對口合作戰(zhàn)略背景下吉林省發(fā)展“飛地經(jīng)濟”的問題與建議

張晶

摘? 要：“飛地經(jīng)濟”是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要方式，也是新舊動能轉(zhuǎn)換的有效路徑。吉林省在“飛地經(jīng)濟”發(fā)展中還存在著思想觀念、體制機制等方面的差距，應(yīng)該抓住與浙江省對口合作的有利契機，融入國家發(fā)展戰(zhàn)略，堅持政府推動、科學(xué)規(guī)劃、積極探索，盡快走出有吉林特色的“飛地經(jīng)濟”發(fā)展之路。

關(guān)鍵詞：吉林省? ? 對口合作? ? “飛地經(jīng)濟”

飛地，《法學(xué)辭典》對它的定義是：“一國位于他國國境之內(nèi)不與本國毗連的領(lǐng)土。”美國的著名城市經(jīng)濟學(xué)家Min Zhou就把“飛地經(jīng)濟”定義為：在經(jīng)濟發(fā)展過程中，兩個互相獨立、經(jīng)濟發(fā)展存在落差的行政地區(qū)打破原有體制和機制限制，通過規(guī)劃、建設(shè)和稅收分配等合作機制進(jìn)行跨空間的行政管理和經(jīng)濟開發(fā)，實現(xiàn)兩地資源互補、互利共贏的持續(xù)或跨越發(fā)展的經(jīng)濟模式。我國發(fā)展經(jīng)濟過程中的“飛地”就是一塊土地所有權(quán)屬于一個城市，而使用權(quán)屬于另一個城市，承載著發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的作用，被賦予了中國特色。“飛地經(jīng)濟”是區(qū)域經(jīng)濟理論與實踐的創(chuàng)新，區(qū)域經(jīng)濟一體化的趨勢已經(jīng)在我國許多地區(qū)呈現(xiàn)。比如全國著名的一些城市圈或城市群，武漢城市圈、長三角城市圈、環(huán)渤海城市圈、長株潭城市群等等，甚至省內(nèi)縣域經(jīng)濟的互補，使經(jīng)濟一體化的潮流不可逆轉(zhuǎn)。隨著區(qū)域合作范圍和領(lǐng)域的拓展，區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)系得更加緊密，也給各地區(qū)間的合作帶來了前所末有的機遇。振興東北戰(zhàn)略實施后，2016年，國務(wù)院在62號文件中，明確了吉浙兩省對口合作戰(zhàn)略，這為吉林省的經(jīng)濟發(fā)展注入了活力，也為吉林省的“飛地經(jīng)濟”發(fā)展帶了新的生機。浙江商會緊緊抓住吉浙對口合作機遇，在長春新區(qū)投資了占地5平方公里的吉浙產(chǎn)業(yè)園，圍繞打造全球浙商到吉林投資的大平臺，采用“飛地經(jīng)濟”的模式，引入浙江的企業(yè)管理模式，精選符合產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、東北市場需求、產(chǎn)業(yè)鏈配套的各級各類大中小企業(yè)落戶，通過項目帶動人才回歸，推進(jìn)產(chǎn)城融合一體化，打造浙商在外省投資的典型示范區(qū)，這個吉浙產(chǎn)業(yè)園，是兩省之間的“飛地經(jīng)濟”的最新嘗試。盡管吉林省在“飛地經(jīng)濟”發(fā)展過程邁出了可喜的一步，但縱觀吉林省“飛地經(jīng)濟”發(fā)展還相對滯后。

一、吉林省“飛地經(jīng)濟”發(fā)展存在的問題

吉林省“飛地經(jīng)濟”正處于“摸著石頭過河”的起步階段，還存在著一些不足和困難。

（一）思想觀念的制約

由于對發(fā)展“飛地經(jīng)濟”的重要性和必要性認(rèn)識不足，吉林省在這方面啟動較晚，與相鄰省份黑龍江和遼寧相比具有一定的差距，遼寧和黑龍江都在2018年就制定并下發(fā)了關(guān)于“飛地經(jīng)濟”的實施意見，吉林省至今沒有出臺相關(guān)的政策。

（二）缺少配套的合作機制

國家發(fā)改委于2017年6月發(fā)布了《關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟”發(fā)展的指導(dǎo)意見》，從政策層面上對“飛地經(jīng)濟”發(fā)展指明了方向。由于“飛地經(jīng)濟”涉及的資源要素比較多，資源的使用，稅收的分成，合作的方式，園區(qū)的管理體制等，都需要在省級層面給出明確指導(dǎo)性意見，吉林省盡快明確工作方向和合作機制是當(dāng)務(wù)之急。

