社會組織參與突發事件應急管理的功能優勢與障礙

趙伯艷 周無恙

[摘要]重大突發事件的破壞性和不確定性所帶來的原生風險和次生風險極大危害了人民群眾的生命健康安全，沖擊了正常的社會經濟發展進程。面對重大突發事件帶來的巨大風險和災害，社會組織參與應急管理彌補了正式救援力量的不足。河南“7·20”暴雨事件案例分析表明，類型多樣、反應迅速、擁有專業技術支持、社會反響度高是社會組織參與突發事件應急管理的主體特征，四重特征的疊加賦予了社會組織參與突發事件應急管理的比較優勢。未來社會組織參與應急管理仍面臨法制保障不到位、自主性不足、多元主體間溝通協商機制不健全、社會組織專業化水平總體較低等局限，需從宏觀、中觀、微觀三個層面加以改進。

[關鍵詞]突發事件社會組織應急管理

[中圖分類號]D6329[文獻標識碼]A[文章編號]10019596（2022）030012-07

*基金項目：天津市哲學社會科學規劃重點項目“重大疫情防控中社區資源匯聚的模式和機制研究”（編號：TJZZ20|001）。

一、問題的提出與文獻回顧

（一）問題的提出

重大突發事件的發生及其應對不僅是對政府能力的挑戰，更是對社會整體應急能力的考驗。隨著突發事件風險時空延展性的不斷增長，僅靠政府力量應急的傳統思想逐漸被協同治理所取代。2021年7月17日以來，河南省多地普降暴雨、大暴雨，局部特大暴雨。7月19日，河南強降雨達到當期鼎盛，5個國家級氣象站降雨突破歷史極值。對此，國家防汛抗旱總指揮部于7月20日20時啟動防汛Ⅲ級應急響應，并要求應急管理部立即與河南相關部門合作指導部署搶險救援處置工作。受暴雨影響，以鄭州為代表的多個城市發生嚴重內澇，導致市內交通中斷、多處小區停水停電、鐵路公路停運、航班取消，給社會帶來重大財產損失并造成人員傷亡。面對嚴峻汛情，各級黨委政府、軍隊迅速行動，社會力量紛紛伸出援手。在此次防汛救災過程中，社會組織展現出獨特作用：應急救援類社會組織排查風險隱患、轉移受災群眾、運輸物資、搜救受困人員;公益慈善類社會組織籌集善款和物資、幫扶受災群眾;科教類社會組織提供科普宣傳、心理疏導;各級各類行業協會幫助災區企業復產復工、恢復災區正常生產生活。隨著社會治理體制改革的不斷深入，社會組織作為連接政府與社會的重要后備力量，其具有的靈敏、便捷、貼近基層等特征使其能夠快速參與應急管理，在突發事件應急管理的各個階段發揮越來越重要的作用，體現出獨特的參與治理價值，日益成為突發事件應急管理中的重要參與者。河南“7·20”暴雨事件等重大突發事件的暴發引起了社會組織大規模、高強度、持續性地參與治理實踐，這為在“打造應急管理新格局”的時代背景下觀測和研究社會組織參與重大突發事件應急管理的作用、方式、局限及優化提供了重要的窗口。XUEHUI學會2022年第3期2022年第3期社會組織參與突發事件應急管理的功能優勢與障礙XUEHUI

