依托國家數(shù)據(jù)共享平臺開展政務信息化項目建設的重難點探析

吳蘭英

【關鍵詞】國家數(shù)據(jù)共享平臺，政務信息化，業(yè)務協(xié)同;

國家共享平臺，即國家數(shù)據(jù)共享交換平臺（政務外網(wǎng)），國家數(shù)據(jù)共享交換平臺是實現(xiàn)政務信息系統(tǒng)整合共享的關鍵信息基礎設施，國家數(shù)據(jù)共享交換平臺覆蓋國家、省級、地市級三級，各級共享平臺橫向?qū)铀爡^(qū)域政務部門業(yè)務系統(tǒng)、基礎信息資源庫、主題信息資源庫及其他社會信息庫，縱向通過級聯(lián)系統(tǒng)與省級數(shù)據(jù)共享平臺、地市級數(shù)據(jù)共享平臺連通，形成橫向聯(lián)動、縱向貫通的數(shù)據(jù)共享交換體系，實現(xiàn)了跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務的協(xié)同管理和服務。

“十二五”期間，政務信息化項目原則上都要依托全國統(tǒng)一的國家數(shù)據(jù)共享交換平臺實現(xiàn)共享，建成后將實現(xiàn)國家基礎信息的跨部門共享共用。目前情況看，政務信息化工作還有很多與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化不相適應的地方，互聯(lián)互通難、信息共享難、業(yè)務協(xié)同難的問題仍未得到根本解決，“各自為政、條塊分割、煙囪林立、信息孤島”已經(jīng)成為提升國家治理能力的重要制約瓶頸。自2014年初，由國家發(fā)展改革委牽頭會同工業(yè)和信息化部，開展前期研究，在歷時一年的專題研究后編制完成《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，并于2015年9月5日正式發(fā)布。按照《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》要求，國家發(fā)展改革委編制了《“十三五”國家政務信息化工程建設規(guī)劃》，并在2017年9月15日正式發(fā)布，規(guī)劃中明確指出，原則上不再審批各部門無序分散建設的業(yè)務系統(tǒng)。

那么，在當前共享政策法規(guī)不健全、部門信息系統(tǒng)相對獨立的現(xiàn)實情況下，依托統(tǒng)一平臺的開發(fā)，建議采取“物理分散、邏輯集中”的方式，一方面可以保持各部門現(xiàn)有系統(tǒng)功能、管理、運維等格局不變，一方面可以用統(tǒng)一平臺開放數(shù)據(jù)交換接口的方式推動數(shù)據(jù)共享。依托國家共享平臺二次開發(fā)的項目應在充分利用現(xiàn)有資源和建設項目基礎上，制定數(shù)據(jù)開放標準規(guī)范，定制開放網(wǎng)站相關應用系統(tǒng)，在國家電子政務外網(wǎng)現(xiàn)有資源基礎上增購必要的軟硬件設備，具體包括：

（一）標準規(guī)范

在政務數(shù)據(jù)開放和共享標準體系的基礎上，建設和完善相關工程建設標準，具體包括總體標準、資源標準、服務標準、平臺標準、管理標準、安全標準等。

（二）應用系統(tǒng)

開放網(wǎng)站相關應用系統(tǒng)由開放網(wǎng)站門戶、開放目錄系統(tǒng)、資源管理系統(tǒng)、開放數(shù)據(jù)接入系統(tǒng)。以及利用開放網(wǎng)站數(shù)據(jù)基礎進行經(jīng)濟社會監(jiān)測預警和政策仿真的國家經(jīng)濟運行仿真與政策分析系統(tǒng)等組成。

（三）軟硬件設備

依托國家電子政務外網(wǎng)云平臺，通過增補、擴容必要的網(wǎng)絡設備、計算存儲設備、安全軟硬件設備、系統(tǒng)軟件等，形成支撐開放網(wǎng)站相關系統(tǒng)部署和穩(wěn)定運行的基礎設施平臺。

通過分析上述具體建設內(nèi)容，可歸納為幾類任務包括：

1、項目標準規(guī)范體系;

2、業(yè)務信息資源庫;

3、應用支撐平臺;

4、業(yè)務管理系統(tǒng);

5、多維數(shù)據(jù)處理與大數(shù)據(jù)存儲系統(tǒng)、異地備份系統(tǒng)和信息系統(tǒng)安全系統(tǒng)等支撐配套環(huán)境;

