論公眾健康權法律保障制度的完善

江流洋

摘要：健康權分為個體健康權和公眾健康權，個體健康權是公眾健康權的基礎。目前，我國在立法層面上對公眾健康權重視不夠，要逐漸轉變健康立法權的理論傾向，要從保護個體健康向保護公眾健康轉變，要將與公眾健康權有關的環境標準問題同個體健康權區分開來，要由環境治理轉向環境預防保護，在環境標準的制定上樹立“以人為本”的價值取向。優化相關行政管理體制并制定相關環境標準體系：（一）細化環境與健康風險管理體制;（二）加強政府職責的履行;（三）加強以公眾健康為核心的環境標準體系建設。

關鍵詞：環境污染;健康權;公眾健康權

中圖分類號：D922.16文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2022）02-0091-05

一、差異化設置對待公眾健康權與個體健康權保障制度

何為健康權？它是否能被定義？如何去區分它與別種權利？健康權、公眾健康權及個體健康權之間又存在何種聯系與區別？當這些問題混雜在一起時，我們很難以相對清晰的語言來闡述這些問題。因此，必要的概念梳理是十分必要的，而通過對這些概念的系統梳理，我們也能加深對這些概念的理解，這樣做的好處在于讓公眾明晰相關詞匯概念，重塑公眾對這些概念的正確認知。畢竟當下許多公眾對于健康權這些詞匯的理解存在一定程度上的誤解與偏見，尤其是這些偏見會對人們的實際行動產生影響時就更需要對這些詞匯的含義予以厘清。因為不同的理解往往會最終導致人們基于自己的認知水平提出不同的主張，而有些主張無疑是十分不益的。在我們對概念進行界定的時候，筆者認為，我們應該秉承較為包容的態度去對待一些跨領域的詞匯。比如說，“健康”從衛生健康角度，它屬于一個醫學詞匯;而從公民的權利角度而言，它又是一個法學詞匯。當我們面對這類存在于多個領域的詞匯時，對其進行恰如其分的定義顯然是強人所難的，并且我們不能為了便利粗暴地對它進行強制定義，這有違學術精神。所以，嚴格限定式地去厘清這些“簡單的、不可定義、不可分析的原初概念”無疑是十分重要的一步。而這也更能體現出我們法學學科的嚴謹治學態度。

從人類關于權利的發展史來看，健康權經歷了從以私法調整為主到公法對其進行確認與保護的發展歷程，從僅僅排除他人侵犯的消極權利到可要求政府履行相關責任的積極權利的發展歷程，而在這過程中，健康權的內涵不斷地得以完善。

然而，由于健康權本身就是一個相對綜合性的權利，所以，對其進行準確定義存在一定的難度。從憲法角度來說，隨著社會的不斷發展，社會領域的復雜化，憲法確認的基本權利的范疇在不斷擴大，這就導致了健康權的內涵和外延難以確定。主要體現在三個方面：第一，“健康”這一詞匯的概念并非一成不變的，相反，它始終在適應著社會的發展變遷，始終用一種恰如其分的形態嵌入社會發展的長河中。第二，健康權的規定相對模糊，無法進行精確描述，為其保護工作帶來漏洞。第三，健康權與其他人權之間存在千絲萬縷的聯系，其權利性質與保障措施方面與其他權利之間難以區分。