（二）文獻回顧

自2008年汶川地震后，社會組織參與突發事件應急管理的重要意義逐步進入大眾視野。隨著社會組織的日益壯大及突發事件的不斷發生，社會組織參與突發事件應急管理的學術成果也逐漸豐富并且遍及多門學科。隨著社會組織參與突發事件應急管理范圍擴大及程度的不斷加深，學者們關注的重點逐漸向政府與社會組織協同治理、數字賦能對社會組織發展和參與治理的影響等方面轉移。王偉進等在社會協同治理理念提出十周年的背景下，通過構建包含協同目標、渠道、能力、環境這四要素的分析框架，闡釋當下我國社會組織在應急管理協同治理方面存在的困境，并從渠道、能力、環境三個方面提出政策建議[1]。王海峰以數字賦能為視角，分析數字化技術對社會組織參與社區應急管理的重要推動作用，并將數字技術與社會組織參與應急管理的模式相融合，提出從頂層設計、組織結構、群眾基礎等方面提升社會組織參與社區應急管理的能力[2]。廖小歡等以江蘇省S社區為例，結合資源依賴理論分析社會組織在基層應急管理中的獨特作用和存在的困境，并從政府、社會組織、社區居民三個維度分析造成困境的成因，提出完善對策[3]。李勇等針對突發事件所具有的不確定性和復雜性特征，提出慈善組織作為社會應急管理的重要參與者，其自身所擁有的治理韌性、創新力和延展性在社會應急管理中發揮了重要作用，并提出建立“一核、多元、多層次”的協同治理機制來完善慈善組織在應急管理中的協同參與[4]。

整體而言，學者們對社會組織參與應急管理的情況進行了深入研究，但是對社會組織參與突發事件應急管理的分類研究和具體研究還不夠。以“自然災害、社會組織”為關鍵詞在中國學術期刊網檢索，截至2022年2月13日，只檢索到學術期刊論文18條。在突發事件頻發的風險社會背景下，學術研究明顯跟不上現實需要。因此，本文以近期發生的、影響頗大的河南暴雨事件作為研究案例，因循主體特征—障礙審視—對策優化這一邏輯分析社會組織參與突發事件應急管理的實際情況，并從宏觀、中觀、微觀三個層面提出完善社會組織參與突發事件應急管理的對策建議，以期推動社會組織在參與突發事件應急管理中發揮更大作用。

二、社會組織參與突發事件應急管理的主體特征與功能優勢

類型多樣、反應迅速、擁有專業救災技術、社會反響度高是社會組織參與突發事件應急管理的主要特征。上述四重特征疊加在一起，賦予了社會組織參與突發事件應急管理的比較優勢。

（一）類型多樣與應急功能補充

社會組織具有類型多樣化的特征屬性。在參與應急管理過程中，不同社會組織可以提供不同種類的應急志愿服務，有效彌補了政府在應急管理階段無暇提供但卻是公眾急需的服務。在河南“7·20”暴雨事件中，各類社會組織在搶險救災中充分發揮自身的專業優勢、資源優勢及協調優勢，積極、有序參與防汛救災活動，例如慈善類社會組織迅速募集應急物資，進行資源調配整合;社區社會組織開展社區宣傳、社區動員、社區幫扶和心理疏導;救援類社會組織參與搶險救災，進行專業救援;科教類社會組織搭建信息平臺，傳遞災情信息、普及救災知識。

（二）組織靈活，行動迅速

社會組織相較于政府科層制的行政體制而言，具有組織架構靈活的特征屬性。在突發事件發生后，社會組織能迅速籌集應急管理物資，招募參與應急管理活動的志愿者，為政府后續救援爭取時間。在河南“7·20”暴雨事件中，河南省社會組織管理局第一時間向全省各社會組織發布《關于“風雨同舟積極投身防汛救災”的倡議書》，全省各地社會組織管理部門進行了轉發和動員。眾多社會組織響應號召，積極投身到防汛救災中。河南省民政廳及時為河南省慈善總會、河南省紅十字基金會辦理了公開募捐方案備案。全省各級慈善組織、紅十字會積極響應號召，廣泛動員，組織募集款物，社會各界愛心人士守望相助、傾情奉獻。阿里巴巴公益基金會、騰訊公益慈善基金會、北京美團公益基金會在內的12家慈善組織和愛心企業捐贈資金都在1億元以上。截至2021年8月4日，河南省共有6800多家社會組織參與了防汛救災工作，社會力量共計捐款捐物5839億元，累計參與救援人數達19萬人。

