推進基本公共服務均等化的三重困境與破解之道

李淑芳　熊傲然　劉欣

【摘要】基本公共服務均等化水平是“十四五”時期衡量經濟社會發展的主要指標之一。 但是， 在實現基本公共服務均等化的過程中， 無論是以“標準化”促“均等化”的標準化路徑、縮小地區間財力差距的財政平衡路徑， 還是以“一體化”促“均等化”的一體化發展路徑， 都面臨著信息困境。 鑒于此， 采取文獻研究法梳理基本公共服務均等化相關研究的脈絡， 厘清基本公共服務均等化與基本公共服務標準化、財政能力均等化以及基本公共服務一體化之間的關系， 意圖利用信息技術突破推進基本公共服務均等化進程中的三重困境。 以信息技術的動態反饋能力更好地促進基本公共服務標準化建設、以信息技術精準的數據處理能力助推財政決策科學化、以信息技術強大的資源整合能力助推基本公共服務一體化發展， 將是未來推進基本公共服務均等化的重點方向。

【關鍵詞】信息技術;基本公共服務均等化;基本公共服務標準化;基本公共服務一體化

【中圖分類號】F812.2? ? ? 【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2022）08-0142-5

一、引言

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標的建議》明確將基本公共服務均等化水平作為“十四五”時期衡量經濟社會發展的主要指標之一。 梳理現階段學界研究可以發現， 推進基本公共服務均等化的路徑主要有三條：

一是標準化建設路徑。 基本公共服務達到什么樣的水平才叫做實現了均等？ 均等化的基本公共服務是否代表各地的基本公共服務都需要遵循同樣的標準？ 為了解決這些問題， 有學者提出以“標準化”推進基本公共服務“均等化”的路徑。 比如， 李軍鵬[1] 提出以需求均等為目標， 建立健全國家基本公共服務標準體系， 并認為當前的重點是確定義務教育公用經費保障標準、各類教育國家助學金標準和城鄉居民基本養老保險補助標準等國家基礎標準。

二是財政平衡路徑。 基本公共服務標準的制定并不能保證地方按照標準有效地提供基本公共服務。 地方基本公共服務供給水平在很大程度上取決于地方財力水平。 因此， 一些學者提倡通過縮小地區間財力差距促進基本公共服務均等化， 部分學者關注從轉移支付視角推進基本公共服務均等化。 比如： 趙建國、廖藏宜[2] 通過測度中央財政轉移支付制度對東中西部地區間基本公共服務供給均等化的影響， 認為加大中央財政轉移支付力度、削減專項轉移支付有助于實現基本公共服務均等化目標。 朱云飛、趙寧[3] 認為， 在轉移支付測算分配時應充分考慮人口規模、人口密度、運輸距離等客觀因素， 加大對偏遠、高寒、地形復雜的鄉村地區的支持力度。 李軍鵬[1] 則提出， 要以人均標準財政需求為基準完善財政轉移支付制度。 還有部分學者認為， 可以從財政投資角度促進基本公共服務均等化。 比如， 張啟春等[4] 認為， 中央財政投資也是促進基本公共服務均等化的有效手段， 但中央公共投資存在一個最佳投資力度， 超過最佳投資力度后， 加大中央公共投資反而無益于基本公共服務均等化的實現。

三是一體化發展路徑。 有學者認為， 制度的城鄉分割和區域分割是基本公共服務非均等化的根源， 因而應通過一體化路徑， 即通過戶籍制度一體化、財政制度一體化和服務供給機制一體化等路徑， 實現城鄉基本公共服務均等化[5] 。