因此，筆者認為，從公眾健康權和個體健康權的角度去分析健康權，由小見大，一步步明晰健康權的內涵和外延，從而加強對健康權的理解和掌握。

而為了更為明晰這一概念，筆者接下來將對公眾健康權與個體健康權進行闡述。應當明確的是：健康權包括個體健康權和公眾健康權兩大部分，二者之間既存在聯系又有著較為顯著的區別。首先，二者緊密聯結，個體健康權是公眾健康權的基礎，公眾健康權無法離開個體健康權而單獨存在。其次，二者明顯又存在著巨大的差異：在民法中，受到環境污染侵害的受眾是明顯確定的個人，并且他受到的侵害也主要是以直接侵害為主。這種情況反映在民法上的情形便是：該權利的屬性從本質上來說是一種私權利，而當我們個體的身體健康受到侵害時，我們有權通過一系列措施去進行救濟。然而，作為受環境污染侵害的受眾非確定個人的公眾健康權則不同，而這種不同不僅體現在不特定的受眾主體上，還體現在不確定的加害方身上，即加害人也可能不確定，所以這就需要政府承擔相應的義務來保護該權利。此外，在現實的司法實踐中，面對公眾健康受到侵害的情形時，往往其侵害行為與損害結果之間的時間聯系并不是那么緊密，大多數情況下都存在時間遲延現象，而正是由于二者在時間上的聯系不是非常得緊密，所以這就給追責帶來了一定困難。因此，這就要求我們要在未發生健康危害之前，便要采取相應的有效預防措施對其進行預防。

那么何為公眾健康權？它到底和健康權存在什么聯系呢？筆者認為，公眾健康權是指公眾享有的主要由國家或政府運用行政手段對公共資源進行的二次分配，它有別于市場分配，其能夠讓公共資源更好地服務于公眾，滿足弱勢群體等公民對健康領域安全保障的渴望，從而真正保障其擁有的健康的權利。因此，筆者認為其內涵主要包括兩方面：一是讓公民能免于疾病的危害;二是提高公民所處環境的舒適性。通過這樣的分析，我們可以發現：從本質上來說，公眾健康權與生存權有著異曲同工之妙。基于此，筆者能否得出這一結論：公眾健康權從私權的土壤中演化而來，但它蘊含人權的屬性卻又不可避免地為它披上了公權的面紗。因此，公眾健康權應受到公法保護，應得到國家對其的堅實保障。

那么，對于個體健康權來說，擁有健康既是個人的自由，又是個人的權利。基于此，筆者認為，每個人在自己生活的一定范圍內都應當享有不影響他人正當生活的絕對自由。只有當這個人的行為影響到別人的正當利益時，社會才能對其行為進行干涉。因此，這就要求政府在履行健康保障義務時，需要有著明確的權力邊界，要存在權力約束。

因此，在個體健康權理論的指導下，有關學者在健康權保障方面進行積極思考，認為有兩種截然不同的保障模式。一種是以主張尊重并保護個人自由為內核的市場主導型模式，它的核心觀點在于市場對衛生資源配置是起著基礎性作用的，政府只需保障這種模式的順利運轉即可，不必親自參與其中;而另外一種則主張政府進行深入干預的模式，這種模式的理論依據在于，其認為保障公民的身體健康本來就是政府應擔負的責任和義務，而如何運用行政手段高效且合理地對衛生資源進行二次分配便是這種模式的核心之處。

通過上面的分析，筆者認為對健康權的界定，我們已經有了一定的基礎認知，從中我們不難發現，在現實法律保障措施方面，以差異化設置來對待公眾健康權與個體健康權的法律保障制度是十分必要的。

二、逐漸轉變健康權立法的理論傾向

目前，我國在立法層面上對公眾健康權缺乏深入研究和重視。從而導致相關法律保障措施的權利導向性不強，缺乏針對性。加上缺乏一部統領公眾健康衛生保護的基礎衛生法，使得對公眾健康權的系統性保護沒有法律依據，最終反映到實際操作層面就是：各部門法之間銜接不上，從而導致對公眾健康權的規定傾向于政策性管理，對公眾健康權的具體保護范圍、救濟程序則不可避免地出現空白。

（一）從保護個體健康向保護公眾健康轉變

“人體健康”與“公眾健康”，從“個體”到“公眾”，反映出立法者開始將健康權著眼于整體，側面反映出在當前的社會發展形勢下立法者對環境質量的要求不斷提高，對環境標準的要求也更趨嚴格，逐漸認識到預防是環境保護的關鍵之處。

這體現在《環境保護法》便是：與以往環境保護過程中立法者更多地把目光聚焦在環境本身狀態上不同，現在的立法者不再像過去的立法者把環境污染與否的判斷標準放在各項指標上，他們更加關注的是環境污染對公眾健康是否造成損害。因此，把保障公眾健康作為核心目標之一的《環境保護法》切實反映了當前公民對良好環境和健康的迫切需求。

