法治邏輯下消解美國長臂管轄的路徑選擇

李兵

摘要：近年來，美國針對我國企業動用長臂管轄進行“定點打擊”的案件越來越多，其主要手段是利用其國內法限制我國企業對美國的投資和貿易、設置“法律陷阱”以及用行政手段直接要求中國企業交出經營權。其動因是維護美國企業的技術壟斷和話語權、維護以美元石油為紐帶的國際貿易結算體系、威懾中國科技企業、為美國搜集他國經濟情報提供法律保障。欲在法治邏輯下消解美國長臂管轄，我們首先要運用習近平涉外法治思想、建立總體國家安全觀、加強國家治理能力的建設，構筑消解美國長臂管轄的理論和政策基礎。消解美國長臂管轄的路徑是：（一）從國內立法層面消解美國長臂管轄;（二）擴張司法管轄權與加大追責力度;（三）制裁外國不可靠實體。以保護海外中國公民和企業合法權益為基本原則，統籌推進國內立法、司法和執法，對美國長臂管轄針對性反制。

關鍵詞：長臂管轄;總體國家安全觀;涉外法律;對策

中圖分類號：D996.1文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2022）02-0059-04

一、背景

2018年12月1日，加拿大當局應美國司法部要求，將在加拿大溫哥華轉機的中國公民，華為公司首席財務官孟晚舟逮捕，隨后啟動了向美國引渡程序。美國向加拿大提起引渡的理由是孟晚舟違反了美國制裁伊朗的法律，這是美國將其國內法適用到其域外的一個典型案例。特朗普上臺后對中國高新技術企業進行了全方位的遏制，特別是以國家安全為由，運用長臂管轄限制我國企業正常的經貿往來。美國已將長臂管轄作為與中國進行法律戰的武器，消解長臂管轄給我國企業和國家安全造成的威脅是當前迫切要解決的一個重要問題。

二、美國適用長臂管轄的主要手段

一是利用其國內法限制我國企業對美國的投資和貿易。2012年10月8日，美國眾議院情報委員會發布報告，以使用兩家企業產品和服務可能對美國國家安全構成威脅為由，建議阻止華為、中興通訊兩家企業在美國開展投資貿易。這份報告實際上判決這兩家公司在美國市場經營死刑，并且影響到這兩家中國優秀的高科技企業在全球開展業務。美國依據《外國投資與國家安全法》（FINSA）（以下簡稱“外國投資與安全法”）及其實施細則《外國人合并、收購和接管規定》第三修訂草案的理由并不充分，FINSA和實施細則并沒有明確給“國家安全”的定義，也沒有列明判斷是否損害國家安全的詳細標準，僅開放性地給出了評價一項交易是否會損害國家安全“必須”考慮的因素，這些要素既包括傳統安全領域的國防安全，也包括核心技術、核心基礎設施、反恐、能源、外國政府背景等非傳統安全領域，某種程度上，所謂的影響美國國家安全基本上出于政治而不是經濟和技術考慮[1]。

二是設置“法律陷阱”，直接定點打擊中國高科技企業。2016年3月7日，美國商務部以中興通訊違反美國出口限制法規為由，對中興公司采取限制出口措施，中興公司于2017年繳納13億美元的罰款，而此前與美國司法部的和解中，中興公司已經認罰8.9億美元，在受到22億美元罰款后卻仍受到7年不能進口美國芯片、軟件的懲罰，中興公司還須接受美國派駐的人員對公司進行監督。

華為公司被美國制裁則更缺乏合法性和正當性，美國多個機構以國家安全為由對華為公司限制甚至制裁，但始終沒有提供令人信服的證據。在加拿大應美國要求拘捕華為公司首席財務官孟晚舟一案中，美國的做法與當年法國阿爾斯通亞洲鍋爐部負責人皮耶魯齊被美國引誘到紐約拘捕如出一轍，是一起利用長臂管轄的“美國陷阱”。

三是用行政手段直接要求中國企業交出經營權。2020年8月14日，美國總統特朗普簽署行政令，要求總部設在中國的字節跳動公司在90天內剝離其子公司TikTok在美業務。特朗普稱，有可信證據表明該公司可能采取威脅美國家安全的行動，國家安全成了美國實施長臂管轄的借口。

三、美國適用長臂管轄的動因

自1945年二戰結束以來，美國長臂管轄的“手”伸得越來越長，司法和行政部門權力越來越大。法律已成為美國發動經濟戰的一個隱性武器[2]。數十年來，那些與被美國視為敵對國家的古巴、伊朗、利比亞、朝鮮有經濟往來的其他國家企業被美國強力制裁，甚至其傳統盟友也遭遇美國司法部和相關金融監管機構的執法，美國用國內法行使長臂管轄的行為越來越表現出單邊主義和霸權主義，而非國內法的域外適用，其原因如下：

第一，近幾年，中國科技企業在5G通信、民用無人機、互聯網大數據利用、人工智能領域已取得對美國的局部領先優勢，為維護美國企業的技術壟斷和話語權，美國便利用長臂管轄給中國科技企業在美國的經營作梗，如，逼迫華為公司放棄在美國的業務，目的是阻止中國科技企業在與美國的技術競爭中取得優勢。

