突發公共衛生事件背景下社會組織韌性治理機制研究

歐陽慧

[摘要]突發公共衛生事件的暴發與持續使得社會組織面臨資金來源受限、業務模式受阻以及運作機制不暢等現實問題與發展困境，給社會組織的生存發展帶來巨大挑戰。置此背景下，探究出一種修復更新、自我變革與持續學習的韌性治理機制成為社會組織實現可持續發展的現實需要。從運行機制來看，社會組織韌性治理表現為組織韌性、能力韌性、制度韌性與文化韌性四個方面，要以多元體系和彼此聯結為依托來培育組織韌性，以社會需求和技術賦能為導向來提升能力韌性，以科學規范和有效監督為宗旨來塑造制度韌性，以價值認同和公共精神為要義來培養文化韌性。

[關鍵詞]突發公共衛生事件社會組織韌性治理

[中圖分類號]D6329;R18[文獻標識碼]A[文章編號]10019596（2022）030005-07

*基金項目：2020年度上海市哲學社會科學規劃課題（編號：2020BGL004）。

一、問題的提出

突發公共衛生事件是指突然發生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件[1]。進入新世紀以來，在社會快速發展與自然環境加速惡化的雙重時代背景下，以SARS疫情、甲型H1N1流感、新冠肺炎疫情等為代表的突發公共衛生事件頻發，給社會的和諧穩定以及人民群眾的生命安全帶來了極大的威脅與挑戰。2020年在全球范圍內暴發的新冠肺炎疫情是新中國成立以來傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的突發公共衛生事件[2]，置此背景下，維護經濟社會秩序的平穩運行成為包括政府、公民以及社會組織等在內的社會主體的共同職責與一致使命。

截至2020年5月，我國社會組織數量達到873970家，且仍處于飛速增長的階段[3]。這些活躍在國家與社會之間的組織憑借其草根性強、貼近群眾等獨特優勢，已經成為參與國家治理以及促進政府職能變革的重要力量。在此次新冠肺炎疫情防控中，一方面眾多社會組織通過籌備物資、對抗謠言以及安撫人心等方式發揮了不可代替的作用，促進了國內疫情形勢的持續向好;另一方面，疫情的暴發與持續也暴露出眾多社會組織的問題與缺陷，如資金來源受限、業務模式受阻以及運作機制不暢等[4]，給社會組織的生存發展帶來巨大挑戰。2020年8月5日，在中國基金會發展論壇上，有學者基于對北京市服務型社會組織的調查發現，有14%的社會組織在疫情期間面臨倒閉的風險[5]。由此可見，在突發公共衛生事件的特殊背景之下，社會組織如何在這種充滿變化與不確定性的生存環境中探求突圍方式迫在眉睫;此外，如何進行自我變革、如何保證組織生存能力及如何確保組織架構的穩固是后疫情時代社會組織亟須考慮的重要議題。

二、韌性治理：社會組織治理機制的現代轉型

韌性（resilience）一詞起源于物理學領域，本意為物體在發生塑形和斷裂的過程中吸收能量的能力。1973年，加拿大生物學家霍林（Holling）首次從生態系統屬性的角度對“韌性”做出了系統性闡釋，韌性的概念在原有“恢復原狀態”的基礎上又增添了“經歷擾動后吸收、修復并提升達成新平衡”的含義[6]，據此延伸出的“韌性治理”理論也隨著國際減災實踐的推進被引入社會科學領域。

新冠肺炎疫情的暴發使得有關韌性治理的學術探討上升至新的高度，并逐漸形成了“能力恢復說”“擾動適應說”“系統可控說”“提升能力說”等具有代表性的學術觀點。關于韌性治理的概念界定，朱正威和劉瑩瑩認為，公共管理視角下的“韌性治理”是為了增強自身及其所處的城市和社區系統對于復合型災害風險沖擊的適應能力，不同公共治理主體基于合作治理與組織學習機制建立的，涵蓋全災種、全過程的新型治理模式[7];Hanson通過審視德國、瑞典、英國三個國家在2020年應對新冠肺炎疫情的表現，將韌性治理定義為各國政府不得不在快速變化和巨大不確定性的情況下所采取的行動[8];Masik從吸收性應對與適應性變革兩個視角出發，將韌性治理界定為吸收外界擾動、學習和再組織，并以此來實現快速恢復正常和軟硬件應對的治理方式[9]。XUEHUI學會2022年第3期2022年第3期突發公共衛生事件背景下社會組織韌性治理機制研究XUEHUI