（二）由環境治理轉向環境預防保護

環境質量維持和改善的理念要求我們首先是需要維持環境質量，即對于那些目前存在的良好環境要做到保持現狀，絕不能使環境質量由好變壞，要貫徹預防保護原則，從末端治理轉為源頭改善，防患于未然。而這體現在公眾健康保障領域便是：先保證公眾不因環境污染而致病，然后再增強公眾的身體素質以提升其健康水平。而這種理念的充分實現需要我們將環境問題納入基本的公共安全和公共福利體系。保護環境具體體現在兩個目的上：第一個目的便是保障以公眾的基本需求為核心的生存權;第二個目的是保障以可持續發展為核心的發展權。為了達到這兩個目的，加強預防保護是重中之重，其原因在于：第一，環境污染問題具有時間上的遲延性以及治理上的滯后性等特點，這是環境污染損害問題與其他污染損害問題最大的不同之處。其中，治理的滯后性帶來的污染損害是當前亟待解決的問題。因此，預防保護就顯得尤為重要了。第二，環境問題的治理、修復相較于其他問題而言，其所需的費用和修復的時間成本不可同日而語。然而尷尬的現實卻是：當前的經濟條件無法接受不計成本地環境治理，而面對迫在眉睫的環境治理問題，我們只能把預防保護作為最經濟最高效的解決方式。但筆者相信，隨著當前在環境治理領域由事后治理向事前預防進行轉化會極大地提高環境品質，以最大程度地滿足公眾的健康需求。

（三）在環境標準的制定上樹立“以人為本”的價值取向

當前，我國現行的環境標準體系依舊將關注重心放在技術標準體系上，并未對如何完善公眾健康保障有更多的重視。而這在我國新《環境保護法》的法律層面上體現得尤為明顯，而這種過于重視技術標準的立法傾向顯然是有所欠缺的。因為，以技術為核心的環境標準雖可服務經濟，卻缺乏人文情懷，以人為本的價值理念彰顯不足。

環境標準在我國環境法體系中占據著重要地位，國家環境規劃的出臺離不開環境標準，環境法規的執行也需要環境標準的支撐。而制定環境標準所依據的因素比較復雜。比如，不同地區、不同時期、不同的科學技術水平都會影響環境標準的制定。而對于一個國家而言，社會的快速發展就伴隨著資源的大量消耗，從而導致環境形勢的加速惡化，這是一個不可避免的矛盾。這無疑會對當下的環境保護工作帶來許多不可預知的風險和障礙，尤其是在當下對公民健康重視程度不足的情形下顯得尤為突出。而這樣做的后果是：環境健康管理工作無法可依，而環境影響評價等制度也不會將防范健康風險考慮在內。這就導致一個完全按照環境標準執行的企業對環境沒有造成損害，但對個人的健康造成了損害，從而加大了社會的醫療保障負擔。

而在某些地方的監管實踐中，沒有實事求是，始終用最低限度的監管標準去要求企業，形成變相激勵，最終對公眾健康構成威脅。毫無疑問，國家標準和地方標準存在巨大的差別，原因在于行業的主管機關作為行業標準的制定方在制定行業標準時會不可避免地出于對自身的利益考量，會讓當地的標準與國家標準之間存在一定程度的差別，在沒有保障公眾健康的制度束縛下，這種差別將會被無限放大，直至成為難以彌合的差別。而這種放大化的差別毫無疑問會成為排污企業可以利用的漏洞。

環境標準的研究需要耗費很大的人力、物力、財力，這是因為其研究對象復雜、不確定且耗時長。但如果不進行大量的研究，在缺乏足夠資料情形下制定出的環境標準可能與公眾健康權益保護所需要的標準區別甚大。當前，我國的環境標準研究工作落后于世界前沿研究，這種境況也許將成為開展環保工作的巨大挈肘，無疑會增大解決當下困境的難度。但筆者認為，研究的相對落后反而有助于我們吸取其他國家的經驗，只要貫徹落實公眾健康權的理念，反而會有助于加快推進人性化環境標準體系的制定進程。

