依托國(guó)家數(shù)據(jù)共享平臺(tái)開展政務(wù)信息化項(xiàng)目建設(shè)的重難點(diǎn)探析

吳蘭英

【關(guān)鍵詞】國(guó)家數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，政務(wù)信息化，業(yè)務(wù)協(xié)同;

國(guó)家共享平臺(tái)，即國(guó)家數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)（政務(wù)外網(wǎng)），國(guó)家數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)是實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享的關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施，國(guó)家數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)覆蓋國(guó)家、省級(jí)、地市級(jí)三級(jí)，各級(jí)共享平臺(tái)橫向?qū)铀爡^(qū)域政務(wù)部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)、基礎(chǔ)信息資源庫(kù)、主題信息資源庫(kù)及其他社會(huì)信息庫(kù)，縱向通過級(jí)聯(lián)系統(tǒng)與省級(jí)數(shù)據(jù)共享平臺(tái)、地市級(jí)數(shù)據(jù)共享平臺(tái)連通，形成橫向聯(lián)動(dòng)、縱向貫通的數(shù)據(jù)共享交換體系，實(shí)現(xiàn)了跨層級(jí)、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同管理和服務(wù)。

“十二五”期間，政務(wù)信息化項(xiàng)目原則上都要依托全國(guó)統(tǒng)一的國(guó)家數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)實(shí)現(xiàn)共享，建成后將實(shí)現(xiàn)國(guó)家基礎(chǔ)信息的跨部門共享共用。目前情況看，政務(wù)信息化工作還有很多與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化不相適應(yīng)的地方，互聯(lián)互通難、信息共享難、業(yè)務(wù)協(xié)同難的問題仍未得到根本解決，“各自為政、條塊分割、煙囪林立、信息孤島”已經(jīng)成為提升國(guó)家治理能力的重要制約瓶頸。自2014年初，由國(guó)家發(fā)展改革委牽頭會(huì)同工業(yè)和信息化部，開展前期研究，在歷時(shí)一年的專題研究后編制完成《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》，并于2015年9月5日正式發(fā)布。按照《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》要求，國(guó)家發(fā)展改革委編制了《“十三五”國(guó)家政務(wù)信息化工程建設(shè)規(guī)劃》，并在2017年9月15日正式發(fā)布，規(guī)劃中明確指出，原則上不再審批各部門無(wú)序分散建設(shè)的業(yè)務(wù)系統(tǒng)。

那么，在當(dāng)前共享政策法規(guī)不健全、部門信息系統(tǒng)相對(duì)獨(dú)立的現(xiàn)實(shí)情況下，依托統(tǒng)一平臺(tái)的開發(fā)，建議采取“物理分散、邏輯集中”的方式，一方面可以保持各部門現(xiàn)有系統(tǒng)功能、管理、運(yùn)維等格局不變，一方面可以用統(tǒng)一平臺(tái)開放數(shù)據(jù)交換接口的方式推動(dòng)數(shù)據(jù)共享。依托國(guó)家共享平臺(tái)二次開發(fā)的項(xiàng)目應(yīng)在充分利用現(xiàn)有資源和建設(shè)項(xiàng)目基礎(chǔ)上，制定數(shù)據(jù)開放標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，定制開放網(wǎng)站相關(guān)應(yīng)用系統(tǒng)，在國(guó)家電子政務(wù)外網(wǎng)現(xiàn)有資源基礎(chǔ)上增購(gòu)必要的軟硬件設(shè)備，具體包括：

（一）標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范

在政務(wù)數(shù)據(jù)開放和共享標(biāo)準(zhǔn)體系的基礎(chǔ)上，建設(shè)和完善相關(guān)工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，具體包括總體標(biāo)準(zhǔn)、資源標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、平臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)、管理標(biāo)準(zhǔn)、安全標(biāo)準(zhǔn)等。

（二）應(yīng)用系統(tǒng)

開放網(wǎng)站相關(guān)應(yīng)用系統(tǒng)由開放網(wǎng)站門戶、開放目錄系統(tǒng)、資源管理系統(tǒng)、開放數(shù)據(jù)接入系統(tǒng)。以及利用開放網(wǎng)站數(shù)據(jù)基礎(chǔ)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)社會(huì)監(jiān)測(cè)預(yù)警和政策仿真的國(guó)家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行仿真與政策分析系統(tǒng)等組成。