第二，維護以美元石油為紐帶的國際貿易結算體系。二戰后，特別是上世紀70年代石油危機后，布雷頓森林體系解體，美國利用其霸權地位，控制了石油定價，形成了美元與石油定價掛鉤的金融體系。網絡時代，國際結算以美元為主體的格局雖短期不會發生重大改變[3]，但是，中國在數字化貨幣和網絡交易領域的發展，對美元霸權提出了嚴重挑戰，美國欲借長臂管轄打壓中國產業，延緩美元霸權衰落。

第三，利用嚴密的長臂管轄法律體系威懾中國科技企業。從為了追蹤企業的欺詐行為制定的《薩班斯——奧克斯利法案》到防范打擊洗錢行為等金融活動的《銀行保密法》《反海外腐敗法》，從保衛美國國家安全的《愛國者法案》《對恐怖主義資助者實行法律制裁法案》《外國主權豁免法》到針對具體組織和個人的《反犯罪組織侵蝕合法組織法》《外國人侵權法》，美國構建完整而嚴密的長臂管轄法律體系，并且主動將這些法律適用到域外，將法律作為進攻武器，在需要時可以全力對付不聽話的國家和非美國企業，從而形成強大的法律威懾力。

第四，為美國搜集他國經濟情報作提供法律保障。2013年6月，前中情局（CIA）職員愛德華·斯諾登向全世界揭秘美國國家安全局有一項代號為“棱鏡”的秘密項目，顯示美國國家安全局和聯邦調查局直接接入微軟、谷歌、蘋果、Facebook、雅虎等9家網絡巨頭的中心服務器，可以實時跟蹤用戶電郵、聊天記錄、視頻、音頻、文件、照片等上網信息，全面監控特定目標及其聯系人的一舉一動。美國強大的情報搜集能力為美國公司贏得市場的同時，也是打壓競爭對手的手段。此外，通過美國的律師事務所進駐被美國執法機構認定涉違法的外國企業，美國律師可以公開、合法地將被這些公司的資料交給美國當局而不被視為違背律師職業倫理，其中，并不能排除某些美國律師就是中情局的線人的可能性[4]。

四、消解美國長臂管轄的理論和政策基礎

美國利用國內法打擊中國產業，阻礙中國產業升級轉型，維護美國在高科技產業方面壟斷地位和信息網絡話語權上已不加掩飾。中美之間的斗爭轉向法律戰、金融戰、信息戰。從眾多美國長臂管轄案件可以看出，美國對部分中國企業的制裁并非完全基于法律因素，美國濫用長臂管轄超出法律的正當性，并且損害到了中國企業利益和中國經濟和科技安全，是對中國人民發展權利的不合理限制，如果放任美國動用國家力量，擊倒以華為公司、中興公司、字節跳動為代表的中國高科技企業會造成惡劣的先例，將會刺激美國國內有些勢力更加肆無忌憚地針對中國企業。對于美國惡意適用長臂管轄權，中國必須站在維護國家安全的高度，消解美國長臂管轄對中國企業的負面影響。

（一）運用習近平涉外法治思想

國家利益本位是我國處理涉外法治應優先考慮的問題，習近平總書記指出，在國與國交往中“我們要堅持走和平發展道路，但決不能放棄我們的正當權益，決不能犧牲國家核心利益”[5]在涉及國家核心利益時，我們要依靠法治，拿起法律武器，對于侵害中國人民利益的行為敢于說不，要統籌國內法與涉外法治[6]，為中國社會和中國企業創造良好外部法治環境。習近平總書記涉外法治思想是消解長臂管轄的指導思想。

（二）建立總體國家安全觀

總體國家安全觀是在我國國家安全面臨著國際和國內社會嚴峻挑戰之機提出來的。黨的十九大報告明確了堅持總體國家安全觀就是要統籌發展和安全，要堅定地維護中國海外企業合法權益，保障國家金融、信息安全，維護國家經濟的安全、社會穩定，維護中華民族正當的發展權利。在涉及中華民族根本利益面前，必須從維護國家安全的戰略層面，統籌立法、司法、執法三方面應對措施，維護科技企業和產業的安全，保障我國掌握的核心科技不能用來危及國家安全。

（三）加強國家治理能力的建設

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》提出的加快推進我國域外適用法律體系建設，健全現行法律域外適用的標準和程序，強化涉外執法司法實踐，是消解長臂管轄的具體指導原則。基于決議所確立的把國內法域外適用作為保護海外中國公民和企業合法權益這一基本原則，我國應加強提升國內法治反制，削弱美國長臂管轄對我國海外利益和企業造成的損害，圍繞反制立法、司法、執法形成完整的法律保障體系。

