特朗普政府的海上安全政策評(píng)析

蔡鵬鴻

特朗普?qǐng)?zhí)政后，美國(guó)新政府的海上安全政策邏輯可概括為，應(yīng)通過建立強(qiáng)大的海上力量謀求有利于美國(guó)的海洋秩序和海洋和平，讓美國(guó)再次成為強(qiáng)大的海上霸主，維護(hù)美國(guó)主導(dǎo)下的全球和地區(qū)海上安全秩序。然而，特朗普要完成這一戰(zhàn)略目標(biāo)，也面臨巨型軍力與瞄準(zhǔn)目標(biāo)、宏大規(guī)劃與有限資源、大規(guī)模調(diào)整與實(shí)施措施之間的矛盾。對(duì)此，一些美國(guó)學(xué)者認(rèn)為，這或許不是一個(gè)明智的戰(zhàn)略選擇。

2017年1月20日特朗普?qǐng)?zhí)政后，世界各國(guó)都十分關(guān)注美國(guó)新政府的外交政策。特朗普就職當(dāng)天，白宮網(wǎng)站公布新政府六大政策目標(biāo)，其中最引人注目的就是 “美國(guó)第一外交政策”和“讓美國(guó)軍隊(duì)再次強(qiáng)大”兩大目標(biāo)。特朗普上任一周后便以軍隊(duì)最高統(tǒng)帥的身份造訪國(guó)防部，并在五角大樓簽署了“重建”美國(guó)軍隊(duì)（包括海上力量）的行政命令。2017年2月4日新任國(guó)防部長(zhǎng)馬蒂斯訪問日本時(shí)提及美國(guó)新政府的東海、南海政策，表示美國(guó)將繼續(xù)依據(jù)《美日安保條約》防衛(wèi)日本，確認(rèn)該條約涵蓋釣魚島，即美國(guó)新政府將繼續(xù)支持日本對(duì)釣魚島及附屬島嶼和海域擁有行政管轄權(quán)。馬蒂斯還表示，特朗普政府將繼續(xù)實(shí)施南海自由航行計(jì)劃。顯然，特朗普并未簡(jiǎn)單地接受前任政府的外交安保政策，而是采取了更加氣勢(shì)洶洶、咄咄逼人的東亞海上安全政策。他向國(guó)會(huì)發(fā)表首次演講時(shí)表示，美國(guó)要以更加直接、堅(jiān)定的方式進(jìn)入世界，要在維護(hù)美國(guó)核心安全利益的基礎(chǔ)上保持美國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)地位。特朗普政府的海上安全政策牽動(dòng)亞太海上安全局勢(shì)。特朗普?qǐng)?zhí)政后不久，卡爾文森號(hào)航母戰(zhàn)斗群便已巡航南海，又進(jìn)入東海同日本進(jìn)行協(xié)同演習(xí)。在此背景下，深入剖析特朗普政府的海上安全政策具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

特朗普政府海上安全政策的戰(zhàn)略目標(biāo)是什么？

美國(guó)的海上安全政策是美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略的重要組成部分。特朗普競(jìng)選期間提出的重建美國(guó)軍隊(duì)計(jì)劃，在其上臺(tái)后不久便立即實(shí)施。其在向國(guó)會(huì)發(fā)表第一次演講前夕，強(qiáng)烈呼吁增加美國(guó)軍費(fèi)支出，要求國(guó)會(huì)批準(zhǔn)其希望為國(guó)防預(yù)算增加540億美元的要求，增加幅度相當(dāng)于年度軍費(fèi)支出的近10%。針對(duì)增加國(guó)防預(yù)算，特朗普在演講中表示：“這是一個(gè)里程碑式事件，是在當(dāng)今危險(xiǎn)時(shí)期向世界傳遞的一個(gè)有關(guān)美國(guó)實(shí)力、安全和決心的信息。”