（三）軟硬件設(shè)備

依托國(guó)家電子政務(wù)外網(wǎng)云平臺(tái)，通過增補(bǔ)、擴(kuò)容必要的網(wǎng)絡(luò)設(shè)備、計(jì)算存儲(chǔ)設(shè)備、安全軟硬件設(shè)備、系統(tǒng)軟件等，形成支撐開放網(wǎng)站相關(guān)系統(tǒng)部署和穩(wěn)定運(yùn)行的基礎(chǔ)設(shè)施平臺(tái)。

通過分析上述具體建設(shè)內(nèi)容，可歸納為幾類任務(wù)包括：

1、項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系;

2、業(yè)務(wù)信息資源庫(kù);

3、應(yīng)用支撐平臺(tái);

4、業(yè)務(wù)管理系統(tǒng);

5、多維數(shù)據(jù)處理與大數(shù)據(jù)存儲(chǔ)系統(tǒng)、異地備份系統(tǒng)和信息系統(tǒng)安全系統(tǒng)等支撐配套環(huán)境;

6、系統(tǒng)保障環(huán)境和系統(tǒng)運(yùn)維。

通常來(lái)說(shuō)，這樣的二次開發(fā)項(xiàng)目在建設(shè)過程中除了會(huì)面臨上文提到的問題外，項(xiàng)目建設(shè)還具有“規(guī)模大、內(nèi)容多、要求高”的特點(diǎn)。“規(guī)模大”是指建設(shè)涉及的資金規(guī)模、參建單位、子項(xiàng)目數(shù)量等規(guī)模大，也是指工程涉及的相關(guān)信息領(lǐng)域所覆蓋及受影響的人群范圍廣大;“內(nèi)容多”指建設(shè)內(nèi)容包括標(biāo)準(zhǔn)體系、應(yīng)用系統(tǒng)、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)與備份、運(yùn)維管理、安全體系、技術(shù)培訓(xùn)等等，基本涵蓋了目前信息化工程領(lǐng)域所有的建設(shè)內(nèi)容;“要求高”既說(shuō)明了建設(shè)過程統(tǒng)一性、規(guī)范化要求的難度，同時(shí)更強(qiáng)調(diào)了建設(shè)目標(biāo)及成果的重要意義。

那么依托國(guó)家共享平臺(tái)二次開發(fā)的項(xiàng)目建設(shè)中要注意的重難點(diǎn)如下：

（一）標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范先行

首先，項(xiàng)目建設(shè)應(yīng)打造項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，包括系統(tǒng)總體框架標(biāo)準(zhǔn)、多維信息資源標(biāo)準(zhǔn)、多維數(shù)據(jù)交換格式標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)用系統(tǒng)接口標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)用支撐中間件標(biāo)準(zhǔn)、通信標(biāo)準(zhǔn)、信息安全等保標(biāo)準(zhǔn)以及相關(guān)管理規(guī)范等，其中應(yīng)用支撐中間件標(biāo)準(zhǔn)、通信標(biāo)準(zhǔn)、信息安全等保標(biāo)準(zhǔn)遵循國(guó)家相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。同時(shí)，政務(wù)信息化建設(shè)項(xiàng)目還需要按照發(fā)改委55號(hào)令以及各類配套規(guī)范的要求，在建設(shè)過程中必然要嚴(yán)格遵守相關(guān)的法律法規(guī)，質(zhì)量、進(jìn)度、投資、變更要符合國(guó)家規(guī)范。國(guó)家發(fā)改委55號(hào)令及各類配套文件同時(shí)也是電子政務(wù)項(xiàng)目實(shí)施及驗(yàn)收過程所參照的核心標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)。

（二）注意信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同的顯著特征

依托國(guó)家共享平臺(tái)的信息化項(xiàng)目具有典型的信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同的特征。所謂業(yè)務(wù)協(xié)同，就是跨越行政部門邊界梳理政府業(yè)務(wù)，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)跨部門工程;所謂信息共享，就是在政府部門內(nèi)部、部門之間、政府與公眾之間共享政務(wù)資源，解決“條塊分割，信息孤島”的問題。也就是說(shuō)，依托國(guó)家共享平臺(tái)的信息化項(xiàng)目必然涉及系統(tǒng)內(nèi)部之間、系統(tǒng)內(nèi)外部之間的信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同，這也應(yīng)該是本工程建設(shè)的顯著特征。

