增強赤峰、通遼區域中心城市能級，促進區域協調發展

朱曉俊

摘? 要：內蒙古幅員遼闊，東西發展不協調，蒙東地區缺少強有力的區域中心城市作為支撐。為統籌區域協調發展，遵循城鎮化的基本規律，急需在蒙東地區加快培育發展具有輻射力、帶動力的區域中心城市。本文分析了赤峰、通遼兩市的基本市情，著重指出制約赤峰、通遼承載力和輻射力面臨的突出問題，提出了提升城市能級的基本路徑和重要舉措。

關鍵詞：蒙東地區? ? 新型城鎮化? ? 區域中心城市? ? 能級

習近平總書記要求內蒙古要克服地廣人稀、生產要素分散的劣勢，構建多中心帶動、多層級聯動、多節點互動的新型城鎮化格局。城市綜合承載力和輻射力一定程度上代表了城市的能級。根據研究測算，赤峰綜合承載力居于蒙東地區第1位，通遼城市綜合承載力居于第2位，遠遠超出其他盟市的水平，且實現了穩步提升。2015至2020年，赤峰一直為蒙東五市中輻射力最高的城市。為此，內蒙古自治區第十一次黨代會鮮明地提出，在自治區東部重點建設赤峰、通遼“雙子星座”。本文從問題導向出發，就增強赤峰、通遼區域中心城市能級提出建議。

一、制約赤峰、通遼承載力和輻射力面臨的突出問題

（一）經濟總量小，人均水平低

赤峰市與通遼市，相較呼包鄂等區內經濟發展程度較高城市而言，經濟體量小，人均經濟水平較低，均低于全區平均水平。2015年—2020年期間，通遼市經濟增長率總體上低于蒙東地區平均水平。經濟總量小，發展的溢出效應較小，進而影響赤峰、通遼的輻射力。

（二）產業結構性問題突出，就業支撐力不足

支柱產業核心競爭力不強，戰略性新興產業支撐性不足。傳統產業比重大、鏈條短，產品初級化和低端化特征明顯，未能將資源優勢完全轉化為經濟優勢;特色主導產業不強，戰略性新興產業、非資源型產業、勞動密集型產業拉動作用較弱;服務業規模小、層次低，現代服務業培育不足、占比不高，發展明顯滯后。 同時，產業布局分散、發育不充分，集聚發展和延伸升級不足，缺少引領性、支撐性龍頭企業和優勢特色產業集群，難以形成強有力的就業支撐。

（三）城鎮化水平較低，缺少規模和集聚效應

2020年底，赤峰市全市常住人口城鎮化率由2015年的47.06%提高到2019年的53.1%，低于全區14.3個百分點。通遼市常住人口286.75萬人，占全區11.93%，在12個盟市中排第4位;但城鎮化率在全區排第11位，僅高于興安盟，低于全區平均水平17.4個百分點。較低的城鎮化率、較少的城鎮人口，很難形成較大的規模經濟和集聚效應，城市的輻射力和輻射力也就難以凸顯。我們將戶籍人口減去常住人口視作流出人口，據此推算，赤峰市總體呈現出人口大幅流出的情況，特別是2017年以來，人口出現較大流出。通遼市人口呈波動下降趨勢，2013年人口流出達到頂峰為8.6萬人，自此后人口流出逐步收窄，2019年已降至2.84萬人，但仍沒有扭轉人口流出的狀況。

（四）基本公共服務供給水平低，城市缺乏吸引力

有限的財政保障能力與較高的民生需求之間的矛盾日益突出，社會事業欠帳較多，改善民生壓力較大，教育、文化、醫療、社保等人民群眾關切的重要領域弱項突出，公共服務能力和質量有待進一步提升。社會治理體系有待加強，公共衛生、應急保障體系不健全，安全生產、社會治安、信訪維穩等公共安全領域仍然面臨壓力。例如，目前通遼市城區義務教育學校的接納能力已到極限，城區中小學的學位極其緊張，但接納隨遷子女多，寄宿生生活費補助財政壓力較大。基層醫療衛生機構基礎建設和人才隊伍建設薄弱，重大傳染病、地方病防控形式依然嚴峻。城鄉居民醫保基金存在赤字風險，部分社會救助資金缺口仍然較大，就業方面社會工作基礎較為薄弱，服務機構和專業工作人才短缺。

（五）基礎設施建設滯后，不能滿足城市人口集中集聚的要求

兩市基礎設施建設短板多，能源通道、骨干水利、航空運輸和市政公共交通、污水垃圾處理、城市信息化管理等基礎設施對生產和生活保障能力不足。2020年，赤峰、通遼人均城市道路面積低于呼倫貝爾、興安盟、錫林郭勒盟及全區平均水平，人均住宅供熱面積低于呼倫貝爾、興安盟、錫林郭勒盟，赤峰建成區綠地率低于全區平均水平。

