擾亂國家機關工作秩序罪的限縮解釋

任文錦

摘要：以16個案例作為研究樣本，通過對其公開的裁判文書進行梳理發現，“擾亂國家機關工作秩序罪”因其立法語言的模糊性導致在司法實踐中對該罪的認定標準不一，存在過度適用之嫌，從而對公民的信訪權這一基本權利造成了不當的限制。故為了保障公民的信訪權，應該從四個方面認真考量，包括行為的方式與認定范圍，納入刑法評價的“行政處罰”范圍，“嚴重后果”的衡量因素以及“犯罪主觀方面”的審查范圍與認定，適度對該條文進行限縮解釋，以平衡好公民的基本權利與國家機關工作秩序之間的關系，避免過度維穩壓縮公民基本權利的行使空間。

關鍵詞：擾亂國家機關工作秩序;信訪權;限縮解釋

中圖分類號：D924.3文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2022）02-0115-04

一、問題的提出

2015年《中華人民共和國刑法修正案（九）》開始實施，將擾亂國家機關工作秩序這一行為入罪。但由于此條文中并未對該罪的構成要件作具體規定，導致適用中缺乏可以把握的標準，而司法實踐中絕大多數案件都認定被告人構成該罪，即有過度適用之嫌，不當壓縮了公民基本權利。

因此本文研究的基本問題是：第一，司法實踐中是如何對該罪進行認定的？為此，本文以2015—2020中國裁判文書網上收錄的判決文書為樣本，對當前我國擾亂國家機關工作秩序犯罪的司法認定中存在的問題進行總結，從中找到某些具有共性的認定標準，以此來探知司法機關對該罪的理解。第二，對該罪的適用是否適當，如果不適當又應如何解決？對此，本文嘗試對該條文進行限縮解釋，以期促進社會治理與公民權利之間、維穩與維權之間的平衡。

二、案例分析

（一）樣本來源

本文研究樣本來源于中國裁判文書網中公開的判決文書。截止到2020年12月31日，“以擾亂國家機關工作秩序”為關鍵詞，以“案由：刑事案由”“文書類型：裁判文書”為檢索條件，確定判決時間在《刑法修正案（九）》頒布之后，共有563份判決書，通過對這些案例的仔細研讀，選取其中16個案例作為研究樣本（見表1）。

（二）司法實踐中的判斷標準

1.“擾亂國家機關工作秩序”的認定

首先，什么是國家機關工作秩序？在莊某案①中，法院明確指出國家機關的工作秩序不僅是指涉及場所等外在的物理性質的秩序，還包括國家機關內部的人財物等方面的正常使用和運轉秩序。

其次，什么行為足以被認定為“擾亂國家機關工作秩序”？根據司法實踐中被告人所采取的行為，可以分為以下三類。其一，從行為的形式來看，主要區分為暴力行為與非暴力行為、公開行為與非公開行為、直接行為與間接行為。第一，法官認為暴力不是本罪的必要構成要件，凡是本質上非法故意擾亂國家機關工作秩序的具有社會危害性、刑事違法性和應受處罰性的行為，都應當依法追究刑事責任。第二，根據行為發生在國家機關辦公場所內外將行為形式劃分為公開行為與非公開行為，法院對這兩種形式的行為都納入了考量范圍中。第三，按照行為是否直接擾亂當地國家機關的工作秩序將行為劃分為直接行為和間接行為（是指通過到北京等地區上訪，迫使政府耗費資源研究應對方案以及進京將其接回，從而間接地影響了當地政府機關的工作秩序），司法實踐中將兩種行為都予以了認定。其二，從行為發生的場所來看，主要發生在以下兩種場所：在國家機關工作場所內和在國家機關工作場所外，包括越級上訪。其三，從行為發生的時間，主要分為三個方面進行考察：（1）是否屬于辦公時間，對此又分為狹義和廣義。狹義是指法定工作時間八小時;廣義是指不限于工作時間，如加班和正式上班前的準備時間。而司法實踐中，法院采取廣義說;（2）該行為的持續時間。法院認定構成擾亂秩序的行為其持續的時間有幾十分鐘到幾個小時不等;（3）該行為是否發生在國家重大活動和全國“兩會”等重要時間節點，但其主要是在量刑方面發揮作用。

