村級財務管理存在的問題與對策研究

胡良平 江西省武寧縣社會保險管理中心 胡陽 江西省武寧縣人力資源和社會保障局

引言

筆者近年來多次參與新農村建設、一事一議、農田水利建設、大中型水庫移民后期扶助、扶貧、農村居民養老保險等涉農資金審計監督工作。為探索農村基層組織財務管理問題，筆者以江西省某縣為樣本，對相關部門和鄉鎮村組進行系統調查，掌握該縣村級財務管理的現狀，了解村民的訴求，并基于此，對村級財務管理進行系統研究。

一、開展調查的基本情況

調查的對象包括財政、農業農村、林業、水利、鄉村振興、人社、民政、教育、衛健、應急等政府部門，也包括街道辦、鄉鎮政府、行政村、村民小組等鄉鎮村組。調查方法主要采取開座談會、詢問有關人員、填寫《匿名問卷調查表》、實地察看等。調查的主要內容有：參與村級財務管理的人員情況、會計賬簿設置、資產管理、專項資金管理、工作經費管理、債權債務管理、存款管理、資金撥付辦理、報表編制等資金管理與核算，以及財政預算管理一體化對村級財務管理的影響，涉農資金的監管等。

調查后進行統計分析，發現多數鄉鎮政府對村級財務管理是比較重視的，內控工作是比較嚴格的，在完善村級財務管理制度、提升財務管理水平等方面取得了一定的成效，主要體現在：村財鄉管體制得到落實，村委會設有報賬員，資金撥付有審核審批，專項資金與工作經費分開核算，涉農資金在監管平臺有公開等。但與農村集體經濟組織財務會計法律法規、規章制度、預算管理一體化等財政管理與監督的目標和要求相比還有差距，需要不斷完善與改進。

二、村級財務管理存在的主要問題

（一）村級財務管理體制有待完善

（1）分管村級財務的鄉鎮領導職務不一、且不穩定。各鄉鎮都實行了“村財鄉管”，但鄉鎮政府分管領導，有的是鄉鎮長，有的是副鄉鎮長，有的是副書記、武裝部長等領導，分管領導職務不一。少數鄉鎮政府更換分管領導頻繁，沒有做到分管領導的職責分工相對穩定，不利于財務管理工作的穩定性，也不利于工作的銜接。

（2）財務人員業務水平不高、崗位配置不齊。一是鄉鎮機構改革后，職能機構大幅縮減，負責村級會計事務的人員，有的鄉鎮是由財政經濟發展辦公室人員擔任，有的鄉鎮是由農業農村辦公室人員擔任，有的是由其他職能機構人員擔任，但都不是專職從事會計工作，他們都有鄉村建設、鄉村管理、經濟發展等大量繁重的工作任務，平時只能利用業余時間來處理村級賬務。二是這些人員中少數是會計專業畢業的，多數是專業不對口的，雖然文化程度都比較高，但都缺乏工作經驗，財務處理能力都比較低。三是大多數鄉鎮沒有配備出納人員，有的是由村級會計人員調度資金，不符合內部牽制制度。

（3）政府部門履職有待增強。一是鄉鎮機構改革后，縣財政局內設機構不再擔任村級財務收支的審核工作，轉由鄉鎮政府相關職能機構履行審核職責，但鄉鎮政府沒有承接好該職能。二是農業農村局是村級財務管理的業務指導部門，但擔任村級財務會計的不都是鄉鎮農業農村辦公室人員，造成主管部門指揮失靈、指導失效；加上縣農業農村局對村級財務會計的業務也是一知半解，無法做到高水平指導。三是縣政府部門由于機構改革，多個部門的職能有調整，在機構職能調整前的項目資金有的至今未能撥給村組，現部門不理原部門的事，群眾意見很大，一定程度上影響了政府公信力。

（二）村集體資產管理有待規范

（1）家底不清產權不明。2018年縣農業農村局對全縣村集體資產進行了一次大規模的清產核資工作，但沒有完全按國家要求查清家底，有的產權仍然不明確，甚至有遺漏，后續的賬務處理也不規范，沒有做到賬實相符。

（2）資產出借出租手續不齊。村集體資產出借出租合同不規范，條款不明，權利義務不對等，有的以費用直接沖抵承包款和租金，有的出借出租收入不入賬，導致村集體資金體外循環。

（3）資產處置程序不規范。村集體土地、林地、森林資源、水塘水庫、交通道路、房屋建筑物等村級集體資產處置不規范，有的是村主要領導一人作主，沒有經過集體討論，沒有征求村民意見，造成個別人侵吞、私分集體資產，有的滋生腐敗行為。

（4）專項建設資金結余權屬不明確。村民小組一事一議、新農村建設、農業水利專項工程等資金結余及產生的利息，是需要上繳還是由村委會或村民小組留用，目前資金主管部門沒有明確的規定，村級賬簿上還有較多沉淀資金有清理。

