對口合作戰略背景下吉林省發展“飛地經濟”的問題與建議

張晶

摘? 要：“飛地經濟”是產業轉移的重要方式，也是新舊動能轉換的有效路徑。吉林省在“飛地經濟”發展中還存在著思想觀念、體制機制等方面的差距，應該抓住與浙江省對口合作的有利契機，融入國家發展戰略，堅持政府推動、科學規劃、積極探索，盡快走出有吉林特色的“飛地經濟”發展之路。

關鍵詞：吉林省? ? 對口合作? ? “飛地經濟”

飛地，《法學辭典》對它的定義是：“一國位于他國國境之內不與本國毗連的領土。”美國的著名城市經濟學家Min Zhou就把“飛地經濟”定義為：在經濟發展過程中，兩個互相獨立、經濟發展存在落差的行政地區打破原有體制和機制限制，通過規劃、建設和稅收分配等合作機制進行跨空間的行政管理和經濟開發，實現兩地資源互補、互利共贏的持續或跨越發展的經濟模式。我國發展經濟過程中的“飛地”就是一塊土地所有權屬于一個城市，而使用權屬于另一個城市，承載著發展當地經濟的作用，被賦予了中國特色。“飛地經濟”是區域經濟理論與實踐的創新，區域經濟一體化的趨勢已經在我國許多地區呈現。比如全國著名的一些城市圈或城市群，武漢城市圈、長三角城市圈、環渤海城市圈、長株潭城市群等等，甚至省內縣域經濟的互補，使經濟一體化的潮流不可逆轉。隨著區域合作范圍和領域的拓展，區域經濟聯系得更加緊密，也給各地區間的合作帶來了前所末有的機遇。振興東北戰略實施后，2016年，國務院在62號文件中，明確了吉浙兩省對口合作戰略，這為吉林省的經濟發展注入了活力，也為吉林省的“飛地經濟”發展帶了新的生機。浙江商會緊緊抓住吉浙對口合作機遇，在長春新區投資了占地5平方公里的吉浙產業園，圍繞打造全球浙商到吉林投資的大平臺，采用“飛地經濟”的模式，引入浙江的企業管理模式，精選符合產業規劃、東北市場需求、產業鏈配套的各級各類大中小企業落戶，通過項目帶動人才回歸，推進產城融合一體化，打造浙商在外省投資的典型示范區，這個吉浙產業園，是兩省之間的“飛地經濟”的最新嘗試。盡管吉林省在“飛地經濟”發展過程邁出了可喜的一步，但縱觀吉林省“飛地經濟”發展還相對滯后。

一、吉林省“飛地經濟”發展存在的問題

吉林省“飛地經濟”正處于“摸著石頭過河”的起步階段，還存在著一些不足和困難。

（一）思想觀念的制約

由于對發展“飛地經濟”的重要性和必要性認識不足，吉林省在這方面啟動較晚，與相鄰省份黑龍江和遼寧相比具有一定的差距，遼寧和黑龍江都在2018年就制定并下發了關于“飛地經濟”的實施意見，吉林省至今沒有出臺相關的政策。

（二）缺少配套的合作機制

國家發改委于2017年6月發布了《關于支持“飛地經濟”發展的指導意見》，從政策層面上對“飛地經濟”發展指明了方向。由于“飛地經濟”涉及的資源要素比較多，資源的使用，稅收的分成，合作的方式，園區的管理體制等，都需要在省級層面給出明確指導性意見，吉林省盡快明確工作方向和合作機制是當務之急。

（三）“飛地經濟”合作成效不明顯

吉林省與浙江省于2018年制定了《吉林省與浙江省對口合作實施方案》，其中第10條就是開展“飛地經濟”合作，但落實到項目合作上的較少，成效不顯著。除浙江商會在長春建設吉浙產業園之外，在縣級這塊涉及的較少。吉林省縣域經濟發展較慢，飛入地開發區在前期基礎設施建設、土地開發、環境承載等方面基礎相對薄弱，園區承載能力有限，普遍入駐企業相對較少，規模小，給“飛地經濟”合作帶了困難，不利于調動飛出地的積極性。

（四）開發區管理體制制約

從全省開發區行政管理體制看，經濟開發區的建設管理基本上是按行政區劃和一級政府的職能構建的，這種體制存在兩個問題：一是難以突破行政區劃的束縛，不利于吸引區域外的行政主體共同參與園區的開發建設和管理;另一方面經濟開發區缺乏公司化運作，工作作風、服務質量都存在一定的局限性，必然影響園區管理工作效率。

（五）高精尖人才匱乏

飛地項目無論是勞動密集型企業還是新興產業和高新技術產業，都需要飛入地聚集一定的人才來滿足企業的需求。但東北人才外流現象嚴重，人才的匱乏直接導致創新不強、效率不高、活力不足。

（六）飛地項目篩選甄別機制有待健全

京津冀、長三角、珠三角等產業轉移可能會出現一些高污染、高能耗、高排放的三高飛地項目，或某些落后產能的產業轉移項目，這些項目與綠色發展的城市定位相悖，不利于環境可持續發展，更不符合新發展要求，因此必須要加以甄別。

