜集整理基層相關(guān)單位立法意見、做好群眾宣傳工作，為上級機關(guān)立法制規(guī)鋪平道路。

3.3 微觀路徑

3.3.1 確立恰當?shù)牡胤搅⒎Q

實務(wù)中，地方性法規(guī)多以“辦法”和“條例”命名。“辦法”側(cè)重于體現(xiàn)行政管理的約束力，相比之下，從唐代陳子昂《上蜀川安危事》中的“天恩允此請，乞作條例括法”，到《宋史·神宗紀一》中“陳升之、王安石創(chuàng)置三司條例，議行新法”，再到清代龔自珍的《明良論四》“恐異日之破壞條例，將有甚焉者矣”，“條例”二字作為法律規(guī)范之稱謂，古已有之。“條例”之于“辦法”，類似法律之于行政法規(guī)，雖都是立法但“條例”內(nèi)容更強調(diào)實體性、體系性。公共衛(wèi)生應(yīng)急管理關(guān)乎一方民眾健康、經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境等重要民生問題，內(nèi)容涉及社會秩序的構(gòu)建和實體權(quán)利、義務(wù)的規(guī)范，故以“條例”命名更為妥貼。

3.3.2 創(chuàng)新章節(jié)架構(gòu)與內(nèi)容劃分

國務(wù)院《條例》的章節(jié)分布合理有序、體例明晰，符合科學(xué)立法原則，且首次明確了公共衛(wèi)生應(yīng)急管理立法的具體內(nèi)容至少應(yīng)涉及總則、預(yù)防工作、應(yīng)急準備、報告制度、信息發(fā)布制度、應(yīng)急處置措施、法律責任等方面，在過去近二十年里作為傳統(tǒng)模式，對各地專項立法具有極大的參考價值，卻也因此導(dǎo)致大部分相關(guān)立法結(jié)構(gòu)相似、內(nèi)容雷同。而新冠肺炎疫情發(fā)生以來陸續(xù)出臺的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理地方立法，均根據(jù)具體內(nèi)容對章節(jié)架構(gòu)做了更為科學(xué)合理的劃分，形成了各具特色、細化分類的新模式。如圖1，以《深圳經(jīng)濟特區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》為例，其亮點在于將“應(yīng)急物資儲備與供應(yīng)”從“應(yīng)急準備”中分流出來，作出符合轄區(qū)管理特色的細化規(guī)定，并專門析出“聯(lián)防聯(lián)控與基層治理”一章，將基層群眾自治工作對抗擊疫情的突出成效作以經(jīng)驗總結(jié)，突出了法治中的人民主體地位。

地方特色原則的實現(xiàn)不僅在于具體措施的規(guī)定，也包含了地方立法的體例特色。各地方在探索新措施的同時，也應(yīng)在符合上位法規(guī)定的前提下，積極開辟適應(yīng)當?shù)刂卫頇C制的新章節(jié)架構(gòu)和內(nèi)容劃分模式。例如，國家實行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點地區(qū)可在其公共衛(wèi)生應(yīng)急管理地方立法中，將“鄉(xiāng)村防控”和“城區(qū)防控”的相關(guān)內(nèi)容分章而列，強調(diào)適宜當?shù)剜l(xiāng)村治理的防控舉措。再如，新冠肺炎疫情期間，“吹哨人”制度的建立和保護再次引起社會大眾的關(guān)注，可從行政管理的角度將突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)現(xiàn)途徑細分為主動和被動兩種方式，如圖1中“積極開辟新的章節(jié)劃分模式”所示：(1)由行政職能部門主動發(fā)掘，此為“監(jiān)測”制度；(2)由單位、組織及個人等行政管理對象多途徑上報給行政職能部門，此為“報告”制度，等等。