（三）技術支持與專業應急

社會組織具有專業技術支持的特征屬性。在突發事件發生后，社會組織能夠在短時間內迅速集結，形成專業救援隊伍，參與應急救援活動，對政府部門的搶險救災工作起到了重要的補充作用。在“7·20”河南暴雨事件發生后，社會組織積極參與重點區域風險隱患排查和群眾轉移、人員搜救、道路疏通等各項防汛救災工作。鄭州市金水區紅十字會志愿者服務隊面對險情，主動請纓，火速集結具有防洪、搶險等經驗的志愿者，奔赴鄭州市內及中牟、新鄉等重災區，第一時間搶險救援，協助群眾轉移。鶴壁市無疆公益救援協會組織40名經過汛情應急救災專業培訓的志愿者參與鄭州特大暴雨巡防、疏導、護送群眾撤離等搶險任務。平頂山藍天救援隊攜帶救援物資及救援裝備奔赴災區，轉移受災群眾。濟源市應急救援協會發動150余名志愿者參與山區群眾、火車被困旅客轉移及鄭州水災救援。

（四）民間性與社會支持

社會組織具有密切聯系群眾、草根性、社會親和力強等特性。在參與應急管理過程中，社會組織可以及時下沉社區，與民眾進行交流溝通，明晰和回應民眾的實際需求，并為災區民眾提供心理咨詢等志愿活動，具有廣泛的社會支持優勢。在“7·20”暴雨事件中，廣大社會組織積極配合政府部門在網絡新媒體和宣傳領域做好輿情引導和信息發布工作，在防汛救災期間不斷加強正面宣傳，為群眾解疑釋惑，共同維護受災地區社會秩序穩定[5]。鄭州市金水區彩虹社會工作服務中心動員志愿者成立了救援信息與資源鏈接線上小分隊，提供搜集、核對、篩選各類救援信息服務，以保障資源有效配對，及時參與救援。鄭州社會工作協會成立了搶險救災調度中心，建立線上資源協調、特困群體排查、心理咨詢服務、志愿者統籌招募等12個專業服務小組，實現24小時不間斷對接各類資源及需求。

三、社會組織參與突發事件應急管理面臨的障礙

從河南“7·20”暴雨事件案例分析發現，社會組織參與應急管理受到多重因素的制約。在宏觀層面，社會組織參與應急管理的法制保障不到位、自主性不足;在中觀層面，多元主體間溝通協商機制不健全;在微觀層面，社會組織的專業化水平總體較低。

（一）社會組織參與應急管理的法治保障不到位

總體而言，《突發事件應對法》《國家突發公共事件總體應急預案》《國家突發事件應急體系建設“十四五”規劃》等一系列法律和政策文件支持社會力量參與應急管理工作。但是，社會組織參與應急管理的法制建設略顯滯后。一方面，關于社會組織參與應急管理的法律法規可操作性不強。《中華人民共和國突發事件應對法》規定了公民、法人和其他組織參與突發事件應對工作的責任與義務，但立法更多強調原則性而非操作性，規定過于寬泛，在實際應急管理過程中難以起到直接指導作用[6]。另一方面，社會組織參與應急管理權益保障和激勵制度不健全。參與突發事件應急管理不同于日常的志愿服務活動，社會組織志愿者參與應急救援存在一定風險。然而針對社會組織及其志愿者參與應急管理的權益保障、針對應急管理貢獻突出的社會組織的激勵制度仍存在空白。

（二）多元主體間協調溝通機制不健全

一方面，政社合作機制尚不成熟。2008年以來，應急管理體系下的政社合作已經建立，但尚處于初級發展階段。政府與社會組織的合作模式和協同方式還處于探索過程中，導致政府與社會組織合作過程存在障礙。政府與社會組織并未建立全周期、常態化的合作機制，社會組織與政府開始合作往往是在突發事件發生后社會組織臨時接收到政府的召集才形成[7]。因此，社會組織與政府的合作主要集中于危機爆發和延續階段。在這種臨時性和階段性的合作機制下，政府難以統籌和鏈接全部的社會組織，導致政府未能有效調控和指引所有參與救援的社會組織，加重社會組織參與的無序性和重復救援、重復應急和重復服務的發生，造成資源浪費。另一方面，參與應急管理的社會組織之間尚未建立起統一的信息溝通渠道。在此次防汛救災的過程中，社會組織參與救援服務存在明顯“愛心扎堆”的資源浪費現象。救援新鄉的過程中，存在多支社會救援隊伍共同救援一個地區的情況。救援現場的混亂和人力物力資源的浪費反映出社會組織在參與救援前彼此之間缺乏溝通，尚未建立信息共享和協調聯動機制[8]。