6、系統(tǒng)保障環(huán)境和系統(tǒng)運維。

通常來說，這樣的二次開發(fā)項目在建設過程中除了會面臨上文提到的問題外，項目建設還具有“規(guī)模大、內(nèi)容多、要求高”的特點。“規(guī)模大”是指建設涉及的資金規(guī)模、參建單位、子項目數(shù)量等規(guī)模大，也是指工程涉及的相關信息領域所覆蓋及受影響的人群范圍廣大;“內(nèi)容多”指建設內(nèi)容包括標準體系、應用系統(tǒng)、數(shù)據(jù)存儲與備份、運維管理、安全體系、技術培訓等等，基本涵蓋了目前信息化工程領域所有的建設內(nèi)容;“要求高”既說明了建設過程統(tǒng)一性、規(guī)范化要求的難度，同時更強調(diào)了建設目標及成果的重要意義。

那么依托國家共享平臺二次開發(fā)的項目建設中要注意的重難點如下：

（一）標準規(guī)范先行

首先，項目建設應打造項目標準規(guī)范體系，包括系統(tǒng)總體框架標準、多維信息資源標準、多維數(shù)據(jù)交換格式標準、應用系統(tǒng)接口標準、應用支撐中間件標準、通信標準、信息安全等保標準以及相關管理規(guī)范等，其中應用支撐中間件標準、通信標準、信息安全等保標準遵循國家相關技術標準和規(guī)范。同時，政務信息化建設項目還需要按照發(fā)改委55號令以及各類配套規(guī)范的要求，在建設過程中必然要嚴格遵守相關的法律法規(guī)，質(zhì)量、進度、投資、變更要符合國家規(guī)范。國家發(fā)改委55號令及各類配套文件同時也是電子政務項目實施及驗收過程所參照的核心標準依據(jù)。

（二）注意信息共享、業(yè)務協(xié)同的顯著特征

依托國家共享平臺的信息化項目具有典型的信息共享、業(yè)務協(xié)同的特征。所謂業(yè)務協(xié)同，就是跨越行政部門邊界梳理政府業(yè)務，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設跨部門工程;所謂信息共享，就是在政府部門內(nèi)部、部門之間、政府與公眾之間共享政務資源，解決“條塊分割，信息孤島”的問題。也就是說，依托國家共享平臺的信息化項目必然涉及系統(tǒng)內(nèi)部之間、系統(tǒng)內(nèi)外部之間的信息共享、業(yè)務協(xié)同，這也應該是本工程建設的顯著特征。

（三）業(yè)務需求為主導、頂層規(guī)劃設計是關鍵

信息化建設的具體實施，一般會由管理信息化工程的專設部門完成。但在進行需求分析時，其需求分析必須充分體現(xiàn)信息共享和業(yè)務協(xié)同的需求，同時在進行需求分析之前，首先要確定頂層規(guī)劃設計。因為規(guī)劃設計需要考慮數(shù)據(jù)統(tǒng)一管理、統(tǒng)一處理的程度，還需要考慮組織架構的設置，權力責任的分配。這幾乎對工程中所有項目干系人及其行為方式都有影響。

基于上述分析，筆者認為業(yè)務規(guī)則和流程是業(yè)務需求的重點內(nèi)容，也是需求為主導的核心，而頂層規(guī)劃設計制定的合理高效，則能在后續(xù)實施過程中使權責清晰，任務范圍明確。因此，信息化項目的建設能否成功，取決于牽頭單位是否確定了業(yè)務需求為主導，頂層規(guī)劃設計是關鍵的核心建設原則。

（四）大數(shù)據(jù)、云計算等新興技術是項目創(chuàng)新的重要方向

在“十二五”期間，電子政務向云計算模式遷移和運用大數(shù)據(jù)技術已經(jīng)成為一種大的趨勢，對于云計算，它的優(yōu)點十分明顯，能夠降低電子政務成本、提高電子政務部署效率、降低信息共享和業(yè)務協(xié)同難度、有助于提高政府服務效率。對于大數(shù)據(jù)的應用，綜上所述，筆者認為為了適應當今社會信息化的發(fā)展需求及要求，實現(xiàn)整個信息系統(tǒng)更加高效地運轉(zhuǎn)，更加合理地配備和整合資源，并降低信息化構建和管理成本，信息化項目建設勢必會引入與大數(shù)據(jù)、云計算等新興概念有關的技術，而因為大數(shù)據(jù)、云計算的應用也使工程建設面臨了更大的挑戰(zhàn)。

為了應對挑戰(zhàn)、規(guī)避項目進行中不必要的風險，在項目實施過程中從宏觀角度要注意項目的理念把握和執(zhí)行情況，從微觀角度要把握住技術的選型和使用要具有合理性、科學性、創(chuàng)新性，筆者建議在使用相關技術時要做到以下幾點：