在特朗普看來(lái)，增加軍費(fèi)是為了保護(hù)美國(guó)的利益、維護(hù)世界和平。和平不是通過空話實(shí)現(xiàn)的，特朗普政府要“以實(shí)力謀取和平”，這是2016年9月7日特朗普競(jìng)選期間就外交政策發(fā)表演講時(shí)提出的基本理念。特朗普?qǐng)?zhí)政后在白宮新政六大目標(biāo)上明確宣布：美國(guó)追求強(qiáng)大的軍事力量，“以實(shí)力謀取和平”是美國(guó)外交政策的核心。[1]也就是說(shuō)，沒有強(qiáng)大的軍隊(duì)，也就沒有美國(guó)的外交，美國(guó)外交必須以強(qiáng)大的軍事力量為后盾。為此，特朗普總統(tǒng)簽署重建武裝力量的“總統(tǒng)令”，要對(duì)美國(guó)武裝力量進(jìn)行重大調(diào)整，為軍隊(duì)開發(fā)新飛機(jī)、新艦艇和新工具。他不僅要增加美軍空軍戰(zhàn)斗機(jī)數(shù)量和陸軍部隊(duì)的人數(shù)，而且還要把海上武裝力量的規(guī)模和戰(zhàn)斗能力提升到新的高度。特朗普在競(jìng)選期間提出了要將美國(guó)軍艦和潛艇數(shù)量增至350艘的許諾，其上臺(tái)執(zhí)政后更是提出應(yīng)該加快實(shí)施。因?yàn)?0世紀(jì)90年代初以來(lái)，美國(guó)海軍艦船數(shù)量逐年下降，從1991年的500艘減少到2016年的275艘，削減了三分之一。[2]特朗普認(rèn)為，這是不能接受的。倘若長(zhǎng)此以往，美國(guó)在全世界海域擁有的主導(dǎo)地位必將面臨挑戰(zhàn)，美國(guó)在全球的商業(yè)航運(yùn)以及核心利益必將遭受損失。從特朗普的表態(tài)來(lái)看，美國(guó)新政府的海上安全戰(zhàn)略邏輯可概括為：應(yīng)通過建立強(qiáng)大的海上力量謀求有利于美國(guó)的海洋秩序和海洋和平，讓美國(guó)再次成為強(qiáng)大的海上霸主，維護(hù)美國(guó)主導(dǎo)下的全球和地區(qū)海上安全秩序。

事實(shí)上，二戰(zhàn)以來(lái)美國(guó)一直是全球海上霸主，現(xiàn)在也沒有跌落到第二位。因此，談?wù)摗霸俅巍睆?qiáng)大并不合邏輯。在美國(guó)人對(duì)衰弱的勢(shì)頭憂慮重重之際，特朗普提出“美國(guó)第一”的口號(hào)，似乎迎合了美國(guó)保守派政客和美國(guó)社會(huì)失落的心理需求，迫不及待地要扳回美國(guó)減弱的勢(shì)頭，以“讓美國(guó)維持強(qiáng)大”，而不是什么“再次強(qiáng)大”。

其實(shí)，美國(guó)人憂慮之心由來(lái)已久。新世紀(jì)以來(lái)，從布什政府到奧巴馬政府，美國(guó)在評(píng)估全球安全局勢(shì)變動(dòng)和國(guó)際權(quán)勢(shì)轉(zhuǎn)移時(shí)，都制定了相應(yīng)的國(guó)家安全戰(zhàn)略和海上安全戰(zhàn)略，設(shè)法扭轉(zhuǎn)美國(guó)轉(zhuǎn)弱的勢(shì)頭，并根據(jù)特定時(shí)期的特殊要求，制定具體的政策予以執(zhí)行。布什政府于2005年第一次頒布了“國(guó)家海上安全戰(zhàn)略”，在堅(jiān)持反恐打恐的同時(shí)，開始關(guān)注國(guó)家行為體的潛在威脅，提出了大國(guó)在地區(qū)層面發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)的可能性問題。布什政府還于2007年提出了“21世紀(jì)海上力量合作戰(zhàn)略”，從海軍實(shí)力角度出發(fā)，部署美國(guó)的海上力量，開始舞動(dòng)新世紀(jì)海權(quán)，將安全戰(zhàn)略視野投向海洋。奧巴馬政府則從2011年末開始正式提出“亞太再平衡戰(zhàn)略”，重點(diǎn)是加強(qiáng)海上軍事力量，并向亞太轉(zhuǎn)移。奧巴馬政府接連制訂《21世紀(jì)海上軍事力量合作戰(zhàn)略》《亞太海上安全戰(zhàn)略》等重要文件，并于2016年12月29日發(fā)布《水面部隊(duì)?wèi)?zhàn)略》，提出了美國(guó)維護(hù)海權(quán)的新計(jì)劃和新措施。盡管如此，美國(guó)還是心神不寧，國(guó)家衰弱的恐懼似乎籠罩在美國(guó)人的心頭。特朗普認(rèn)為奧巴馬政府太軟弱，堅(jiān)持要通過更加強(qiáng)大的軍力來(lái)挽回美國(guó)的頹勢(shì)。