五、消解美國長臂管轄的實踐路徑

（一）從國內立法層面消解美國長臂管轄

美國的長臂管轄給中國企業走出去帶來的消極影響，威脅“一帶一路”建設，但投入巨大資源與美國進行全面的對抗，中國目前的總體實力不允許，也不符合中美兩國合作共贏的大局。在美國仍主導國際政治和法律秩序情況下，我們對抗的條件和基礎還不成熟，因此，以國內法的域外適用作為反制手段是一種成本較低且能夠為國際社會接受的作法。要利用好法律沖突解決規范，建立中國的企業反腐敗立法、反洗錢立法、情報信息法，提高懲罰違法企業的標準，使美國行使長臂管轄失去正當性。2021年6月10日，十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議表決通過《中華人民共和國反外國制裁法》，是從立法層面消解美國長臂管轄的第一部法律規范，較之歐盟制定的《歐盟阻斷法案》時更多擔心“歐洲企業只能屈服于最強者的法律”[6]，對中國而言則不然，任何一家想成為世界一流企業都不能放棄中國市場，我國的這部反制裁法針對性更強，反制立法有可能會取得與歐盟法不一樣的效果。建立限制敏感技術出口審查制度，對影響國家安全的技術、設備、產品、數據、信息出口進行審查，避免中國科技企業核心技術被外國政府和企業獲取、危及國家安全。

（二）擴張司法管轄權與追責

首先，要適當擴張司法管轄權。美國《反海外腐敗法》效力之所以能延伸到域外，一方面是打擊企業腐敗，讓其占據了道德制高點，而另一方面，美國繞開聯合國，通過其控制的經濟合作與發展組織（OCDE），巧妙地將《海外反腐敗法》國際法化，名正言順地伸向了世界各國。因此，很多國家和企業不得不對美國的這種長臂管轄忍而讓之。我國的司法權在對待企業腐敗上也可以借鑒美國的作法，適當擴張司法管轄權，司法機關加大對海內外企業腐敗行為追訴力度，可以在一定程度上削弱美國長臂管轄的影響。當然，我們主動行使對違法企業的追訴權，并非為了保護有不良行為的中資企業，也不是與美國搞對抗，而是我們國家主權和建設法治國家的內在要求，是負責任大國的體現。

其次，要加大追責力度。類似香港匯豐銀行、美國聯邦快遞公司等為配合美國政府而違反中國法律，損害中國司法主權和國家安全的有關機構、組織和個人的合法權益，應當按《民事訴訟法》《刑事訴訟法》《國際刑事司法協助法》向相關機構和個人追究責任，上述司法活動對于維護司法主權、抵制長臂管轄有著積極意義。

（三）制裁外國不可靠實體

2020年9月，我國商務部公布了《不可靠實體清單規定》，規定對危害中國國家主權、安全、發展利益;違反正常的市場交易原則，中斷與中國企業、其他組織或者個人的正常交易，或者對中國企業、其他組織或者個人采取歧視性措施，嚴重損害中國企業、其他組織或者個人合法權益的外國實體列入不可靠實體清單，并進行制裁。該規定對于損害中國科技企業，危及我國科技安全的外國實體具有很強的針對性，有關主管部門要盡早落實，適時公布具體外國實體名單，嚴懲類似匯豐銀行和聯邦快遞公司這樣損害中國科技企業利益，危害中國國家安全的行為，在實踐中不斷完善清單制度的適用范圍。

（四）提升企業合規經營的標準

世界各國對于企業合規經營的要求都在提高。中資企業走向海外必須面對現實，依法依規經營應當成為企業的自覺。從企業自身來說，合規經營不僅僅是避免法律風險，更是成為世界一流企業的必要條件。在海外的中資企業在遵守中國相關法律的同時，還要遵守住在國的法律。國內法對于企業合規經營的規定相對比較粗疏，特別是與美國發生往來經濟活動中，中資企業應當參考美國企業合規經營的標準來打造自己的合規審查制度，以免因違規經營成為美國司法部獵物。

結語

中國企業掌握的先進科學技術，不僅為世界各國提供了優質的解決方案，同時也構成了中國科技安全的組成部分，維護好中國企業的安全就是維護國家安全。要以總體國家安全的戰略角度統籌立法、司法、執法力量，不斷增強國內涉外法律的話語權。同時，相關企業要苦練內功，對標美國相關法律規定，加大企業的合規制度建設，不斷提高法律風險防范能力，避免落入美國的長臂管轄法律陷阱。

參考文獻：

[1]樊志剛，王婕.美國國家安全審查制度對中國企業拓展美國市場的啟示——基于華為、中興通訊被美調查事件[J].國際經濟評論，2013（2）.

[2]阿里·拉伊迪.隱秘戰爭? 美國長臂管轄權如何成為經濟戰的武器[M].北京：中信出版社，2020.

[3]武藝，楊艷.防控國際金融制裁風險[J].中國金融，2017（24）.

[4]強世功.帝國的司法長臂——美國經濟霸權的法律支撐[J].文化縱橫，2019（4）.

[5]黃進.習近平全球治理與國際法治思想研究[J].中國法學，2017（5）.

[6]黃惠康.論習近平法治思想關于國際法治系列重要論述的實踐邏輯、歷史邏輯和理論邏輯[J].國際法研究，2021（1）.