最后，是否能對發生在《刑法修正案（九）》頒布之前的擾亂國家機關工作秩序的行為予以評價？對此，司法實踐中有不同觀點：一方認為可以評價，其將擾亂行為視為跨法連續犯，司法實踐中大多采用此種處理方式。一方認為不能評價，如朱愛銀案。爭議焦點是對該罪是否是連續犯，對這一問題的認定直接影響到了被告人的定罪乃至量刑問題。

2.“行政處罰”的認定

首先，是否能對發生在《刑法修正案（九）》頒布之前受到的行政處罰予以評價？其實質上也是對該罪是否是連續犯的認定問題。如前所述，司法實踐中，法院一般認定該罪是連續犯，故一般都將修正案頒布前的行政處罰納入評價的范圍。

其次，受到行政處罰的事由是否限定為“擾亂國家機關工作秩序”？司法實踐中，對于被告人因在非國家機關地區擾亂單位秩序、擾亂社會穩定等受到的行政處罰，法院均將其認定為是第二百九十條第三款規定的行政處罰。

最后，對于行政處罰次數認定問題。實踐中有法院認為“多次擾亂國家機關工作秩序，經行政處罰后仍不改正”中的“多次”只是對“擾亂國家機關工作秩序”的行為次數的規定，而沒有對“行政處罰”次數的規定予以規定，即受到一次行政處罰也符合該罪的構成要件。

3.造成“嚴重后果”的認定

按照第二百九十條第三款的規定，造成“嚴重后果”是決定該行為是否構成犯罪、是否能對行為人追究刑事責任的關鍵因素，但嚴重后果的范圍寬泛與難以認定影響了該罪的成立范圍，對該程度的把握完全取決于司法工作人員的判斷。

司法裁判中，法院對造成嚴重后果的判定通常采取三種做法：其一，以“多次擾亂國家機關工作秩序，經行政處罰后仍不改正，造成嚴重后果，其行為已構成擾亂國家機關工作秩序罪”一言以蔽之;其二，以造成大量人力、物力、財力損失作為衡量嚴重后果的指標，主要包括勸返的次數、參與人數、耗費的時間以及為此支出的費用，但是對于“大量”的判定并沒有相應的法律文件予以明確，在司法實踐中全靠法官的自由心證（見表2），選取的這五個樣本在勸返次數、參與人數、工作日、支出這四個因素中至少對其中三個因素予以說明，其他裁判文書一般只提及“支出”這一項因素，相比之下可以較為全面地反映對相關國家機關人財物的影響，故選取以上五個裁判文書作為研究樣本。其三，也有法院將政府形象受影響的嚴重程度納入考量范圍②。

4.犯罪主觀方面的認定

首先，該罪的主觀方面是故意。司法實踐中，法院通常認為行為人只要進京上訪就具有此故意，理由是行為人明知道當地政府會派人員進京勸返、接返，主觀上就是想給當地政府施加壓力。但部分非法信訪行為都是有一定根據的，如涉及整體拆遷補償、案件處理等。那么在司法實踐中是否應當將行為人維權的動機納入考量的范圍？在司法實踐中，并沒有將動機納入審查的范圍，或者只是對動機的正當性進行形式審查以及即使法院認定該動機具備正當性，被告也不能被免除刑罰。其次，行為人主觀上發生錯誤認識并不影響該罪的認定。

三、擾亂國家機關工作秩序罪的限縮解釋

由于該罪認定中一些關鍵要素并不明確，導致司法實踐中出現擴大適用該法條的情況。因此，本文嘗試對該條文中的幾個關鍵要素進行合憲性的限縮解釋，從而使條文的適用范圍被進一步限定，避免對公民基本權利的過度限制。

（一）行為的方式與認定范圍

首先，關于行為方式的認定，如前所述法院將三類行為方式都予以認定，對此，筆者認為第一種行為方式的認定有待進一步探討。學界主要存在三種觀點：（1）擾亂包括暴力與非暴力方式[1];（2）擾亂僅限于暴力、脅迫方式[2]1057;（3）擾亂主要是指用暴力、傷害、毀財等犯罪行為之外的輕微方式[3]。