二、吉林省發展“飛地經濟”的若干建議

（一）抓住機遇，融入國家戰略

從全省層面出發，緊密結合產業發展現狀和發展目標，深度融入“一帶一路”倡議、東北振興、長吉圖開發開放先導區等國家發展戰略，明確定位和發展方向，促進“飛地經濟”健康可持續發展。抓住吉林省與浙江省對口合作的契機，制定吉林“飛地經濟”發展戰略規劃，從吉林區域資源出發，充分考慮全省和縣域支柱產業，明確吉林“飛地經濟”發展的產業定位。據浙江省發展和改革研究所的研究報告顯示，浙江省的勞動密集型企業數量正以每年 0.7 個百分點的速度下降，企業大量向外投資，省內的上市公司每投 10 元錢，就有 6元錢是投在省外。在這樣的背景下，吉林必須搶抓歷史機遇，主動作為，積極與浙江溝通，通過大力發展“飛地經濟”承接沿海產業鏈的轉移，謀求更大的發展。

（二）堅持政府推動，完善體制機制

實踐證明，政府主導和積極推動是“飛地經濟”經濟取得成功的重要因素之一。一是建立健全“飛地經濟”領導管理體制。建議成立吉林省“飛地經濟”領導小組，與浙江省政府建立合作機制，定期研究決策“飛地經濟”發展的重大問題，自始至終推動工作向前發展，同時建立對口地區間的飛地項目合作機制，讓飛地項目合作更加通暢。二要創新飛地產業園區管理體制。對于飛地工業園的管理，要在借鑒學習發達地區經驗的基礎上，探索建立更適合吉林區域特點的管理體制，不能沿襲原有管委會的全行政管理體制，積極探索政府引導、企業為主、市場運作的開發模式。三要建立合理的利益分享機制。“飛地經濟”的合作發展能否成功，很大程度上取決于在稅收分成等方面確定合理的分享比例。通過合理的利益分享機制最大限度地激發雙方合作的積極性和創造性是合作的基礎與關鍵所在。

（三）科學規劃“飛地經濟”

依據飛出地的資源優勢和飛入地的產業需求，制定區域發展規劃、飛地布局方案和梯次產業轉移方案。一是制定全省“十四五”“飛地經濟”的專項規劃。全面反映吉林省“十四五”“飛地經濟”發展的戰略目標、戰略措施。二是做好與浙江“飛地經濟”規劃銜接，力爭列入浙江省的“十四五”總體規劃和有關專項規劃，并擴大與上海、北京、廣州、深圳等省市的規劃相銜接。

（四）以他山之石攻玉

要善于學習借鑒、總結提高。相鄰的遼寧和黑龍江省都早于吉林啟動了“飛地經濟”，也取得了一定成效，吉林可以借鑒他們的經驗和做法，促進“飛入地”園區的快速發展。

（五）探索實踐“飛地經濟”合作模式

以對口合作為契機，探索在長春、延邊等有條件的地區設立吉浙“飛地經濟”產業園區，打造吉林省“飛地經濟”先行示范區。長春的先進裝備制造業、農產品加工、新一代信息技術、現代服務業等比較發達，可以把這些產業作為長春“飛地經濟”園區產業發展方向。延邊的優勢是醫藥產業、食品加工、旅游等，可以把這些產業作為延邊“飛地經濟”園區產業的發展方向，打造戰略性新興產業集群發展新高地。同時還可以在長春、延邊探索“飛地經濟”的實踐模式：1.借雞生蛋。飛入地負責項目招商引資，負責園區的征地拆遷和基礎設施建設，創造良好的建設環境和營商環境，為“飛地經濟”落地達產保駕護航，同時履行對項目安全生產、污染防控、節能降耗等方面進行監督的職責。飛出地負責生產、管理和運營，形成互惠互利、成效雙贏的合作機制，最大限度激發合作雙方的積極性和創造性。2.筑巢引鳳。按照“統一規劃、統一管理、分級開發、稅收共享”的合作開發模式，由省政府牽頭將省內某一開發區辟為飛地工業試點園區，園區基礎設施由省政府統一建設，園區區域按省和8個地市州劃分，明確招商方向，由省和各地市州自行組織招商引資，并按一定比例分享稅收。3.凈地托管。飛出地一次性購買飛入地園區用地使用權，飛出地主導成立園區管委會，合作區完全由飛出地投資建設管理，若干年后再全部移交給飛入地。

（六）加強政策性服務保障

“飛地經濟”有利于推動區域經濟協調發展，要保證“飛地經濟”的穩定性和規范性，形成長期良性循環。一要爭取和用足各項優惠政策，優惠政策對發展“飛地經濟”至關重要，是加速產業轉移的助推器。吉林應該認真研究相關政策，發揮政策的溢出效應，為“飛地經濟”健康發展提供政策支持。比如吉林省有土地優勢，在符合土地利用規劃和產業政策的前提下，探索優先對“飛地經濟”產業園區用地計劃和用地指標予以傾斜，確保園區發展需要。再比如省、市、縣三級政府在法定權限范圍內有針對性地制定優惠政策和獎勵辦法，降低企業用水、用電、用氣和稅收等成本，支持“飛地經濟”優先發展。二要加大財政投入。在爭取國家資金支持的同時，吉林省可以探討設立“飛地經濟”園區產業發展專項資金，用于支持園區建設和產業發展，調動各市州為“飛地經濟”園區配套資金的積極性。三要創新招商引資方式方法。支持鼓勵各級政府和開發區制定招商引資獎勵辦法，借助商協會、中介機構、大型展會、知名企業等平臺，開展“以商招商、以企引企”活動。

參考文獻：

[1]陳偉明，周瑞康，徐海花.深化山海協作“飛地經濟”發展[J].浙江經濟，2019，2（15）.

[2]章宇萍，韓志國，徐海華.基于產業融合的長三角“飛地經濟”發展策略研究[J].現代經濟信息，2019，1（15）2.

（作者單位：吉林省敦化市委黨校）

責任編輯：張莉莉