但是， 在實現基本公共服務均等化的過程中， 無論是以“標準化”促“均等化”的標準化路徑、縮小地區間財力差距的財政平衡路徑， 還是以“一體化”促“均等化”的一體化發展路徑， 都面臨著信息困境。 在標準化建設路徑中， 由于不同地區經濟社會發展水平差異巨大且不斷變化， 各地區群眾對基本公共服務的需求也呈現出不同的特點， 在這種情況下， 如何做到既尊重差異性， 又保證均等化？ 在財政平衡路徑中， 雖然學界找到了理論上提高基本公共服務均等化水平的財政轉移支付方案， 但是在實踐中涉及財政資金配置問題時， 投入產出仍然是重要的考量依據， 如何在自由裁量權較大的財政資金配置領域保證不同地區擁有實現基本公共服務均等化的財力？ 在一體化發展路徑中， 城市的財政和空間承載能力是制約城鄉一體化發展的難題， 進而成為推進基本公共服務均等化的一個重要阻礙。

信息技術的發展為解決這些問題提供了良好的契機。 習近平總書記曾在網絡安全和信息化工作座談會上提出， 要“以信息化推進國家治理體系和治理能力現代化”[6] 。 信息技術的動態反饋能力、精準的數據處理能力和強大的資源整合能力為促進基本公共服務均等化帶來了新的動力， 為掃除上述三條主流路徑中的障礙提供了可能。

二、服務標準如何確定： 以信息技術的動態反饋能力實現基本公共服務標準化與差異化良性互動

《國家基本公共服務標準（2021年版）》（發改社會[2021]443號， 簡稱《標準》）明確了各項基本公共服務的服務對象、服務內容、服務標準和支出責任。 但我國幅員遼闊， 不同地區的經濟社會發展水平差異較大， 即使在同一地區， 公眾對基本公共服務的偏好也存在較大差別， 如何有針對性地確定不同地區的基本公共服務標準并實現標準的動態調整就成為一大難題。 在信息時代， 能夠利用信息技術， 根據信息變化不斷實現動態反饋， 實現基本公共服務標準化與差異化的良性互動。

1. 根據服務需求動態調整基本公共服務內容標準。 一方面， 在信息技術的助力下， 基本公共服務的動態反饋能力有助于科學合理地制定不同地區的基本公共服務標準。 《標準》明確要求， 各地區結合實際抓緊制定本地區基本公共服務具體實施標準。 在有限的財政資源和紛繁復雜的基本公共服務項目之間， 如何結合各地實際在行業、地方和基層服務機構三個層面制定科學合理的基本公共服務標準， 就顯得格外棘手。 可以利用大數據的超強動態反饋能力和精準化的數據處理能力， 通過模擬一種平衡地方財政資金、債務水平和各類基本公共服務需求偏好的算法， 確定與地方實際發展水平最匹配的差異化的基本公共服務標準。 例如， 農家書屋就是《標準》中的規定內容。 但是， 在經濟發展水平相當的某兩個農村， 農家書屋的服務標準可能差異較大， 在養殖業發達的農村與在種植業發達的農村的村民對圖書的偏好存在巨大差異。 由于我國農村數量巨大， 難以通過人工統計和摸排準確識別這種差異， 因而容易出現為了實現均等而忽略地區差異性的基本公共服務地方標準。 但是這種地區差異是可以通過信息技術甄別出來的， 從而為居民提供最符合其偏好的差異化基本公共服務標準。 這也是習近平總書記“精準思維”的具體體現。

另一方面， 信息技術還可以動態優化既定的服務標準。 中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于建立健全基本公共服務標準體系的指導意見》明確提出， 在保持國家標準水平基本穩定的前提下， 各行業要適時提出基本公共服務標準體系的調整方案。 但是， 與基本公共服務標準體系相關的因素是在不斷發生變化的， 用傳統方式統計這些數據往往會具有一定時延（從各統計年鑒和統計數據來看， 地方統計數據一般有2年的時延， 如《中國縣域統計年鑒（縣市卷）2019》于2020年5月出版， 統計數據為2018年數據）， 基本公共服務標準體系的制定和實施又需要數年時間。 在快速變化的時代， 公眾對公共服務的需求偏好也在不斷發生變化， 這種時延可能會使得基本公共服務標準在制定出來的那一刻就已經失去較好的適應性。