（三）村委會日常開支管理有待加強

（1）村委會零招待與實際不符。為解決村干部大吃大喝問題，國家出臺了村級零招待制度，但落不到實處。村委會在征地拆遷、招商引資、防汛抗旱、征兵體檢、矛盾調處、村民代表大會等方面會產生餐飲費，且是工作餐標準，鄉鎮政府考慮到村委會工作實際，通常會容忍變通報銷，“零招待”制度的執行處于尷尬境地。

（2）村委會設立食堂沒有相關規定。一是村委會能否設置食堂？村干部能否在村委會吃工作餐？二是如能設食堂，開支標準是多少？三是村干部需要交伙食費嗎？標準是多少？四是部門單位駐村干部是否要交伙食費？標準是多少？他們在單位領取的駐村伙食補助是否應當全額交給村委會食堂？目前這些問題都沒有明確的規定。

（3）采購固定資產等手續有待完善。村委會沒有固定的收入來源，工作經費基本上是依賴縣級財政預算給予保障。那么，村委會購買固定資產和辦公用品、開支印刷費等，是否要履行政府采購手續？按資金來源論，村委會的上述經濟活動是使用財政性資金，應當納入政府采購范圍；按采購主體論，村委會屬于團體組織，其經濟活動如屬集中采購目錄中或采購超限額標準的貨物、工程和服務行為，也應當納入政府采購范圍，但目前并沒有這方面的相關規定。

（四）財務公開與民主監督制度有待健全

（1）沒有執行好財務公開制度。一是村委會雖有村務公開監督小組，但沒有做到公開的時間、公開的內容、公開的程序“三到位”。二是鄉鎮政府和村委會沒有把村民小組的財務納入公開范圍，村民小組也不主動公開財務情況，部分村民對此意見很大、矛盾很深，造成村民小組的很多事務得不到村民的支持，影響了干群、黨群關系。

（2）民主理財與監督的水平有待提升。村委會雖有民主理財小組，但成員文化水平不高，法律知識不夠，責任意識不強，不具備民主理財與監督的能力，有的以村委會的意見為準，人云亦云，民主監督制度形同虛設，有的又與村委會對著干，沒有做到客觀公正理財，民主監督的作用大打折扣。

（3）政府主管部門的監管力度不夠。一是主管部門通過農戶一卡通發放相關補貼，多數高齡村民不會使用手機或電腦查詢，有些村民沒有手機，不知道補貼到賬的信息。又因政府部門發放補貼不通知村委會，村干部也了解不到相關信息，無法向村民解釋，造成很多誤解。二是村委會將專項工程、補助補貼等按程序上報有關部門，但有關部門不反饋后續辦理信息，事情的辦理進度、是否報批、批準額度、何時發放等村干部一概不知，對此村干部有意見。三是全縣涉農項目資金監管平臺對涉農資金的信息公示滯后，鄉村干部和村民對此都有意見。四是政府部門和鄉鎮政府沒有履行好審計職責，對村委會和村民小組資金使用情況不審計，甚至放任村干部資金使用，村民對此意見較大。五是鄉鎮政府沒有把村組兩級財務公開與民主監督工作納入年終考評考核范圍，沒有與村干部工資績效掛鉤，沒有與評先評優掛鉤。

（五）預算管理一體化建設有待規范

預算管理一體化系統目前全國正在啟動，目的是強化預算約束，優化支出流程，該縣從2021年9月在全省率先上線。

（1）村級財務預算有待保障。一是專項工程建設資金，從2021年9月起預算級次只列到鄉鎮，沒有列到村組，為專項建設資金挪作他用提供了空間。二是村委會定員3～4人，但由于工作繁重，絕大多數村委會都聘請了定員外人員。定員村干部工資由縣財政每月統發，但定員外村干部工資待遇得不到保障。雖然說村委會正常運轉的工作經費由縣財政預算保障，但實際上做不到。這就造成了現在很多村干部青黃不接，年輕的村民寧愿外出務工，也不愿回村當干部，村干部隊伍建設遇到瓶頸。

（2）專項資金撥付手續有待改善。一是專項工程建設資金的審核職責原來是由鄉鎮財政所擔任，現在是由鄉鎮財政經濟發展辦公室還是由農業農村辦公室履行審核職責，各鄉鎮做法不統一。二是有的專項工程款報銷時，缺少工程結算單、驗收單等佐證性附件；有的沒經村民理事會蓋章，有的沒經鄉鎮內設機構審核，報銷手續不完備；有的施工方為了及時得到資金，工程未完工先辦驗收手續。三是新的財政支付系統使用后，專項工程建設資金不再撥付給村委會，而是由鄉鎮財政經濟發展辦公室直接撥付給施工方，從而出現發票、合同、收款單位不一致，資金使用產生了一些混亂，會計賬務處理也有困難。四是資金調度的核準，按預算管理一體化制度規定是用UK啟動軟件、多重審核（業務經辦、會計、財務主管、部門主管）、兩個簽章（財務主管名章、財務專用章），但實際上很多鄉鎮（包括縣級部門與單位）是由出納或會計一人代辦（特別是人少的單位），且支付命令一經發出，資金立刻到賬，資金的安全性有極大的隱患。