三、優化相關行政管理體制并制定相關環境標準體系

（一）細化環境與健康風險管理體制

當前，我國新《環境保護法》中除了建立環境與健康風險評估制度外沒有相關的匹配規定，但毫無疑問，加強環境與健康風險評估制度是環境預防制度在實際操作層面的重要體現。而從目前來說，其存在以下幾點問題：第一，亟待建立以公眾健康為核心的環境與風險評估制度，提升環境與健康風險管理體制的效率與實際作用。第二，環保部門與衛計委等部門之間在職責的確定與履行上面依然存在巨大的分歧，這無疑阻礙了對公眾健康權的保障工作。第三，缺乏行政授權，即環境保護部在環境風險管理工作管理領域缺乏相應的行政授權。從而導致環境管理方面的執行力極大地降低。第四，當前衛生計生部門負責環境與健康方面的救濟手段主要是運用事后救濟的方式，需要向事前預防的方向上轉變，最終從根本上消除公眾健康威脅。而具體措施主要是加強環境與健康風險評估制度的建設。

首先，作為一種特殊的評價方法，健康風險評估對于預防和管理那些不易被公民所感知、難以被公民所預測未知風險是十分有益的，因為這種評價方法可以連接起環境污染與人體健康，充當二者之間的橋梁。而要進行風險預防和風險管理工作，前提是必須獲得真實的詳細資料，為風險評估工作提供依據。其次，從事后治理轉到事前預防，這極大地提升了環境風險制度的預防的作用。最后，由于環境污染損害問題的特殊性，尤其是當環境污染對公眾健康構成重大威脅時，進行涉及多學科的環境風險評估時，包容廣泛而不同的科學理解無疑是十分必要的。

為此，在進行環境風險評估時，筆者認為我們需要堅持以下幾條原則：第一，評估要堅持科學性、獨立性。第二，在識別風險時要保持審慎理性的態度。第三，設立一個覆蓋面廣，溝通渠道暢通且高效的風險預警制度。第四，完善準入標準，規范化設置準入機制。不斷完善風險評估制度，為公眾健康的維護提供堅實的制度保障。

（二）加強政府職責的履行

當前存在的主要問題是：環境監測信息真實性存在問題。我們需要把目光更多地投向環境監測方面的問題，要及時關注其動態。因為環境監測與環境管理決策的制定息息相關，可以說，環境監測信息的準確與否關系著環境治理的最佳時間選擇，并最終關系著環境管理決策的實施效果，在這一點上，這么說絕不是夸大其詞。

而由于環境問題的復雜性，它需要多部門采取聯合行動，而現實卻是部門之間難以協調一致。其原因主要有以下幾個：一是各部門之間的目標并沒有得到真正統一;二是各部門在認定違法行為的標準上面沒有統一的規定，每個部門都有自己的一套標準體系;三是信息沒有及時進行共享且數據不一致，導致的后果就是環保部門無法及時得知信息并處理環境污染問題。而具體措施主要是：充分發揮社會治理、跨部門協同治理的積極作用。政府部門之間協調一致的行動對保障公眾健康權無疑是至關重要的，它不僅可以避免某一部門“想當然決策”的產生，還能極大地提高防治環境污染的效率。

此外，筆者認為，盲目采取行政強制措施不可取，因為這樣不僅會給公眾造成“懶政”的印象，還會無形之中加大環境政策執行的難度;在缺乏基本信息的情況下作出的決策也不可取，因為沒有得到公眾支持的環境政策也難以為繼。政府的行政能力應有其邊界，政府如何應對環境危機以及公眾健康的保障任重而道遠。

（三）加強以公眾健康為核心的環境標準體系建設

環保部門應如何有效地判斷企業排放污染物是否合格？這顯然離不開環境標準，筆者認為，我國在建立以公眾健康為核心的環境標準體系時，應將污染物進行細化分類，將那些對公眾健康危害較大的污染物和污染范圍較小或危害不大的污染物進行區分，并且針對其排放標準進行區別對待，這樣也符合我國的技術水平和經濟可行性，避免籠統化規定帶來的弊端，也有助于樹立以公眾健康權為價值導向，符合我國當前國情的環境標準體系，有助于我們將保障公眾健康權的工作落到實處。

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