（三）“飛地經(jīng)濟”合作成效不明顯

吉林省與浙江省于2018年制定了《吉林省與浙江省對口合作實施方案》，其中第10條就是開展“飛地經(jīng)濟”合作，但落實到項目合作上的較少，成效不顯著。除浙江商會在長春建設(shè)吉浙產(chǎn)業(yè)園之外，在縣級這塊涉及的較少。吉林省縣域經(jīng)濟發(fā)展較慢，飛入地開發(fā)區(qū)在前期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地開發(fā)、環(huán)境承載等方面基礎(chǔ)相對薄弱，園區(qū)承載能力有限，普遍入駐企業(yè)相對較少，規(guī)模小，給“飛地經(jīng)濟”合作帶了困難，不利于調(diào)動飛出地的積極性。

（四）開發(fā)區(qū)管理體制制約

從全省開發(fā)區(qū)行政管理體制看，經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的建設(shè)管理基本上是按行政區(qū)劃和一級政府的職能構(gòu)建的，這種體制存在兩個問題：一是難以突破行政區(qū)劃的束縛，不利于吸引區(qū)域外的行政主體共同參與園區(qū)的開發(fā)建設(shè)和管理;另一方面經(jīng)濟開發(fā)區(qū)缺乏公司化運作，工作作風(fēng)、服務(wù)質(zhì)量都存在一定的局限性，必然影響園區(qū)管理工作效率。

（五）高精尖人才匱乏

飛地項目無論是勞動密集型企業(yè)還是新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，都需要飛入地聚集一定的人才來滿足企業(yè)的需求。但東北人才外流現(xiàn)象嚴(yán)重，人才的匱乏直接導(dǎo)致創(chuàng)新不強、效率不高、活力不足。

（六）飛地項目篩選甄別機制有待健全

京津冀、長三角、珠三角等產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移可能會出現(xiàn)一些高污染、高能耗、高排放的三高飛地項目，或某些落后產(chǎn)能的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項目，這些項目與綠色發(fā)展的城市定位相悖，不利于環(huán)境可持續(xù)發(fā)展，更不符合新發(fā)展要求，因此必須要加以甄別。

二、吉林省發(fā)展“飛地經(jīng)濟”的若干建議

（一）抓住機遇，融入國家戰(zhàn)略

從全省層面出發(fā)，緊密結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和發(fā)展目標(biāo)，深度融入“一帶一路”倡議、東北振興、長吉圖開發(fā)開放先導(dǎo)區(qū)等國家發(fā)展戰(zhàn)略，明確定位和發(fā)展方向，促進(jìn)“飛地經(jīng)濟”健康可持續(xù)發(fā)展。抓住吉林省與浙江省對口合作的契機，制定吉林“飛地經(jīng)濟”發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，從吉林區(qū)域資源出發(fā)，充分考慮全省和縣域支柱產(chǎn)業(yè)，明確吉林“飛地經(jīng)濟”發(fā)展的產(chǎn)業(yè)定位。據(jù)浙江省發(fā)展和改革研究所的研究報告顯示，浙江省的勞動密集型企業(yè)數(shù)量正以每年 0.7 個百分點的速度下降，企業(yè)大量向外投資，省內(nèi)的上市公司每投 10 元錢，就有 6元錢是投在省外。在這樣的背景下，吉林必須搶抓歷史機遇，主動作為，積極與浙江溝通，通過大力發(fā)展“飛地經(jīng)濟”承接沿海產(chǎn)業(yè)鏈的轉(zhuǎn)移，謀求更大的發(fā)展。

（二）堅持政府推動，完善體制機制

實踐證明，政府主導(dǎo)和積極推動是“飛地經(jīng)濟”經(jīng)濟取得成功的重要因素之一。一是建立健全“飛地經(jīng)濟”領(lǐng)導(dǎo)管理體制。建議成立吉林省“飛地經(jīng)濟”領(lǐng)導(dǎo)小組，與浙江省政府建立合作機制，定期研究決策“飛地經(jīng)濟”發(fā)展的重大問題，自始至終推動工作向前發(fā)展，同時建立對口地區(qū)間的飛地項目合作機制，讓飛地項目合作更加通暢。二要創(chuàng)新飛地產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理體制。對于飛地工業(yè)園的管理，要在借鑒學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，探索建立更適合吉林區(qū)域特點的管理體制，不能沿襲原有管委會的全行政管理體制，積極探索政府引導(dǎo)、企業(yè)為主、市場運作的開發(fā)模式。三要建立合理的利益分享機制。“飛地經(jīng)濟”的合作發(fā)展能否成功，很大程度上取決于在稅收分成等方面確定合理的分享比例。通過合理的利益分享機制最大限度地激發(fā)雙方合作的積極性和創(chuàng)造性是合作的基礎(chǔ)與關(guān)鍵所在。

（三）科學(xué)規(guī)劃“飛地經(jīng)濟”