圖1 公共衛(wèi)生應(yīng)急管理地方立法章節(jié)架構(gòu)示例圖

3.3.3 實現(xiàn)科技管理與人文精神并進

各地在進行地方性法規(guī)修訂工作時，應(yīng)積極借鑒其他省(直轄市/自治區(qū))市相關(guān)立法的優(yōu)秀經(jīng)驗，將可用的、好用的規(guī)劃舉措進行科學(xué)轉(zhuǎn)化，為己所用。例如，北京對防控機制的創(chuàng)新研發(fā)同樣可以作為首都城市以外地區(qū)的重要工作思路；積極開發(fā)大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈等現(xiàn)代科技手段在公共衛(wèi)生應(yīng)急管理中的潛能，為國家建立靠譜的“云檔案”，助力“一鍵式”防控的實現(xiàn)；將各地方政府和行政管理機構(gòu)開設(shè)的微博、微信公眾號、移動客戶端等政務(wù)新媒體作為法定的政府辦公、交流平臺，豐富全民參與建議、舉報、報告的途徑；各地公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需為無接觸測溫、醫(yī)療機器人等人工智能系統(tǒng)保留預(yù)算，以減輕人力損耗；將各地已近成熟運行的大數(shù)據(jù)信息平臺載入法規(guī)之中，如遼寧的“遼事通”，規(guī)定以此支持信息發(fā)布工作和監(jiān)測制度，持續(xù)跟進各地人員流動、健康狀況、疫苗接種情況等防控相關(guān)數(shù)據(jù)；各地建立“一網(wǎng)統(tǒng)管”“一網(wǎng)通辦”的線上政務(wù)平臺，使政務(wù)管理與服務(wù)在防控特殊時期亦能平穩(wěn)運行，真正做到便民利民。

現(xiàn)代科技管理手段的運用將大量信息暴露于互聯(lián)網(wǎng)之上，對公民的私權(quán)利保障發(fā)起了挑戰(zhàn)。于此，公共衛(wèi)生應(yīng)急管理地方立法須嚴格遵從《憲法》《民法典》等上位法的價值取向和指導(dǎo)思想，保障公民自由平等的價值體現(xiàn)應(yīng)貫穿始終。例如，建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控信息的發(fā)布制度，各行政職能部門對搜集到的傳染病病人、疑似傳染病病人及相關(guān)人員的健康、行程等個人隱私信息，須嚴守《民法典》第一千零三十九條之規(guī)定予以保密，并堅持信息最小化采集的原則。同樣，這一時期平等主體間的侵權(quán)損害也應(yīng)被預(yù)見并妥善解決，如新冠肺炎疫情防控期間，互聯(lián)網(wǎng)上公民個人隱私信息泄露、侮辱謾罵、造謠傳謠、制造恐慌等事件時有發(fā)生，各地的整治措施也從最初的“深淺不一”到后來“絕不姑息”，逐步尋求到成熟統(tǒng)一的應(yīng)對方式。一部法的人文性考量能夠直接影響民眾對其接受及認可的程度，進而影響到該法實施的高效性，公共衛(wèi)生應(yīng)急管理相關(guān)立法應(yīng)在公民的健康權(quán)與人格權(quán)保護中盡力尋求平衡。

3.3.4 開創(chuàng)應(yīng)急管理立法新思路

隨著互聯(lián)網(wǎng)科技的高速發(fā)展、網(wǎng)絡(luò)媒體平臺的廣泛應(yīng)用，大數(shù)據(jù)信息共享成為近幾年來的熱點話題，并不失時機地被運用在日常行政監(jiān)管工作中。例如，在疫情暴發(fā)等特殊時期通過移動通訊設(shè)備對公民行程信息、健康信息的監(jiān)測；再如有全民隔離必要時，對停課學(xué)生予以網(wǎng)上授課甚至組織進行網(wǎng)上測驗；可在本地區(qū)建立心理危機干預(yù)協(xié)調(diào)機制，通過線上心理援助服務(wù)及時化解市民可能出現(xiàn)的心理問題；也可將現(xiàn)今人盡皆知、人盡皆用的視頻聊天工具作為行政管理人員進行遠程排查、收集信息的法定方式之一。

但創(chuàng)新的立法思路亦有許多未知的問題亟待解決：例如，對公民信息監(jiān)控的同時是否會越過觸及其隱私安全的“雷池”；網(wǎng)上教學(xué)及測驗是否會產(chǎn)生新的舞弊方式進而引發(fā)社會誠信危機；市民大數(shù)據(jù)平臺的信息采集過程如何保證真實高效，又如何得到所有人的配合和理解；線上心理援助服務(wù)需要充足的心理咨詢?nèi)瞬刨Y源、合理的工作分配方式以及適用的線上服務(wù)系統(tǒng)加以支持；在各類應(yīng)用軟件被廣泛使用的今天，又如何保證視頻聊天的影像、內(nèi)容完全真實可靠。可見，立法思路的開拓不僅需要錦上添花的創(chuàng)造力、相對成功的實踐經(jīng)驗，還需要考量其可能產(chǎn)生的負面影響和社會問題，思辨其與所在法律體系的融合程度。