（一）頂層設計優(yōu)先

項目云平臺的部署以及大數(shù)據(jù)技術的應用和建設是一項系統(tǒng)工程，涉及部門多，建設周期長，管理和技術層面相當復雜，因此做好總體設計和規(guī)劃是至關重要的，建議開展頂層設計時，可參考增量優(yōu)先、先易后難、先共性后特殊的原則，“增量優(yōu)先”是在梳理清楚現(xiàn)有業(yè)務時，確認是新增業(yè)務所需的電子政務系統(tǒng)優(yōu)先部署到電子政務云平臺，“先易后難”是指先考慮那些技術上實施起來最簡單，部門間協(xié)調(diào)起來最容易的信息化系統(tǒng)，讓它們盡快上云平臺;“先共性后特殊”是優(yōu)先考慮遷移各部門共有的業(yè)務系統(tǒng)，再考慮遷移那些特有的業(yè)務系統(tǒng)，除此外，還要在安全設計上，優(yōu)先考慮先遷移安全要求不高的系統(tǒng)，再考慮遷移安全要求高的系統(tǒng)。

（二）國產(chǎn)軟硬件優(yōu)先

“中央機關禁用Windows8、網(wǎng)絡安全審查制度將出臺、銀行逐步棄用lBM服務器”等一系列去IOE舉措，表明了我國推動信息系統(tǒng)國產(chǎn)化的決心。毋庸置疑，在國家整體政策的引導下，IT軟件國產(chǎn)化已經(jīng)成為不可阻擋的潮流。根據(jù)《中華人民共和國招標投標法》和《中華人民共和國政府采購法》規(guī)定，電子政務相關工程開展采購任務時，應優(yōu)先采購本國貨物、工程和服務，項目建設中無論是采購與云平臺建設有關的設備或是采購與大數(shù)據(jù)有關的服務等，均應依據(jù)發(fā)改委55號令的要求，注意國產(chǎn)軟硬件優(yōu)先。

（四）參建單位眾多、溝通協(xié)調(diào)難度大

因為項目涉及諸多系統(tǒng)、多個平臺以及標準體系的建設，所以涉及的參建單位眾多，且涉及領域也不盡相同。因此本項目將呈現(xiàn)出組織結構層級多、設置復雜的特點。這也對建設單位、承建單位、監(jiān)理單位如何協(xié)同工作提出了巨大的挑戰(zhàn)。根據(jù)賽迪監(jiān)理的分析和理解，為了能夠行之有效地管理項目，建設單位可以考慮設立領導機構、辦事機構、監(jiān)督機構、實施機構等不同的職能組織。

（五）系統(tǒng)安全與系統(tǒng)運維不可忽視

電子政務安全采取“國家推動、社會參與、全局治理、積極防御、等級保護、保障發(fā)展”的策略，電子政務的信息安全是個綜合性的系統(tǒng)工程，一方面有信息技術的內(nèi)容，包含能夠?qū)崟r監(jiān)測、及時預警、情報信息等方面的信息化功能建設，一方面有項目管理工作開展，要設計相關的安全管理制度、確立安全標準，第三還需要考慮安全技術產(chǎn)品和安全基礎設施等安全要素的建設。因此，電子政務安全工作要從項目建設全局來構建其安全保障的體系框架，以保障電子政務的健康發(fā)展。

運維階段在信息系統(tǒng)的整個生命周期中大約占75%～80%，而系統(tǒng)運維也是支撐系統(tǒng)安全、穩(wěn)定運行的一個重要環(huán)節(jié)。從IT技術發(fā)展來看，現(xiàn)在的IT系統(tǒng)越來越復雜，開發(fā)商也越來越多，遠遠不是一個IT部門幾個人都能搞定的事情。因此。電子政務IT運維外包已經(jīng)成為一種趨勢。如此可以讓建設方做自己擅長的事情，即讓管理者從技術中解脫出來站在更高的層面指揮IT運營。因此，在確定運維模式及方式之前建設方最需要做的就是確定哪些內(nèi)容需要外包，哪些內(nèi)容不能外包，外包的內(nèi)容是什么，服務項目是什么，要做到哪些程度。

綜上所述，依托國家共享平臺二次開發(fā)的項目應在充分利用現(xiàn)有資源和建設項目基礎上，注意業(yè)務領導，標準先行，頂層設計優(yōu)先，國產(chǎn)軟硬件設備優(yōu)先，在后期建設中關注好系統(tǒng)安全和系統(tǒng)運維，政務信息化建設才有可能成功完成。