（三）社會組織專業化水平總體較低

一方面，專業救援類社會組織整體規模較小。就社會組織參與這次河南暴雨應急管理的情況來看，共有6800多家社會組織參與防汛救災，但專業的社會搶險隊伍只有326支，僅占參與總量的47%。這反映了我國專業應急救援類社會組織總體發展規模不高、專業應急搶險救援人才較為稀缺的現狀。另一方面，受資金短缺的影響，社會組織在技術裝備上與國際專業救援組織存在較大差距。社會組織的資金來源主要是政府補貼和社會捐款，其內生的資金獲取有限，組織自身難以保證內部成員定期接受到較為全面的應急培訓和技術更新[9]。在此次防汛救災過程中，眾多社會組織和志愿者主要承擔分發物資、安全消殺等工作，面對受困群眾提出的專業問題和服務請求，受專業能力的局限，一些社會組織和志愿者不能及時回復和解決。

四、社會組織參與突發事件應急管理的對策優化

為了更好發揮社會組織所具有的靈敏性、社會性、專業性等優勢，建議從宏觀、中觀、微觀三個層面來完善社會組織參與突發事件的應急管理。

（一）在宏觀層面，加強法制建設和制度完善

第一，健全社會組織參與應急管理的法規體系。就中央政府而言，應盡快完善《國家突發公共事件總體應急預案》《突發事件應對法》等應急管理法律法規中關于社會組織參與應急管理的細則，使相關法律內容更具體、可操作化，以此來明確社會組織在應急管理中的角色定位和權責范圍，實現高位法的統一指引。各級地方政府則可以通過修訂預案或推出臨時性的政策文件的方式來指導社會組織參與應急管理工作，有效避免社會組織在應急救災過程中出現的組織無序、職責不明、內容重復等問題。

第二，完善社會組織權益保障機制。社會組織及其工作人員和志愿者參與應急管理工作具有一定的風險性，為了對其參與應急管理的權益進行保障，一方面，建議中央政府出臺關于社會組織參與應急管理的經費來源、人員防護、權利合法性、人身意外保險、撫恤激勵等方面的法律法規、相關細則[10]。另一方面，各級地方政府可以通過購買服務、設立獎勵資金的方式來扶持地方專業救援組織的發展，可以對搶險救援過程有突出貢獻或損失嚴重的社會組織予以一定的資金補償，實現對社會組織的正向激勵。通過完善權益保障機制，優化社會組織參與應急管理的政策環境，為社會組織參與應急管理工作起到重要的經濟保障作用。

第三，完善社會組織參與應急管理的監管機制。一方面，政府應督促社會組織在參與應急救援期間主動、及時、全面、公開其接受捐款物資和資源的分發使用情況，對未依法依規公開的社會組織應盡到提醒和監管義務。另一方面，政府可利用大數據技術及其他科技設施或平臺等資源，對社會組織實施定期評估，增強社會組織的自律意識和社會責任感，既能規范社會組織參與應急管理的行為、激發社會組織的活力與熱情，又能提高社會組織的公信力，以便在其參與突發事件應急管理中做到積極、有序、有力。

（二）在中觀層面，完善社會組織的參與聯絡機制

第一，構建組織間系統化的溝通聯絡機制。各類型社會組織之間可以建立統一的溝通網絡機制。在應急管理過程中，各類型社會組織之間要加強溝通，實現整合。可以由發展規模大、運營能力強的樞紐型社會組織牽頭搭建聯盟，統一收集和分配應急任務，根據應急現場實際需要指導社會組織參與不同階段、不同類型的應急救援，并且根據收集到的救援實時情況和各社會組織的人員構成、業務特長等信息，幫助社會組織開展更有針對性、科學化的應急救援，避免社會組織之間的重復參與，最終實現社會組織參與應急管理流程和工作內容上的分配與優化。