縱觀已有研究可以發現，盡管國內外學者對韌性治理的概念界定及內涵闡述有所不同，但大多數學者認為，“與傳統剛性治理模式相比，韌性治理具有前瞻性、適應性、協同性、靈活性、智慧性等特征與優勢”[10]，因此是保障組織安全穩定以及應對外界突發事件的有效途徑。此外，從研究對象來看，韌性治理本身是一個內涵豐富的跨維度、綜合性概念，因此已有研究多聚焦于國家或城市等宏觀主體，并據此構建相關規劃框架，而關于具體的某一類或某個組織的韌性治理機制的研究成果較少;從實踐角度來看，社會組織治理的內生性發展需求更傾向于一種系統協調、多元參與和業務創新的可持續性進化模式[2]，這與韌性治理“以整體性的統籌規劃、多主體的共同參與、創新性的流程再造以及智慧性的技術應用等思想為導向”的本質內涵相一致[11]。由此可見，韌性治理與社會組織的治理之間存在理論邏輯關系的一致性與現實發展路徑的契合性，因此，構建社會組織的韌性治理機制是社會組織在突發公共衛生事件背景下破解難題、重煥活力的現實選擇。

三、社會組織韌性治理機制維度劃分

關于韌性治理的維度劃分，顏德如在細化韌性治理內涵的基礎上，將其分為組織韌性、能力韌性、技術韌性、制度韌性、心理韌性等多個維度[12];許小玲基于韌性治理的基本邏輯，認為鄉村振興的有機韌性治理結構應當包含經濟韌性、環境韌性、社會韌性和文化韌性四個維度[13];何蘭萍和曹婧怡以社區政策文本為分析基礎，從環境韌性、組織韌性、制度韌性和技術韌性四個維度探索構建社區的韌性機制[14]。

盡管關于韌性治理有諸多不同的維度劃分，但綜合社會組織治理的相關研究，學者普遍認為社會組織治理的有效路徑主要集中在組織結構、能力提升、制度建設和文化培育等方面。如2020年8月29日由中國行政管理雜志社主辦的“社會治理共同體視閾下的社會組織規范與發展”研討會，圍繞社會組織的內部治理與行業監管、社會組織的能力建設、社會組織的分類管理與支持、社會組織參與社會治理等議題進行了深入討論[15]。就組織結構而言，顧麗梅和戚云龍認為社會組織需要通過項目合作方式來優化組織結構，提升社社互通，實現分散性與集成性的融合，從而獲取發展資源[16];在能力提升方面，張成利和何陽認為社會組織的服務能力難以滿足益發增長的社會需求，所以有必要按照業務領域把專業能力和應急能力的提升結合起來[17];關于制度建設，柴一凡認為部分社會組織內部治理制度失衡，面臨制度設計欠缺、執行不到位等問題，所以應該引導不同社會組織結合自身的實際情況，修改完善符合自身特點的章程條款[18];就文化培育而言，徐家良認為社會組織要重視線上線下的宣傳引導，贏得社會公眾的了解、信任與支持[4]。因此社會組織的韌性治理機制可以從組織、能力、制度和文化四個維度進行構建。

基于已有研究成果，結合社會組織的獨特屬性，本研究將社會組織的韌性治理定義為社會組織為抵御和應對各種外界突發風險與挑戰，以推動組織可持續發展為宗旨，以整體性的合作互助為依托，以社會需求為導向，同時強調制度規范與組織認同并重的一種長效治理模式。組織韌性、能力韌性、制度韌性和文化韌性是社會組織韌性治理的四重運行機制。