對此，筆者贊同觀點三。首先，干擾行為應當包括暴力與非暴力。因為本罪的法律條款并沒有對“擾亂”的行為方式予以限定，結合立法目的，本罪旨在防止擾亂國家機關的工作秩序的行為，即只要足以擾亂國家機關的工作秩序，都應予以認定。其次，暴力程度應當限定為輕微，本罪中的最高法定刑為三年，因此應當至少將致人重傷、死亡的暴力排除在外。

其次，關于國家機關工作時間的認定。筆者認為對國家機關的工作時間限定為法定的工作時間，但其為法律上的推定。也即根據舉證的難易程度以及能力，由國家機關舉證證明在非法定工作時間行為人的行為擾亂了國家機關的工作秩序。

最后，不宜將擾亂國家機關工作秩序罪認定為連續犯。要構成連續犯需要同時符合以下兩個條件：首先，行為人基于同一或者概括的犯罪故意;其次，連續實施性質相同的數個行為。而對于數個行為是否均要求獨立成罪，學界上存在爭議。觀點一認為連續犯僅限于每次行為都獨立構成犯罪的情形;觀點二認為連續犯的數次行為，應包括數次行為都獨立構成犯罪、數次行為都不獨立構成犯罪、數次行為中有的獨立構成犯罪有的不獨立構成犯罪三種情況[2]478。對此，筆者贊成觀點一，理由如下：其一，有違法的安定性原則和保障人權原則，如果對數次行為采取廣義理解，則會導致對該行為認定標準多樣，即犯罪行為與一般違法行為都被納入判定標準，則會導致人們無法判定和預判自己哪些行為會被追溯，從而間接地限制公民的自由;其二，連續犯“本來是符合數個犯罪構成的數罪，但因其固有的特征，處理時將其作為一罪的諸種形態”，因此連續犯的數次行為一定要分別構成犯罪，否則就違背了連續犯的本質[4]。因此筆者不贊同將擾亂行為進行廣義理解。

（二）納入刑法評價的“行政處罰”范圍

首先，不能將《刑法修正案（九）》頒布前行為人因實施擾亂國家機關工作秩序的行為而受到的行政處罰納入評價的范圍。理由如上所述，即此罪不是連續犯，根據法不溯及既往原則，只能對修正案頒布之后的行政處罰予以評價。

其次，行政處罰的事由不能超出擾亂國家機關工作秩序的范疇，否則不符合本罪的客觀要件。此罪要懲罰的是屢教不改的擾亂國家機關工作秩序的行為，而如果行為人是因為擾亂公共場所秩序等其他事由而受到行政處罰，則不符合該罪的客觀要件。故在司法實踐中，法院對行政處罰的理解過于寬泛。

最后，對行政處罰的次數應認定為三次以上。因為即使行為人實施了多次擾亂行為，但是只有一兩次的行為受到了行政處罰，說明行為人的行為只有一兩次達到了一般違法的程度，更不足以反映出行為人的主觀惡性與社會危害性達到應受刑罰懲治的程度，并且本罪要懲治的是多次屢教不改地擾亂國家機關工作秩序的行為。

（三）“嚴重后果”的衡量因素

筆者并不贊同前述司法實踐中的三種做法。

1.做法一是裁判文書中不重視說理的問題，從而導致對該罪的自由裁量權進一步地擴大。

2.筆者也不贊同做法二，原因在于：（1）對于何為“大量”，在司法實踐中并沒有相應的法律法規予以明確，司法任意性過大;（2）對于攔訪人員人數的分配、花銷并沒有實際的操作標準與限定，且在國家重大活動時基層政府的一次截訪活動也常常不是為了攔截一個人，因此很難查明攔截一個人花費的明確資金[5]。