第二，建立全過程、常態化的政社協同聯動機制。政府要引導社會組織在資源動員、物資調配、應急救援、基本公共服務、救困濟貧、心理疏導、社會關系重建方面發揮作用。一方面，各級政府要開放應急參與空間，鼓勵社會組織在應急管理的各個階段承擔更多責任，確保政府與社會組織在應急參與的內容上少一些重疊、多一些互補，使資源效用最大化[11]。政府還可以在社會組織參與的薄弱環節通過主動邀請的方式來促進社會組織的全周期參與。另一方面，政府要加強與社會組織之間的數據共享，通過運用互聯網、云計算等現代化技術實現公共數據的分享，保證社會組織可以在短時間內了解到最新消息，提升救援的時效性。

第三，提升公眾對社會組織的社會認同。社會組織在參與應急管理時經常面臨救災現場公眾不理解和不信任的問題，這對志愿者參與應急救災造成不良的心理影響，也影響了救災進度。因此，在日常生活中需要面向公眾宣傳介紹社會組織。一方面，社會組織可以通過下沉社區開展志愿服務來進行宣傳，使社區居民了解社會組織的工作內容和重要作用，以此來樹立自身形象;另一方面，社會組織還可以與社區建立長期的合作關系，加深公眾對自身的了解和認識。

（三）在微觀層面，提升社會組織的應急參與能力

第一，社會組織要不斷加強自身的技能培訓。參與重大突發事件應急管理活動，需要社會組織具備快速的反應能力和專業性的技能。一方面，社會組織可以通過定期邀請專業救援組織開展現場培訓或者組織內部成員統一觀看專業救援視頻的方式進行網絡自學;另一方面，社會組織也需要定期對組織成員進行專業技能考核和實戰演練，以保證組織成員具有隨時參與應急救援的實戰能力。

第二，社會組織要主動拓寬資金來源。社會組織不應局限于財政支持，要多方籌集募款。一方面，社會組織可以與企業合作策劃相關公益項目，采用“企業買單，社會組織服務，居民享受公益服務”的合作方式，既能提高企業知名度，又能維持社會組織的運作;另一方面，通過策劃優質公益項目的方式，吸引樞紐型公益社會組織和大型公益基金會的贊助和公眾的捐款。拓寬資金渠道可以使社會組織擁有一定的資金用于購買參與應急管理所需要的專業設備、支付社會專業救援課程培訓經費，從而實現社會組織內部專業應急管理能力的提升。

第三，加強對社會組織的培育與遴選。一方面，培育與壯大應急管理社會組織主體。政府可以通過購買服務、資金支持和組織孵化的方式大力發展應急救援、志愿服務、心理疏導、衛生醫療等應急管理相關的社會組織，不斷壯大社會組織規模，優化社會組織類型結構的重要作用。另一方面，加強對社會組織的評估與遴選。政府需要定期對專業應急管理類社會組織進行評估和分級，以促進社會專業能力的提升和維持。分級管理可以幫助社會組織高效、科學地參與應急管理工作。社會組織可根據自身的組織級別和組織類型參與不同階段的應急管理，實現社會組織高效、有序地參與應急管理。

參考文獻

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Functional Advantages and Obstacles of Social Organizations

Participating in Emergency Management： Take the “7·20”

Rainstorm Event in Henan Province as an Example

Zhao Boyan， Zhou Wuyang

（Tianjin University of Commerce， Tianjin 300134， China）

[Abstract]The primary risk and secondary risk brought about by the destructiveness and uncertainty of major emergencies have greatly endangered peoples life， health and safety， and impacted the normal process of social and economic development. In the face of huge risks and disasters brought by major emergencies， social organizations participation in emergency management has made up for the lack of formal rescue forces. The case analysis of the “7·20” rainstorm event in Henan province shows that the main characteristics of social organizations participating in emergency management are variety of types， rapid response， professional technical support and high social response. The superposition of four features endows social organizations with comparative advantages in emergency management. In the future， social organizations in|depth participation in emergency management will still face limitations such as inadequate legal guarantee， insufficient autonomy， imperfect communication and consultation mechanism among multiple subjects， and low level of specialization of social organizations， which need to be improved from the macro|level， meso|level， and micro level.