（一）組織韌性：社會組織韌性治理的物質基礎

組織韌性指的是社會組織充分發揮主觀能動性，以資源共享為前提，通過與其他官方或社會組織對話合作、互通互聯來積累自身應對突發風險資源的能力。近年來，中國社會組織的發展總體呈迅猛態勢，但仍有部分社會組織，尤其是中小型社會組織的發展圖景或是呈彌散化態勢，或是對政府部門過于依賴，致使其在面臨外界突發狀況時缺乏自主性，難以從外界尋找資源，因此陷入資金流斷裂的困境。以成都“愛有戲”社區文化發展中心為例，作為一家專業從事社會服務十余年的5A級社會組織，其70%的經費來自政府購買服務項目，因疫情期間政府購買項目大大減少，致使該組織資金趨緊，并影響到部分項目的執行[13]。有的地方還有其他相關規定，如杭州市級公益創投則規定“一個社會組織當期最多承接兩個項目”[19]，因此，僅僅依靠政府項目顯然難以支撐社會組織維持日常運作的資金需求。基于此，社會組織需要在加強區域間互動協調和部門間良性互動的基礎上對組織內外部資源進行有效整合，在此基礎上培育組織韌性來夯實物質基礎。

（二）能力韌性：社會組織韌性治理的核心動力

能力韌性指的是社會組織通過挖掘社會新需求、創新服務模式與產品以及提高專業技術和學習能力來提高自身應對突發風險效率的能力。除了多元的基礎體系之外，社會組織的高質量發展還需要相應的能力韌性作為支撐。盡管目前從總體來看，社會組織的專業能力在地方政府的支持下有大幅度提升，但由于公共服務需求具有個性化、多層次等突出特征，而社會組織識別問題的敏銳度以及技術學習能力受制于社會環境、專業人才以及知識儲備等多種因素[20]，所以難以滿足多樣化的社會需求。以2020年新冠肺炎疫情期間某地各類社會組織參與防控為例，由于專業化程度不高，該市社會組織雖大多有所行動，但所扮演的多是“搖旗吶喊者”角色，發揮實質性作用的社會組織寥寥無幾[21]。由此可見，能力水平的強弱不僅影響社會組織的工作創新及可持續發展，還影響自身提供服務的質量和效率。因此，社會組織需要積極提升服務能力和服務質量，拓展更多需求和市場來提升能力韌性。

（三）制度韌性：社會組織韌性治理的規范保障

制度韌性指的是社會組織在保證合法性的前提下，通過調試組織內部治理規范、健全組織內部運轉章程以加強應對突發風險制度保障的能力。社會組織的內部制度規范不僅能夠為組織的有序發展提供良好的內部環境，還能夠為組織業務的持續優化提供明晰的邊界與規范。一套嚴密規范的運行規則和制度體系，能夠助力社會組織更好地實現內部管理的“法治化”、“高效化”和“民主化”，反之，則可能導致組織內部出現職責重疊、賬目混亂等現實問題。對此，社會組織一方面要依據相關法律法規，針對不同工作內容，建立系統長效、科學合理的內部管理制度;另一方面還要構筑完善有效的內部監督機制，通過持續追蹤反饋來強化社會組織內部管理的推力，從而促進組織的持續、健康發展。

（四）文化韌性：社會組織韌性治理的價值紐帶

文化韌性指的是社會組織通過培育公眾普遍認可的文化觀念與價值規范，從而加強公眾對組織身份與合法性的認同，以此來激發社會組織與公眾攜手應對突發風險動力的能力。相較于發達國家，我國社會組織的發展歷程較短，因此成熟度與公信力不足是當下大部分中小型社會組織面臨的突出問題。據一項對某地社區服務類社會組織的調查結果顯示，大部分社區居民對社會工作服務人員不了解、不信任，甚至對社工的介入有抵觸心理，主動加入志愿者隊伍和義工組織的居民寥寥無幾，由此使得社工服務項目的開展受到層層阻礙[16]。突發公共衛生事件背景下，為應對不確定性挑戰，社會組織與公眾、政府部門等社會主體以重塑社會經濟秩序穩定為目標，在互通互聯、資源共享的基礎上加強協作，能夠為組織文化韌性的培育提供良好的契機。