在信息技術的助力下， 基本公共服務的動態反饋能力能夠得到極大提升， 政府可以及時根據需求信息調整服務， 從而提升服務的針對性， 大大提高公民的滿意度。 此外， 信息技術還能夠在提高反饋效率的同時， 有效減輕政府公務人員的壓力。 公務人員可以通過信息技術全面了解基本公共服務需求、供給和評價等一系列信息， 實現工作的智能化和高效化。

2. 基于公眾反饋不斷優化基本公共服務流程標準。 信息技術不僅可以根據服務需求動態調整基本公共服務內容標準， 還能根據公眾反饋不斷完善基本公共服務流程標準。 當前， 加快政府職能轉變的目的是“建設人民滿意的服務型政府”。 對于政務服務而言， 實現這一目標的難點在于提高政府服務的效率。 十八大以來， 持續的“放管服”改革取得了顯著成效， 群眾一般公共服務事項辦理相較改革前更為便捷， 但是辦事效率不高仍然是影響人民獲得感的重要因素。 有調查顯示： 超過78%的受訪者認為去政府辦事“麻煩”， 超過81%的受訪者認為辦事流程“繁雜”; 辦一個手續， 有13.1%的人跑了10趟以上， 3趟以下就辦完的還不到三分之一[6] 。 對于基本公共服務而言， “建設人民滿意的服務型政府”也同樣要求政府提高基本公共服務的供給效率。 如困難兒童保障、義務教育家庭經濟困難學生生活補助、普通高中國家助學金、中等職業教育助學服務、公租房保障、最低生活保障等一些需要服務對象符合某些標準并提出申請、相關部門進行審核的項目， 時常會因為信息收集、整理、核對等而導致服務效率較低， 或因為信息不準確和信息處理不當而導致服務對象對基本公共服務產生不公平的感受， 影響服務對象對政府的滿意度和信任感。

政務服務效率不高， 關鍵在于流程沒有理順。 而某些基本公共服務供給滿意度不高、信任感不足， 主要原因也在于基本公共服務流程需要優化。 政務大廳、“互聯網+政務服務”等平臺的不斷發展和完善為優化當前政務服務做出了重要貢獻。 事實上， 政府部門可以嘗試依托信息技術不斷優化基本公共服務供給流程標準。 一是運用信息技術自動識別服務對象。 比如： 通過數據系統調取兒童基本信息、直系親屬家庭狀況等相關信息， 直接為困難兒童提供基本生活保障; 通過數據系統調取服務對象的財產信息、就業信息、收入狀況等信息及服務對象直系親屬相關信息， 由系統對符合公租房條件的服務對象進行審核， 加快審核的進度并提高審核的精確性。 二是運用信息技術有效協調政府部門工作， 明確相應職責分工， 打破部門壁壘， 實現海量信息共享， 形成各部門同心協力推進基本公共服務均等化的局面。

三、財政資金如何配置： 以信息技術精準的數據處理能力打通基本公共服務均等化財政平衡路徑

從實踐層面來看， 基本公共服務投資在某種程度上仍然呈現出功利化特征。 以縣級政府基礎設施建設投資為例， “縣域治理要實現基本功能到位的投資， 每平方公里算大賬需要10億元。 縣里投資的錢主要來自于國家和市場， 省里的算賬有時候是比較功利化的， 算的是今年投入后， 明年可以變成多少。 ” 省級財政部門和發改委的財政資金配置決策對地方基本公共服務投入水平影響巨大， 此時決策的科學性與合理性就顯得尤為重要。 但是， 財政部門也面臨著決策的信息困境。 在信息不對稱的情況下， 財政部門與地方政府之間往往需要在財政資金規模、投入方向等各方面進行博弈， 從而提高預算交易成本。 很多時候， 財政資金的配置結果并不是最優決策， 而是多方博弈的結果。

信息技術的發展有望解決這一問題。 為解決財政部門對預算運行信息掌握不充分、預算管理規范性不夠等問題， 2020年財政部出臺《預算管理一體化規范（試行）》（財辦[2020]13號， 簡稱《規范》）， 提出積極構建“預算制度+信息技術”的管理機制， 以信息化手段驅動實現預算制度現代化。 至此， 如何配置財政資金， 保障各地財力以實現基本公共服務均等化將更加“有據可循”。