特朗普怎樣實(shí)施其海上安全政策？

特朗普政府海上安全戰(zhàn)略的主要內(nèi)涵就是建設(shè)先進(jìn)艦船，讓美軍擁有350艘艦船，要比奧巴馬政府提出的“30年建造規(guī)劃”多出大概50艘軍艦。特朗普曾經(jīng)提出，要繼續(xù)推進(jìn)軍事革命，實(shí)現(xiàn)軍事裝備現(xiàn)代化，要對(duì)現(xiàn)有的大型艦船進(jìn)行改裝，補(bǔ)充裝備彈道導(dǎo)彈防御系統(tǒng)，呼吁把現(xiàn)有的22艘巡洋艦全部更新為具有彈道導(dǎo)彈防御系統(tǒng)的現(xiàn)代化海軍艦船。特朗普許諾增加現(xiàn)代化驅(qū)逐艦的采購(gòu)數(shù)量，要求新生產(chǎn)的攻擊型艦艇能夠遂行導(dǎo)彈防御使命。[3]然而，特朗普要完成這個(gè)規(guī)劃恐怕也面臨不少困難。

第一，巨型軍力與瞄準(zhǔn)目標(biāo)之間存在矛盾。無(wú)論在競(jìng)選階段，還是執(zhí)政之后，特朗普都強(qiáng)調(diào)美國(guó)第一、建設(shè)強(qiáng)大海軍，但令人生疑的是，建設(shè)這么強(qiáng)大的海軍，規(guī)劃中的敵人是誰(shuí)？特朗普政府認(rèn)為，首先是激進(jìn)恐怖主義，主要是指近幾年崛起的伊斯蘭國(guó)（IS）。在特朗普看來(lái)，這批激進(jìn)恐怖分子的力量只不過三到五萬(wàn)人，可是其影響范圍幾乎遍及歐洲、亞洲、非洲，而且把美國(guó)視為主要打擊對(duì)象。因此，“伊斯蘭國(guó)”是美國(guó)面臨的第一個(gè)安全威脅。其次是美國(guó)邊界敞開帶來(lái)的威脅，即美國(guó)面臨大規(guī)模非法移民帶來(lái)的安全威脅。特朗普認(rèn)為， 美國(guó)派出大量兵力到海外作戰(zhàn)，為其他國(guó)家保衛(wèi)邊界，讓其他國(guó)家獲得安全。然而，美國(guó)自己卻敞開了邊界，讓非法移民源源不斷地流入，犯罪分子乘機(jī)溜入，美國(guó)還有什么安全可言？特朗普聲稱，在其執(zhí)政之下的美國(guó)絕不可讓哪怕是一個(gè)非法移民滯留美國(guó)。其三是美國(guó)面臨來(lái)自伊朗和朝鮮核武器攻擊的威脅。特朗普在其所著《再次偉大：如何修繕削弱了的美國(guó)》一書中把伊朗歸入“伊斯蘭國(guó)”的支持者，指責(zé)朝鮮越來(lái)越危險(xiǎn)、越來(lái)越好戰(zhàn)。[4]2017年2月14日，朝鮮導(dǎo)彈試驗(yàn)成功后，特朗普更加嚴(yán)厲地指責(zé)朝鮮。同奧巴馬政府政策最大的不同是，特朗普并不認(rèn)為氣候變化是對(duì)包括美國(guó)在內(nèi)的全人類的安全威脅。特朗普?qǐng)?zhí)政之后除了大談特談上述安全威脅之外，沒有提及重建美軍應(yīng)該針對(duì)的其他威脅性目標(biāo)。那么，人們就有理由提出這樣的疑問：打擊“伊斯蘭國(guó)”是否需要使用福特級(jí)航母？美國(guó)航母編隊(duì)是否需要擴(kuò)大到12個(gè)來(lái)對(duì)抗朝鮮？