四、社會組織韌性治理機制的實現路徑

（一）培育組織韌性：以多元體系和彼此聯結為依托

2020年2月2日，由基金會救災協調會發起的“社會組織抗擊新冠疫情協作網絡”建立而成，先后吸引了近70家基金會和關注社會議題的專業機構加入。協作網絡不僅有效地促進了社會組織之間信息共享與互助協作，還助力上述社會組織在疫情防控期間大有作為[22]。由此可見，突發公共衛生事件背景下，社會組織有必要充分發揮組織內外各種力量，通過整合組織內外各種有利資源來減少突發性沖擊帶來的負面影響。

首先，社會組織應積極拓展自身業務的購買主體和承接主體，尋求合作伙伴支持，豐富組織的籌資結構，尤其是提升個人小額捐款的比重，為組織創造更加多元和穩定合理的資金來源，以此來實現“規模化”的轉型。其次，社會組織應當主動改變當前個體化與分散化的行業組織結構，超越個體層面，以互利共生代替資源競爭，以此來提升行業整體意識和互助意識，在行業層面形成更加強大的團結力量。最后，社會組織還可以在多樣化、高度分工的社會網絡中扮演凝聚合作的角色，把各種社會力量緊密聯合在一起，突破屬地化資源的枷鎖，積極拓展更加廣泛的探索空間，以此來加強區域間的組織協調互動。如無錫市紅十字會在疫情期間主動對接柬埔寨西哈努克省紅十字會，通過對外援助給當地疫情防控注入了“江蘇力量”[16]。

（二）提升能力韌性：以社會需求和技術賦能為導向

專業能力、學習能力及技術實力的高低是衡量社會組織應對外界沖擊水平的重要標準。以北京市協作者社會工作發展中心為例，疫情期間，該組織通過建立在線管理系統，不僅使得80%以上的項目管理工作在線操作完成，還實現了五地服務數據共享[23]。

對此，社會組織一是需要準確識別并客觀評估服務對象的現實需求，并在此基礎上依托自身資源充分發揮自身優勢，及時調整業務模式，以此來提供專業化、個性化服務;二是可以與高等院校、科研院所、行業協會等開展合作，共同培養與自身業務相關的專業人才，并源源不斷地從外界吸納學習能力強的專業人才以充實隊伍;三是應該充分借助大數據、云計算、互聯網等新興技術，一方面明確公共服務需求并及時調整業務項目的開展方式，另一方面對所提供的服務情況進行動態把握、追蹤反饋，在降低組織運作成本的同時提高社會組織內部治理和服務提供的智能化水平。如新冠肺炎疫情期間，江蘇愛德基金會聯合海外民間組織共同組織線上疫情防控交流會，通過分享各國疫情防控經驗助力國際抗疫情況持續向好[19]。

（三）塑造制度韌性：以科學規范和有效監督為宗旨

科學合理的內部管理制度既是社會組織開展活動的行為準則，也是社會組織維持自身運行規范的重要保障。以成都匯智社會工作服務中心為例，經過多年探索實踐，該組織先后建立《社區營造項目管理辦法》《社區營造資金使用細則》《信息報送管理要求》等管理制度并在日常實踐中嚴格遵守，從而有效促進了組織的良性發展[16]。

第一，社會組織應加強組織規章制度的合理化設置，以組織發展圖景為原則來健全領導決策制度、戰略管理制度、財務管理制度、信息公開制度等一系列行之有效的運行規范，在此基礎上推動組織成為權責明確、制衡有效、運轉協調的法人主體。第二，社會組織可以依托外部發展環境，以政府相關規定，如財政補貼、稅費減免、審批辦理、人才引進等相關制度為參考，積極推進規章制度的適時調整，以此來實現制度的與時俱進、行之有效。第三，社會組織還應當建立與規章制度相配套的監督機制，如確保信息公開透明，設置政府、網絡、媒體等多元主體監督渠道;或是設置專門的監督機構如審計委員會與監事會，有針對性地對組織內各項規章制度和相關程序的履行情況進行及時、有效監督。