1. 運用信息技術動態調整財政資金配置方案。 從轉移支付的角度來看， 根據學界基本共識， 一般性轉移支付有助于促進基本公共服務均等化， 專項轉移支付和稅收返還則會存在反向效果。 轉移支付按照何種標準制定、考慮哪些因素、權重如何設置等都將影響轉移支付數額。 2019年財政部印發《中央對地方均衡性轉移支付辦法》（財預[2019]108號， 簡稱《辦法》）， 首次提出均衡性轉移支付的概念。 雖然《辦法》明確提出了均衡性轉移支付的確定公式， 但其中考慮的因素相當多。 比如， 支出成本差異系數在計算中起關鍵作用， 而其中要考慮人口規模、路況等眾多因素， 在流動性不斷提高的社會中， 這些因素是動態變化的， 從而使得對支出成本差異系數的確定變得相當困難。 加之中央轉移支付項目種類多、調用資金量大、中轉環節多， 要及時準確測算出合理的轉移支付數額更加困難。 轉移支付權重的設置也需要慎重決策。 由于中央并不規定對地方均衡性轉移支付的用途， 在省域內部流動性更強的背景下， 地方政府難以根據本地區具體情況快速合理地確定各市縣轉移支付數額。 但是， 信息技術可以為政府部門提供快捷科學的財政決策。 在預算編制過程中， 運用信息技術收集整理空間地理信息、人口信息等相關信息并實現實時更新， 按照《辦法》中的轉移支付公式套算即可得出轉移支付數額， 并通過多年度的數據收集， 運用大數據算力解決《辦法》中的權重設置問題。

從財政投資的角度來看， 雖然省級政府財政投資有助于提高地方政府的財力均等化水平， 但是其中仍然充斥著多方博弈， 投入產出仍然是省級政府考慮的重要因素。 而信息技術可以通過提供更多的信息， 盡可能減少由信息不對稱帶來的財政投資決策中的博弈行為， 使得投資決策更加科學合理。 財政部門可以通過建立健全地方政府全口徑財政信息系統， 充分了解地方政府財政預算收入、地方政府財政投資、中央政府財政投資等財政信息， 并根據地方政府歷年預算安排， 分析不同地方各類基本公共服務財政投入狀況， 設置財力計算模型， 科學計算地方政府財力， 從而為實現基本公共服務均等化提供更加合理的財政資金配置方案， 使得財政資金配置真正實現由“人治”走向“數據治理”。

2. 運用信息技術提高財政資金使用效率。 通過對各類數據進行綜合分析， 還可以有效提高政府財政工作的效率和質量。 信息技術可以有效改變以往的單項核查監管模式， 實現轉移支付項目監管全覆蓋， 進而提高基本公共服務項目資金使用效率。

一是在預算執行過程中， 有必要實現對專項轉移支付及共同財政事權的一般性轉移支付的實時追蹤， 并保證轉移支付的關聯支出做到追根溯源。 這是《規范》已經明確并將要逐步推開的內容。 二是在項目實施過程中， 實現預算信息與項目實施進度的動態銜接。 《規范》目前雖然明確了部門支出預算執行的規范流程， 規定“單位依據預算指標、項目實施進度以及月度用款需求等編報分月用款計劃”， 但尚未將預算信息與項目信息動態銜接起來。 以往受限于人力、物力、財力， 對于基本公共服務投資項目， 如各項基礎公共設施等， 各部門只能依靠人工考察， 對于工程建設管理、資金使用等問題的審計監督難以做到盡善盡美。 未來通過引入大數據技術， 可以實現對所有項目實施進度的實時監管， 用大數據覆蓋項目的審批、建設、驗收等各個環節。 比如， 可以采取數據平臺監管， 建立風險控制模型， 數據稍有異常， 就會啟動預警， 提醒工作人員對該項目進行核查， 保障項目按期順利開展。