（三）業(yè)務(wù)需求為主導(dǎo)、頂層規(guī)劃設(shè)計(jì)是關(guān)鍵

信息化建設(shè)的具體實(shí)施，一般會(huì)由管理信息化工程的專設(shè)部門完成。但在進(jìn)行需求分析時(shí)，其需求分析必須充分體現(xiàn)信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同的需求，同時(shí)在進(jìn)行需求分析之前，首先要確定頂層規(guī)劃設(shè)計(jì)。因?yàn)橐?guī)劃設(shè)計(jì)需要考慮數(shù)據(jù)統(tǒng)一管理、統(tǒng)一處理的程度，還需要考慮組織架構(gòu)的設(shè)置，權(quán)力責(zé)任的分配。這幾乎對(duì)工程中所有項(xiàng)目干系人及其行為方式都有影響。

基于上述分析，筆者認(rèn)為業(yè)務(wù)規(guī)則和流程是業(yè)務(wù)需求的重點(diǎn)內(nèi)容，也是需求為主導(dǎo)的核心，而頂層規(guī)劃設(shè)計(jì)制定的合理高效，則能在后續(xù)實(shí)施過程中使權(quán)責(zé)清晰，任務(wù)范圍明確。因此，信息化項(xiàng)目的建設(shè)能否成功，取決于牽頭單位是否確定了業(yè)務(wù)需求為主導(dǎo)，頂層規(guī)劃設(shè)計(jì)是關(guān)鍵的核心建設(shè)原則。

（四）大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等新興技術(shù)是項(xiàng)目創(chuàng)新的重要方向

在“十二五”期間，電子政務(wù)向云計(jì)算模式遷移和運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)已經(jīng)成為一種大的趨勢(shì)，對(duì)于云計(jì)算，它的優(yōu)點(diǎn)十分明顯，能夠降低電子政務(wù)成本、提高電子政務(wù)部署效率、降低信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同難度、有助于提高政府服務(wù)效率。對(duì)于大數(shù)據(jù)的應(yīng)用，綜上所述，筆者認(rèn)為為了適應(yīng)當(dāng)今社會(huì)信息化的發(fā)展需求及要求，實(shí)現(xiàn)整個(gè)信息系統(tǒng)更加高效地運(yùn)轉(zhuǎn)，更加合理地配備和整合資源，并降低信息化構(gòu)建和管理成本，信息化項(xiàng)目建設(shè)勢(shì)必會(huì)引入與大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等新興概念有關(guān)的技術(shù)，而因?yàn)榇髷?shù)據(jù)、云計(jì)算的應(yīng)用也使工程建設(shè)面臨了更大的挑戰(zhàn)。

為了應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)、規(guī)避項(xiàng)目進(jìn)行中不必要的風(fēng)險(xiǎn)，在項(xiàng)目實(shí)施過程中從宏觀角度要注意項(xiàng)目的理念把握和執(zhí)行情況，從微觀角度要把握住技術(shù)的選型和使用要具有合理性、科學(xué)性、創(chuàng)新性，筆者建議在使用相關(guān)技術(shù)時(shí)要做到以下幾點(diǎn)：

（一）頂層設(shè)計(jì)優(yōu)先

項(xiàng)目云平臺(tái)的部署以及大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用和建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及部門多，建設(shè)周期長(zhǎng)，管理和技術(shù)層面相當(dāng)復(fù)雜，因此做好總體設(shè)計(jì)和規(guī)劃是至關(guān)重要的，建議開展頂層設(shè)計(jì)時(shí)，可參考增量?jī)?yōu)先、先易后難、先共性后特殊的原則，“增量?jī)?yōu)先”是在梳理清楚現(xiàn)有業(yè)務(wù)時(shí)，確認(rèn)是新增業(yè)務(wù)所需的電子政務(wù)系統(tǒng)優(yōu)先部署到電子政務(wù)云平臺(tái)，“先易后難”是指先考慮那些技術(shù)上實(shí)施起來(lái)最簡(jiǎn)單，部門間協(xié)調(diào)起來(lái)最容易的信息化系統(tǒng)，讓它們盡快上云平臺(tái);“先共性后特殊”是優(yōu)先考慮遷移各部門共有的業(yè)務(wù)系統(tǒng)，再考慮遷移那些特有的業(yè)務(wù)系統(tǒng)，除此外，還要在安全設(shè)計(jì)上，優(yōu)先考慮先遷移安全要求不高的系統(tǒng)，再考慮遷移安全要求高的系統(tǒng)。