第二，宏大規(guī)劃與有限資源之間存在矛盾。特朗普有如此宏大的建軍規(guī)劃，眼下卻面臨巨大的資金缺口。2016年，美國(guó)國(guó)防預(yù)算是5800億美元，2017年為5830億美元，分配用于海上力量的預(yù)算約為2000億美元。特朗普政府認(rèn)為，2017年軍費(fèi)不夠，新任防長(zhǎng)馬蒂斯于1月31日發(fā)布防務(wù)預(yù)算指南，要對(duì)2017年新政府國(guó)防預(yù)算進(jìn)行修訂?，F(xiàn)在特朗普向國(guó)會(huì)提出增加540億美元預(yù)算的要求， 這些費(fèi)用不僅要改善彈道導(dǎo)彈防御體系，還要建設(shè)更加強(qiáng)大、更具殺傷力的聯(lián)合部隊(duì)，實(shí)際上就是推行美海軍“分布?xì)Α备拍?，采用?lián)合作戰(zhàn)陣式，從海上、空中、陸地、太空、網(wǎng)絡(luò)空間以及電磁波譜的任何領(lǐng)域?qū)嵤┤孳娛赂深A(yù)。盡管這份公開發(fā)表的防務(wù)指南沒有明示詳細(xì)的預(yù)算改善意見，但是馬蒂斯新官上任就想對(duì)《2017財(cái)年國(guó)防授權(quán)法》確定的國(guó)防預(yù)算提出修改意見，足以表明防務(wù)經(jīng)費(fèi)有限。按當(dāng)前價(jià)格進(jìn)行計(jì)算，建造一艘福特級(jí)航母價(jià)值約為150億美元、一艘朱母級(jí)導(dǎo)彈制導(dǎo)驅(qū)逐艦的造價(jià)約為45億美元、F35攻擊機(jī)價(jià)值2.51億美元，加上人員配備、培訓(xùn)、維修費(fèi)用，整個(gè)裝備的費(fèi)用將大大超過現(xiàn)有預(yù)算的范圍。奧巴馬政府留下的遺產(chǎn)之一是20萬(wàn)億美元的債務(wù)。面對(duì)這樣的債務(wù)窟窿，特朗普有沒有可能獲得足夠的融資來(lái)支撐其強(qiáng)軍規(guī)劃？

其三，大規(guī)模調(diào)整與實(shí)施措施之間存在矛盾。美國(guó)是一個(gè)海權(quán)大國(guó)，冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)沒有任何可以與之匹敵的國(guó)家。據(jù)美媒披露，美海軍正在制定一項(xiàng)長(zhǎng)期研發(fā)計(jì)劃，著眼于強(qiáng)化未來(lái)海戰(zhàn)核心能力的前沿技術(shù)，特別是無(wú)人作戰(zhàn)技術(shù)，以便適用于21世紀(jì)40年代發(fā)生于重點(diǎn)海域的戰(zhàn)爭(zhēng)。[5]2016年12月29日美國(guó)發(fā)布的《水面部隊(duì)?wèi)?zhàn)略：回歸制海權(quán)》明確指出，眼下已經(jīng)進(jìn)入回歸海權(quán)、強(qiáng)化海權(quán)的時(shí)代，而當(dāng)前的制海權(quán)則以聚焦區(qū)域性海上安全為特點(diǎn)。為此，美國(guó)需要進(jìn)行海上軍事組織的重新組合。顯然，美國(guó)海上安全戰(zhàn)略的調(diào)整，理論上似乎需要借用科貝特（Julian Corbett）的聯(lián)合作戰(zhàn)概念，實(shí)踐上需要基于最新的科技力量把水下、水面、空中、太空、網(wǎng)絡(luò)空間等力量聯(lián)合起來(lái)，建立新型的國(guó)家海洋制海能力或制海權(quán)。美國(guó)在其發(fā)布的《海軍科學(xué)技術(shù)戰(zhàn)略》（2015）和《保持美國(guó)海上優(yōu)勢(shì)規(guī)劃》（2016）文件中提出，美國(guó)海上軍事力量應(yīng)該能夠在地緣安全局勢(shì)迅速變化的背景下，繼續(xù)保持并擴(kuò)大技術(shù)領(lǐng)先和海上優(yōu)勢(shì)。但是，這種海上軍力發(fā)展的方向和目標(biāo)是為怎樣一種類型的戰(zhàn)爭(zhēng)進(jìn)行預(yù)備？如何在相應(yīng)的戰(zhàn)爭(zhēng)中執(zhí)行具體的措施？種種問題并沒有明確的答案。