（六）水資源匱乏，城市發展條件存在明顯短板

赤峰市人均占有水資源量851m3，列全區第7位，是自治區人均占有水資源量2200m3的38.7%，是全國人均占有水資源量2100m3的40.5% ，屬于典型的水資源匱乏地區。特別是赤峰農業的用水占比達到75%，傳統的大水漫灌方式十分普遍。通遼也是全國110個嚴重缺水城市之一 。

（七）入城安家成本高，生活壓力大

根據城市房價統計，赤峰、通遼二市房價與人均生產總值比、房價與城鎮居民人均可支配收入比過高，其中房價與人均生產總值比高于呼包鄂三市，房價與城鎮居民人均可支配收入比高于包頭、鄂爾多斯。過高的房價成為農牧民進城、青壯年安家、外來人口落戶的重大阻礙。加之住房保障不到位，保障性住房難以滿足進城人口需求。

（八）城市規劃建設水平不高，治理能力亟待提高

以赤峰為例，城市道路規劃先天不足，改造提升難度大。由于老城區規劃建設年代較早，對人口和車輛發展速度、發展規模預見性不足，與當前人們的道路交通需求形成突出矛盾。表現為城區道路街道設計窄，預留道路建設空間少，道路建設改造難度大。

二、增強赤峰、通遼區域性中心城市承載力和輻射力的路徑和對策

（一）加快培育新市民，不斷擴大城市人口規模，努力成為人口集中活躍區

突出“農牧業轉移人口”“外來就業人員”“城中村和城邊村居民”“高校畢業生”和“外來陪讀人員”五大群體的市民化，加快推進以人核心的新型城鎮化。特別是赤峰、通遼集聚了兩大高校，在校學生合計達到35000余人。要利用好這一資源，千萬百計將高校在校生轉化為本地人，探索在校大學生落戶辦法，制定可操作、能實施、真實惠的引人優惠政策。加強外來陪讀人員保障服務，保障其住房租賃利益，支持其落戶城區;加強陪讀人員的就業引導，使其更好融入新生活。

（二）培育特色產業，強化承載力和輻射力基礎，打造樞紐型產業體系

堅持以產聚人、以產興市，立足產業特點，優化產業結構，增強產業發展吸納人口、要素的能力，形成勞動力和生產要素的集聚地;深化供給側結構性改革，推進主導產業向集約化、綠色化、智能化、集群化發展，打造產業發展的高地。一是建設現代能源經濟示范區，突出做好新能源文章。二是打造特色制造集群。強化傳統產業鏈的延鏈、補鏈、強鏈，推動“四新”與傳統產業、實體經濟融合、嫁接，提升產業發展質量和水平。三是打造國家產業轉移示范區。全力做好政策配套、資源整合、園區建設、勞動力培訓等基礎性工作，做好國家級承接產業轉移合作示范區創建工作。四是打造物流樞紐中心。加強紅山物流園區、通遼市綜合物流園區等物流園區建設，持續拓展現代綜合物流新業態新模式，構筑通疆達海現代物流網絡體系。五是加快產城融合，解決部分區域城大產小的問題。

（三）做強兩個中心城區，形成核心載體，建設大城區、大平臺

著力完善城市規劃，轉變城市建設理念，提升城市包容性，建設蒙東地區承載人口的大平臺和融入國內大循環的核心平臺。大城區不是強調建成區面積的擴張擴大，而是通過優化城區空間布局、集約式的發展，優化行政區劃，完善城市功能區，增強城區人口承載力和集聚力。一是立足長遠發展，提高規劃的前瞻性、科學性。一方面，要畫好線、謀好篇、布好局，明確中心城區的三區四線，實施戰略留白增綠，有序開發、分步推進，避免盲目攤大餅式的土地擴張。另一方面，要利用好存量空間，嚴控土地增量、盤活土地存量。二是提升城市包容性，特別是在社會政策制定、資源整合方面，要關注外來移民、新城市居民、原有市民的不同訴求，解決老人、婦女兒童和殘疾人等弱勢群體的困難，讓老百姓共享改革發展的紅利、平等的社會權利和均質的公共服務。

（四）加強生態保護與修復，提升生態環境承載力，打造生態宜居的示范城市

切實守牢生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線，提升城市綠色空間、營造雋美水體環境、加強環境污染綜合防控，推動赤峰、通遼創建生態文明示范市，實現城市居住環境由空氣優良型向生態園林型轉變。一是堅守水資源底線，建設節水示范城市。堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產，抑制不合理用水需求，全面促進水資源節約集約利用，推動經濟社會發展與水資源水環境承載能力相適應。二是增加城市生態產品供給，建設生態園林示范城市。三是節約集約利用資源能源，建設低碳城市。強化能耗“雙控”，加大工業、交通、建筑等領域節能降耗力度，加強對重點行業、重點企業的能耗管理，推動低碳城市、低碳城鎮、低碳城區、低碳園區、低碳社區、低碳企業等示范試點。四是加快循環發展，建設無廢城市。