（二）國(guó)產(chǎn)軟硬件優(yōu)先

“中央機(jī)關(guān)禁用Windows8、網(wǎng)絡(luò)安全審查制度將出臺(tái)、銀行逐步棄用lBM服務(wù)器”等一系列去IOE舉措，表明了我國(guó)推動(dòng)信息系統(tǒng)國(guó)產(chǎn)化的決心。毋庸置疑，在國(guó)家整體政策的引導(dǎo)下，IT軟件國(guó)產(chǎn)化已經(jīng)成為不可阻擋的潮流。根據(jù)《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》和《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》規(guī)定，電子政務(wù)相關(guān)工程開展采購(gòu)任務(wù)時(shí)，應(yīng)優(yōu)先采購(gòu)本國(guó)貨物、工程和服務(wù)，項(xiàng)目建設(shè)中無(wú)論是采購(gòu)與云平臺(tái)建設(shè)有關(guān)的設(shè)備或是采購(gòu)與大數(shù)據(jù)有關(guān)的服務(wù)等，均應(yīng)依據(jù)發(fā)改委55號(hào)令的要求，注意國(guó)產(chǎn)軟硬件優(yōu)先。

（四）參建單位眾多、溝通協(xié)調(diào)難度大

因?yàn)轫?xiàng)目涉及諸多系統(tǒng)、多個(gè)平臺(tái)以及標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)，所以涉及的參建單位眾多，且涉及領(lǐng)域也不盡相同。因此本項(xiàng)目將呈現(xiàn)出組織結(jié)構(gòu)層級(jí)多、設(shè)置復(fù)雜的特點(diǎn)。這也對(duì)建設(shè)單位、承建單位、監(jiān)理單位如何協(xié)同工作提出了巨大的挑戰(zhàn)。根據(jù)賽迪監(jiān)理的分析和理解，為了能夠行之有效地管理項(xiàng)目，建設(shè)單位可以考慮設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)、實(shí)施機(jī)構(gòu)等不同的職能組織。

（五）系統(tǒng)安全與系統(tǒng)運(yùn)維不可忽視

電子政務(wù)安全采取“國(guó)家推動(dòng)、社會(huì)參與、全局治理、積極防御、等級(jí)保護(hù)、保障發(fā)展”的策略，電子政務(wù)的信息安全是個(gè)綜合性的系統(tǒng)工程，一方面有信息技術(shù)的內(nèi)容，包含能夠?qū)崟r(shí)監(jiān)測(cè)、及時(shí)預(yù)警、情報(bào)信息等方面的信息化功能建設(shè)，一方面有項(xiàng)目管理工作開展，要設(shè)計(jì)相關(guān)的安全管理制度、確立安全標(biāo)準(zhǔn)，第三還需要考慮安全技術(shù)產(chǎn)品和安全基礎(chǔ)設(shè)施等安全要素的建設(shè)。因此，電子政務(wù)安全工作要從項(xiàng)目建設(shè)全局來(lái)構(gòu)建其安全保障的體系框架，以保障電子政務(wù)的健康發(fā)展。

運(yùn)維階段在信息系統(tǒng)的整個(gè)生命周期中大約占75%～80%，而系統(tǒng)運(yùn)維也是支撐系統(tǒng)安全、穩(wěn)定運(yùn)行的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。從IT技術(shù)發(fā)展來(lái)看，現(xiàn)在的IT系統(tǒng)越來(lái)越復(fù)雜，開發(fā)商也越來(lái)越多，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是一個(gè)IT部門幾個(gè)人都能搞定的事情。因此。電子政務(wù)IT運(yùn)維外包已經(jīng)成為一種趨勢(shì)。如此可以讓建設(shè)方做自己擅長(zhǎng)的事情，即讓管理者從技術(shù)中解脫出來(lái)站在更高的層面指揮IT運(yùn)營(yíng)。因此，在確定運(yùn)維模式及方式之前建設(shè)方最需要做的就是確定哪些內(nèi)容需要外包，哪些內(nèi)容不能外包，外包的內(nèi)容是什么，服務(wù)項(xiàng)目是什么，要做到哪些程度。

綜上所述，依托國(guó)家共享平臺(tái)二次開發(fā)的項(xiàng)目應(yīng)在充分利用現(xiàn)有資源和建設(shè)項(xiàng)目基礎(chǔ)上，注意業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，標(biāo)準(zhǔn)先行，頂層設(shè)計(jì)優(yōu)先，國(guó)產(chǎn)軟硬件設(shè)備優(yōu)先，在后期建設(shè)中關(guān)注好系統(tǒng)安全和系統(tǒng)運(yùn)維，政務(wù)信息化建設(shè)才有可能成功完成。