由此可見，特朗普政府的海上安全政策在目標(biāo)、內(nèi)涵和措施等方面都存在矛盾。或許這是任何政府轉(zhuǎn)型期都有可能出現(xiàn)的現(xiàn)象，但是特朗普獨(dú)特的個(gè)性，以及有時(shí)似乎是過分專橫的做法，對(duì)國(guó)家大政方針的制定和實(shí)施將會(huì)帶來(lái)負(fù)面影響。

結(jié) 語(yǔ)

特朗普的海上安全政策似乎體現(xiàn)了越大越好的思維方法。由于這一政策沒能指出明確的目標(biāo)，因此一些美國(guó)學(xué)者認(rèn)為，這或許不是一個(gè)明智的戰(zhàn)略選擇。特朗普喜歡使用懸念來(lái)隱藏其真實(shí)的意圖，似乎設(shè)法利用其拿手的商業(yè)談判手段來(lái)解決國(guó)家間政治和權(quán)力斗爭(zhēng)。可以認(rèn)為，盡管迄今為止他尚未明確說(shuō)明相應(yīng)的重大威脅來(lái)自何方，但是其強(qiáng)軍邏輯顯然是要針對(duì)某種可以感覺得到的威脅，或者一種威懾性力量，其最終目標(biāo)必定是新興大國(guó)——中國(guó)，盡管特朗普在其所著《再次偉大：如何修繕削弱了的美國(guó)》一書中把中國(guó)只看成是經(jīng)濟(jì)敵人。

建立巨型軍事力量是否就是對(duì)付中國(guó)的好辦法，或者說(shuō)超強(qiáng)的軍力是否就能保障特朗普所企盼的美國(guó)第一和美國(guó)安全？反恐戰(zhàn)爭(zhēng)給出的答案是否定的。本·拉登制造“9·11”事件僅僅使用了40萬(wàn)美元。為了報(bào)復(fù)，美國(guó)花了6萬(wàn)億美元，最終結(jié)果并不表明美國(guó)是贏家。歷史表明，力量強(qiáng)大的軍隊(duì)未必能阻遏弱小的對(duì)手。中國(guó)人民打敗日本侵略者，在朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)和越南戰(zhàn)爭(zhēng)中的無(wú)畏表現(xiàn)，無(wú)不說(shuō)明正義者的士氣、堅(jiān)強(qiáng)的民族精神、不屈的革命意志以及其他種種因素，都可以讓戰(zhàn)爭(zhēng)出現(xiàn)令人意料之外的結(jié)局。

（作者系上海國(guó)際問題研究院研究員）

（責(zé)任編輯：張凱）

[1] Issues： America First Foreign Policy， https：//www.whitehouse.gov/america-first-foreign-policy.

[2] 同上。

[3] Fact Sheet： KEY POLICIES PROPOSED IN MR. TRUMPS MILITARY READINESS SPEECH， available at https：//www.donaldjtrump.com/press-releases/fact-sheet-key-policies-proposed-in-mr.-trumps-military-preparedness-speech（September 07， 2016）

[4] Donald J. Trump： Great Again： How to Fix Out Crippled America， Threshold Editions， New York， London， Toronto， Sydney， New Delhi， First Threshold Editions trade paperback edition，July， 2016， p38。另外請(qǐng)參閱Donald J. Trump： Military Readiness Remarks， September 7， 2016， available at https：//www.donaldjtrump.com/press-releases/donald-j.-trump-military-readiness-remarks.

[5] Sam LaGrone：Navy Eyeing the 2045 Battle Space in New Long-Term R&D Plan，October 26， 2016，available at https：//news.usni.org/2016/10/26/navy-eyeing-2045-battle-space-new-long-term-rd-plan.