依據(jù)飛出地的資源優(yōu)勢和飛入地的產(chǎn)業(yè)需求，制定區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、飛地布局方案和梯次產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移方案。一是制定全省“十四五”“飛地經(jīng)濟”的專項規(guī)劃。全面反映吉林省“十四五”“飛地經(jīng)濟”發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略措施。二是做好與浙江“飛地經(jīng)濟”規(guī)劃銜接，力爭列入浙江省的“十四五”總體規(guī)劃和有關(guān)專項規(guī)劃，并擴大與上海、北京、廣州、深圳等省市的規(guī)劃相銜接。

（四）以他山之石攻玉

要善于學(xué)習(xí)借鑒、總結(jié)提高。相鄰的遼寧和黑龍江省都早于吉林啟動了“飛地經(jīng)濟”，也取得了一定成效，吉林可以借鑒他們的經(jīng)驗和做法，促進(jìn)“飛入地”園區(qū)的快速發(fā)展。

（五）探索實踐“飛地經(jīng)濟”合作模式

以對口合作為契機，探索在長春、延邊等有條件的地區(qū)設(shè)立吉浙“飛地經(jīng)濟”產(chǎn)業(yè)園區(qū)，打造吉林省“飛地經(jīng)濟”先行示范區(qū)。長春的先進(jìn)裝備制造業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工、新一代信息技術(shù)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等比較發(fā)達(dá)，可以把這些產(chǎn)業(yè)作為長春“飛地經(jīng)濟”園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。延邊的優(yōu)勢是醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)、食品加工、旅游等，可以把這些產(chǎn)業(yè)作為延邊“飛地經(jīng)濟”園區(qū)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向，打造戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展新高地。同時還可以在長春、延邊探索“飛地經(jīng)濟”的實踐模式：1.借雞生蛋。飛入地負(fù)責(zé)項目招商引資，負(fù)責(zé)園區(qū)的征地拆遷和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)造良好的建設(shè)環(huán)境和營商環(huán)境，為“飛地經(jīng)濟”落地達(dá)產(chǎn)保駕護航，同時履行對項目安全生產(chǎn)、污染防控、節(jié)能降耗等方面進(jìn)行監(jiān)督的職責(zé)。飛出地負(fù)責(zé)生產(chǎn)、管理和運營，形成互惠互利、成效雙贏的合作機制，最大限度激發(fā)合作雙方的積極性和創(chuàng)造性。2.筑巢引鳳。按照“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理、分級開發(fā)、稅收共享”的合作開發(fā)模式，由省政府牽頭將省內(nèi)某一開發(fā)區(qū)辟為飛地工業(yè)試點園區(qū)，園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施由省政府統(tǒng)一建設(shè)，園區(qū)區(qū)域按省和8個地市州劃分，明確招商方向，由省和各地市州自行組織招商引資，并按一定比例分享稅收。3.凈地托管。飛出地一次性購買飛入地園區(qū)用地使用權(quán)，飛出地主導(dǎo)成立園區(qū)管委會，合作區(qū)完全由飛出地投資建設(shè)管理，若干年后再全部移交給飛入地。

（六）加強政策性服務(wù)保障

“飛地經(jīng)濟”有利于推動區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，要保證“飛地經(jīng)濟”的穩(wěn)定性和規(guī)范性，形成長期良性循環(huán)。一要爭取和用足各項優(yōu)惠政策，優(yōu)惠政策對發(fā)展“飛地經(jīng)濟”至關(guān)重要，是加速產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的助推器。吉林應(yīng)該認(rèn)真研究相關(guān)政策，發(fā)揮政策的溢出效應(yīng)，為“飛地經(jīng)濟”健康發(fā)展提供政策支持。比如吉林省有土地優(yōu)勢，在符合土地利用規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策的前提下，探索優(yōu)先對“飛地經(jīng)濟”產(chǎn)業(yè)園區(qū)用地計劃和用地指標(biāo)予以傾斜，確保園區(qū)發(fā)展需要。再比如省、市、縣三級政府在法定權(quán)限范圍內(nèi)有針對性地制定優(yōu)惠政策和獎勵辦法，降低企業(yè)用水、用電、用氣和稅收等成本，支持“飛地經(jīng)濟”優(yōu)先發(fā)展。二要加大財政投入。在爭取國家資金支持的同時，吉林省可以探討設(shè)立“飛地經(jīng)濟”園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金，用于支持園區(qū)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，調(diào)動各市州為“飛地經(jīng)濟”園區(qū)配套資金的積極性。三要創(chuàng)新招商引資方式方法。支持鼓勵各級政府和開發(fā)區(qū)制定招商引資獎勵辦法，借助商協(xié)會、中介機構(gòu)、大型展會、知名企業(yè)等平臺，開展“以商招商、以企引企”活動。

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（作者單位：吉林省敦化市委黨校）

責(zé)任編輯：張莉莉