（四）培養文化韌性：以價值認同和公共精神為要義

社會組織的構建從本質上來說是個體基于理性精神聯合參與公共活動、維護公共價值的結果，因此，公共價值取向可以說是社會組織的本質特征。一個缺失價值認同與公共精神的社會組織勢必會成為無土之木、無源之水。

從組織內部來看，社會組織應該樹立以公共精神為核心的組織價值觀，一方面在招募人才時可以多關注符合組織宗旨的組織群體，同時對組織成員加強相關的培訓學習和榜樣教育，培養組織成員的情感歸屬;另一方面可以在組織的日常活動主題中貫穿鮮明的公共服務精神，從而鞏固以公共精神為核心的組織理念與文化內涵。從組織外部來看，社會組織一方面可以根據自身特點與發展實際，積極開展相關社區慈善活動;另一方面也可以與其他組織聯合拓展社會慈善事業，以此來加強社會公眾對組織的合法性身份認同，爭取社會資源的聚集和回利，并形成組織外部良好的社會聲譽和公共合法性基礎。

五、結束語

突發公共衛生事件的暴發與持續使得社會組織面臨資金來源受限、業務模式受阻及運作機制不暢等現實問題與發展困境。置此背景下，本研究以韌性治理為理論分析視角，構建社會組織的韌性治理機制。具體來說，社會組織的韌性治理包含組織韌性、能力韌性、制度韌性與文化韌性四重運行機制。其中組織韌性指的是社會組織充分發揮主觀能動性，以資源共享為前提，通過與其他官方或社會組織對話合作、互通互聯來積累自身應對突發風險資源的能力;能力韌性指的是社會組織通過挖掘社會新需求、創新服務模式與產品以及提高專業技術和學習能力來提高自身應對突發風險效率的能力;制度韌性指的是社會組織在保證合法性的前提下，通過調試組織內部治理規范、健全組織內部運轉章程以加強應對突發風險制度保障的能力;文化韌性指的是社會組織通過培育社會普遍認可的文化觀念與價值規范，從而加強社會對組織身份與合法性的認同，以此來激發組織與社會攜手共同應對突發風險動力的能力。組織韌性、能力韌性、制度韌性和文化韌性四個維度之間的關系并非獨立分離，而是和諧互動的，從而構成整合性機制。組織韌性為能力韌性、制度韌性、文化韌性奠定了結構基礎，能力韌性為組織韌性、制度韌性、文化韌性激發了動力源泉，制度韌性為組織韌性、能力韌性、文化韌性提供了規范保障，文化韌性為組織韌性、能力韌性、制度韌性聯結了價值紐帶。

要以多元體系和整體聯結為依托培育組織韌性，以社會需求和技術賦能為導向提升能力韌性，以科學規范和有效監督為宗旨塑造制度韌性，以價值認同和公共精神為要義培養文化韌性，并在此基礎上促進社會組織修復更新、自我變革與持續學習，以此來實現可持續發展。

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Study on Resilient Governance Mechanism of Social Organizations

in the Context of Public Health Emergencies

Ouyang Hui

（College of Philosophy，Law & Political Science，Shanghai Normal University，Shanghai 200234，China）

[Abstract]The outbreak and persistence of public health emergencies have caused social organizations to face practical problems and development difficulties such as limited funding sources， blocked business models and poor operating mechanisms， which have brought great challenges to the survival and development of social organizations. Against this background， it is necessary for social organizations to explore a resilient governance mechanism of repair， renewal， self|reform and continuous learning to achieve sustainable development. From the perspective of operation mechanism， resilient governance of social organizations is manifested in four aspects： organizational resilience， capacity resilience， institutional resilience and cultural resilience. We should cultivate organizational resilience based on multiple systems and interconnections， enhance capacity resilience with the guidance of social needs and technological empowerment， shape institutional resilience with scientific norms and effective supervision as the objective， and cultivate cultural resilience on account of value identification and public spirit.

[Key words]public health emergency; social organizations; resilient governance2022年3月學會Mar.