（五）加強優質公共服務供給，增強城市吸引力，建設高質量公共服務共享高地

以公共服務優質、共享為導向，以輻射周邊、吸引人口集聚為主線，加強政策協同，統籌考慮經濟社會發展水平、城鄉居民收入增長等因素，著力推進公共服務標準化便利化水平，提高保障標準，逐步提升基本公共服務能級，打造宜居、宜業中心城市。一是建設蒙東現代化高標準教育的集聚地。發揮中心城區優質教育資源的優勢，增加學位供給，滿足旗縣及周邊就學需求。二是建設高水平的醫療服務高地。 支持通遼市打造現代國際蒙醫藥之都，提升蒙東蒙中醫藥的知名度和影響力。同時，增強醫療服務能力，開展更大范圍內的醫共體、醫聯體建設，補齊赤、通高端醫療資源短板。 三是建設知名康養基地。瞄準京津冀人群，加快補齊康養產業板塊。四是建設住有所居的無憂地。一方面，要圍繞新市民加強住房保障，切實將城鎮中等偏下及以下收入住房困難家庭、新就業無房職工和在城鎮穩定就業的無房外來務工人員納入公租房保障范圍。另一方面，改革創新住房制度，建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度。

（六）拓展區域合作，在更大范圍內配置資源，提高在市場分工中的參與度

找準在國內大循環和國內國際雙循環中的位置和比較優勢，主動融入和服務國家和自治區發展大局，全面、主動融入和服務全國開發開放大局，持續深化對內對外開放。一是構建“錫赤朝錦”遼蒙海陸開放合作試驗區，加強“鐵（嶺）四（平）通（遼）遼（源）”次區域合作，著力打造省際區域合作新的經濟增長極，通過融入東北走向東北亞。二是把握國家推進京津冀協同發展的有利契機和高鐵開通的機遇，強化與京津冀的全面戰略合作。三是全面參與和融入“一帶一路”建設，推進赤滿歐班列常態化運行和保稅物流中心等向北開放平臺建設。深化與錦州等港口城市戰略合作，密切與滿洲里、二連浩特等口岸合作，打通發展外向型經濟的海上通道。三是打造高標準的開放環境， 營造重商、親商、安商的環境氛圍。

（七）增強文化軟實力，塑造城市氣質，提高城市文明程度和活力

一是建設人文城市，突出歷史風韻在城鎮的創造性呈現，推動現代文化與歷史文化相融合，建設有歷史記憶、地域特點的城市，增強城市文化底蘊。此外，順應現代社會對娛樂、快樂的多樣化需求，精心培育現代時尚的都市文化。二是創建文明城市，塑造富有文化底蘊、彰顯文化個性的城市人文精神，建設共有精神家園，筑牢中華民族共同體意識。三是建設創新城市。赤峰、通遼研發經費投入強度來看，赤峰、通遼還處于較低水平，遠低于全區平均水平。強化城市創新載體建設，加快推動赤峰高新技術產業開發區、通遼經濟技術開發區高新技術產業園區高質量發展，完善園區創新功能，促進創新要素集聚。發揮內蒙古民族大學、赤峰學院的重要作用，深入推進產教融合、科教協同，促進產學研用。

（八）高位推進赤峰、通遼區域性中心城市建設

內蒙古要盡快補上政策短板，加強提升赤峰、通遼輻射力和承載力的政策保障，進一步確立赤峰、通遼在蒙東地區發展的中心地位。同時，加強要素、政策支持。例如，重大項目建設用地安排中，用地指標向赤峰、通遼傾斜。完善“人地錢”掛鉤機制，鼓勵和引導赤峰、通遼吸納更多轉移人口。支持赤峰、通遼打造國家級承接產業轉移合作示范區。支持赤通、通遼國家區域醫療中心建設。支持內蒙古民族大學、赤峰學院建設高水平大學，推動赤峰學院升級為赤峰大學，支持內蒙古民族大學、赤峰學院碩士點、博士點申建。支持赤峰、通遼申建蒙東國家自主創新示范區。鼓勵和支持赤峰、通遼在新型城鎮化、產業轉型、生態環境修復與治理等方面進行先行先試。激活市場主體活力，避免“東北化”。支持赤峰、通遼海關特殊監管區建設。

（作者系內蒙古自治區社科聯副主席）

責任編輯：張莉莉