在轉移支付項目推進過程中， 可以運用信息技術對各個中轉環節進行檢查， 集事前準備、事中監管及事后績效評估于一體， 實現各個環節的協調一致。 信息觸角可以覆蓋任務下達、預算編制、執行監控、決算和績效評價等所有環節， 實現對轉移支付資金從撥付到實施的全過程監管， 有利于更加精準地把握轉移支付資金的執行情況， 從而為實現基本公共服務均等化提供更加可靠高效的財政保障。

四、服務成本如何控制： 以信息技術強大的資源整合能力助推基本公共服務一體化發展

從理論上看， 城鄉一體化發展有助于推進基本公共服務均等化。 但是在實踐過程中， 這一進程的阻力極大， 其中一個重要的原因是地方財政壓力過大。 傳統的城鄉一體化發展方式有兩種： 一種是對農村投入與城市相同的基本公共服務資源， 但是傳統的基本公共服務提供及其質量提升都依賴于基礎設施建設、公共服務購買、配套制度完善等一系列程序， 成本高昂; 另一種是實現流動人口“市民化”， 即流入當地的居民可以和戶籍人口享受同等的基本公共服務， 但流動人口“市民化”問題也會給本就擁擠的城市帶來更大的財政壓力。 在這種背景下， 一體化進程難以取得實質性進展， 不同地區的居民難以真正通過一體化方式享受到均等的基本公共服務。

1. 以信息技術突破時空限制， 提升基本公共服務可及性。 在信息技術的推動下， 各類便民服務平臺使得基本公共服務供給突破時空限制， 試圖通過提供線上服務的方式， 實現就地“享受基本公共服務”， 即： 無論居民身在何處， 都能夠通過線上方式享受到相對發達地區優質的基本公共服務。 隨著信息技術的發展， 越來越多的服務被搬到了“線上”。 然而， 盡管越來越多的基本公共服務出現了信息化的特征， 但當前的基本公共服務仍然多限于線下， 線上基本公共服務多處于低水平發展階段， 無法實現服務主體與服務對象的深度互動。

在未來， 能夠突破時空限制的信息技術， 如AR技術、VR技術、可穿戴設備的技術發展等， 有望解決就地“市民化”的困局。 隨著這些技術在公共服務各領域的廣泛運用， 基本公共服務的可及性也將大幅度提升。 信息技術能夠解決線上服務無法實現深度互動的缺陷。 在基本公共教育服務方面， 無論身處何地， 只要信息基礎設施建設足夠完善， 就可以通過AR、VR技術參與遠程課堂， 通過信息技術將名師帶到身邊， 并通過大數據、云計算、互聯網等對學習基礎、方法、程度進行精準化分析， 按照不同學習需求制定個性化課程。 只有這樣才能讓人民群眾擁有更高質量的教育服務， 滿足更多樣化的服務需求。 在基本公共衛生服務方面， 隨著5G技術和可穿戴醫療設備的成熟， 遠程醫療將會幫助醫療機構與醫護人員更加快速地對病人的病情進行遠程檢測和監控。 在基本公共文化服務方面， 我國雖然基本構建起了公共文化基礎設施網絡， 但文化資源不均等問題依然突出。 而AR、VR等信息技術使得公共文化服務能夠通過數字化網絡環境開創新的發展模式。 這些智能化的信息技術將突破時空限制， 真正實現“無論居住在何處， 都能享受到大致相同的基本公共服務”的均等化目標。

2. 以信息技術促進資源流動， 提升基本公共服務資源調配效率。 由于經濟社會發展水平不同， 城鄉之間、地區之間在基本公共教育、基本勞動就業創業、基本社會保險、基本醫療衛生、基本社會服務、基本住房保障、基本公共文化體育和殘疾人基本公共服務等方面的服務資源存在較大差異， 發達地區服務資源過剩和不發達地區服務資源短缺的現象并存。 在資源稟賦各不相同的情況下， 讓各地居民享受大致相等的基本公共服務就顯得格外困難。