3.筆者不贊同做法三，即將國家機關的形象與公信力是否受到較大損害納入考量范圍中，本法條保護的法益是國家機關工作的秩序，而行為人的行為導致社會公眾思想層面上對政府部門的認知情況的改變并不會侵犯到國家工作秩序這一法益。有學者提出應當從以下三個方面進行考量：國家機關的重要工作是否被擾亂;國家機關多名工作人員的工作是否受阻;國家機關的形象和公信力是否受到較大損害[6]。對此，筆者對前兩個判定要素持肯定態度，但不贊同第三個判定要素，具體理由已在前文論述，故在此不加以贅述。

筆者認為，不應將因為該行為造成的國家機關的人力、物力、財力損失作為“嚴重后果”的衡量指標。造成“嚴重后果”應該緊緊圍繞“國家機關工作秩序”進行解釋。可以從以下方面對嚴重后果予以衡量：首先是行為對象，即國家機關的重要工作是否被影響、是否阻礙了國家機關多名工作人員的工作;其次是行為時長、次數，如行為人多次實施一直撥打國家機關辦公電話的行為，使得該國家機關無法接聽其他人員的電話;再次是國家機關恢復工作秩序所需的時間。如果導致國家機關在較長時間內不能恢復正常工作秩序，如對重要辦公設備予以破壞，導致辦公設備無法在短時間內修復，從而使相關工作無法正常開展，或者使國家機關工作人員人身受到嚴重傷害，從而使其無法開展工作。此外，由于對非物質損失的難以掌握以及相關研究尚不深入，因此還有賴于法官素質的提高以及指導性案件、司法解釋予以明確。

（四）“犯罪主觀方面”的審查范圍與認定

首先，基于犯罪故意判定的難度，筆者贊同法院對犯罪主觀方面的認定方法，即通過行為人的客觀行為反證其是否存在犯罪故意，但應當對此進行充分說明。

其次，應當將行為人的行為動機納入審查的范圍，即對行為人的動機進行實質審查，如果行為人的動機具有正當性，則應當在量刑上予以減免。有學者主張應當將維權動機納入考量范圍，只要是因為合理要求沒有得到滿足而采取的過激行為就不能認定為本罪。筆者不同意該觀點，因為犯罪動機并非是本罪的構成要件。筆者認為可以將犯罪動機納入量刑的考量范圍，即法院需對行為人的犯罪動機進行實質審查，如果行為人是基于正當的維權動機，則應當不對其處以刑罰或者對量刑予以減輕。

最后，對于行為人主觀上發生錯誤認識，即誤以為自己的行為并沒有干涉到國家機關的工作秩序的情形。筆者認為此種情形更契合疏忽大意的過失，即行為人本來能夠預見此行為會擾亂國家機關的工作秩序，但因為疏忽大意，沒有預見到，進而實施了干擾行為導致國家機關工作秩序被擾亂。因此，筆者認為，由于行為人主觀上是過失，不符合本罪的構成要件，因此在司法實踐中不宜將該類行為認定為構成本罪。

結語

本文以案例為切入點，對擾亂國家機關工作秩序罪的司法適用進行分析，并嘗試對其進行限制性解釋。此外，由于刑法是最嚴厲的懲治手段，因此在司法實踐中，應當對該罪進行嚴格適用，保持刑法的謙抑性，掌握好維穩與維權的限度，避免過度維穩壓縮公民基本權利的行使空間，從而使憲法成為一紙空文。

注釋：

①參見福建省廈門市中級人民法院（2019）閩02刑終131號刑事裁定書。

②參見山西省五寨縣人民法院（2016）晉0928刑初80號刑事判決書。

參考文獻：

[1]高銘暄，馬克昌.刑法學[M].北京：北京大學出版社，2016：538.

[2]張明楷.刑法學[M].北京：法律出版社，2016.

[3]車浩.刑事立法的法教義學反思——基于《刑法修正案（九）》的分析[J].法學，2015（10）.

[4]肖洪，湯思淼.對多次犯的反思[J].江蘇警官學院學報，2015（1）.

[5]付冬冬.擾亂國家機關工作秩序罪的立法反思與重構[D].長春：吉林大學，2019.

[6]程傳華，董軍.擾亂國家機關工作秩序罪中“造成嚴重后果”的界定[J].中國檢察官，2020（2）.