信息技術可以讓原本固化在某地的資源流動起來。 也就是說， 政府能夠發揮收入再分配的作用， 而信息技術則可以發揮資源再分配的作用。 比如， 我國從1996年開始建立數字圖書館， 隨著近些年人力、物力的投入與信息技術的推廣， 數字圖書館的建設也逐步完善[7] 。 若將數字圖書館建設與信息技術的資源整合能力相結合， 通過信息技術甄別群眾需求， 聯合數字圖書館等特色服務， 就可以將實體圖書配置到公眾更加需要的地點。

當信息技術在某個發展階段可以突破時空限制， 實現教育、醫療、文化等基本公共服務在區域間的共享時， 就會形成一個正反饋效應， 區域間更頻繁的人才流動將成為可能。 比如， 大部分醫療資源、教育資源都過于集中在大城市， 而中小城市尤其是不發達地區和農村的教育、醫療問題較為嚴重。 按照當前的市場運行無法解決教育、醫療資源分配不公問題， 因為人們“用腳投票”決定了人才的配置。 但是， 當通過AR、VR技術實現基本公共教育服務半徑擴大、通過可穿戴設備使得醫療衛生服務半徑擴大后， 人才流動的半徑也會相應擴大。 這樣， 信息技術就成為促進資源流動的催化劑。 通過技術手段促進基本公共服務資源流動， 提高基本公共服務資源配置效率， 從而實現“無論身處哪一個地區， 都可以享受到其他地區基本公共服務”的一體化目標， 即推進基本公共服務一體化進程， 進而以一體化促進基本公共服務均等化。

五、結語

信息技術的動態反饋能力能夠保證基本公共服務既實現標準化又兼顧差異化， 信息技術精準的數據處理能力能夠為地方政府智能化分析提供均等化公共服務所需的財力， 信息技術強大的資源整合能力能夠解決基本公共服務一體化過程中群眾的成本控制問題。 但是， 這三條實現基本公共服務均等化的路徑都需要具備兩個前提： 一是強大的數據共享、收集和處理能力， 這需要以強大的信息技術人才基礎作為支撐。 二是數據安全問題。 信息技術的發展讓數據安全問題成為一個突出問題。 比如： 人工智能由于數據質量和數量的問題可能內生偏差; 關于人工智能的算法， 不僅普通使用者和監管者難以理解， 有時甚至連開發者也無法確切知曉人工智能系統的自我學習過程和決策結果[8] 。 過多的數據流通可能會引發一系列數據安全問題， 這也是信息技術發展過程中需要重點關注的。 《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》明確提出， 要“加強數字社會、數字政府建設， 提升公共服務、社會治理等數字化智能化水平”。 應用信息技術提升基本公共服務均等化水平， 將成為“十四五”時期大有可為的領域。

【 主 要 參 考 文 獻 】

[1] 李軍鵬.新時期推進基本公共服務均等化的思路與對策[ J].新視野，2019（6）：52 ～ 59+71.

[2] 趙建國，廖藏宜.我國地區間基本公共服務供給均等化問題分析——基于中央財政轉移支付的視角[ J].宏觀經濟研究，2015（8）：8 ～ 14+159.

[3] 朱云飛，趙寧.城鄉基本公共服務均等化的省域布局及財政對策[ J].稅收經濟研究，2020（1）：88 ～ 95.

[4] 張啟春，胡繼亮，李淑芳.區域基本公共服務均等化：政府財政平衡機制與政策研究[M].北京：科學出版社，2016.

[5] 左曉斯，吳開澤.城鄉基本公共服務：從服務均等化到制度一體化——基于廣東省調查數據的分析[ J].廣東社會科學，2016（6）：185 ～ 195.

[6] 馬寶成，呂洪業，王君琦，安森東.黨的十八大以來政府職能轉變的重要進展與未來展望[ J].行政管理改革，2017（10）：28 ～ 34.

[7] 馬原.大數據時代數字圖書館信息服務的發展探究[ J].辦公室業務，2016（17）：185.

[8] 舒艾香，尹文，王凌峰.人工智能發展的社會影響與治理能力的現代化[ J].湖北行政學院學報，2020（4）：48 ～ 53.

（責任編輯·校對： 陳晶? 喻晨）