（3）財務人員電腦操作水平有待提升。鄉鎮（包括縣直部門與單位）財務人員的預算管理一體化系統操作水平亟待提高。一是年齡稍大的財務人員使用電腦有困難。二是少數財務人員對各種功能模塊不熟悉，操作軟件管理系統有困難。三是少數財務人員不知道數據信息歸類，造成信息錄入錯誤。四是少數財務人員對預算管理一體化重要意義認識不足，認為增加了工作量，對該項工作有抵觸情緒。

三、加強村級財務管理的對策

（一）完善村級財務管理體制

（1）鄉鎮政府分管領導相對固定。鄉鎮政府領導分工相對固定，有利于財務管理工作保持一貫性和穩定性，有利于鄉鎮機構改革、財政預算制度改革等工作。

（2）配強配齊財務人員。一是會計人員應由會計專業畢業生擔任，從而提高會計核算水平；若無合適人選，可以選調、遴派，也可以招聘編外人員。二是配備出納人員，避免會計人員調度資金，完善資金調度手續，確保資金安全。

（3）政府主管部門履行好各自職責。一是縣財政部門依法監督村級財務收支活動，規范村集體資產管理行為。二是鄉鎮政府財政經濟發展辦公室具體做好村級預算管理，政府采購，資產管理，財政性資金使用管理與監督等工作。三是縣農業農村局履行好村級財務管理的業務指導工作，提高財務人員的業務水平。四是縣財政和農業農村部門聯合編印《村級財務管理文件匯編》，供鄉鎮政府和村級財務管理人員學習，規范財務管理規程。五是縣級政府部門機構改革后，要做好項目資金撥付的銜接工作。六是審計監察部門對村級資金收支活動，集體資產處置等加強審計與監察。

（二）建立健全村級財務管理制度

（1）完善內部控制制度。一是完善村級財務管理制度，如內部牽制制度，授權審批制度，單據控制制度，往來款項管理制度，財產保護制度，會計檔案保管制度，財務公開與民主理財制度等。二是建立健全專項工程建設資金管理制度，土地征收管理制度，“一事一議”籌資籌勞制度，村干部經濟責任審計制度等。

（2）強化日常財務收支監管。一是嚴格履行村財鄉管，由鄉鎮政府統一預算管理，資金調度，集中做賬。二是做好“把五關、具四名、蓋三章”。“把五關”是村民（黨員）代表議事關、村民理財小組監督關、支書（主任）審定關、鄉鎮分管領導審批關、縣鄉兩級政府審計關；“具四名”是經辦人簽名、村干部審核簽名、支書審定簽名、鄉鎮分管領導審批簽名；“蓋三章”是村民主理財小組蓋監督審核章、鄉鎮財經辦蓋報賬專用章，調度資金蓋財務印鑒章。

（3）明確日常收支的財經紀律。財政部門建立健全以下制度，明確財經紀律：一是建立健全“村級招待費管理制度”，實行“分類管理、總額控制、限額報銷”。對鄉鎮政府、上級部門等工作人員下村指導、村與村橫向聯系、村干部私人接待等費用，一律不得報銷，實行“零招待”；對村委會召開的村民代表大會、防汛抗旱、征兵體檢、興辦公益事業等招待費，財政部門明確報銷標準，實行全年總額控制。二是建立健全“村委會食堂監管制度”，明確村委會食堂伙食標準，用膳交費標準；明確部門單位駐村干部在單位領取的駐村伙食補助全額補償村委會食堂。三是建立健全“村級資金政府采購制度”，明確村委會購買固定資產、辦公用品、支付印刷費等大額貨物、服務的支出，納入財政性資金集中采購范圍。

（三）加強村集體資產管理

（1）認定村集體資產的權屬。一是在2018年清產核資工作的基礎上，再次對村集體資產確權，對權屬有爭議的資產要進行界定；對有賬無實的資產要按規定核銷。二是已明晰資產權屬的，要產權登記，使其合法化；無須產權登記的，要入會計賬簿，做到賬實相符。三是用科學的計價方法確定資產價值，使資產能可靠計量。

（2）完善村集體資產管理措施。一是建立健全資產出借出租制度，對于價值較高、使用期長的資產出借出租要經集體討論，明確資產收益的歸屬。二是規范資產處置程序，對重要的資產，在處置前，要報鄉鎮政府相關機構批準；對一般資產的處置，要經村委會集體討論，不能個別人拍板，防止集體資產被侵吞、私分。三是把資產管理列入村干部離任審計范圍，筑好集體資產的防護墻。

（3）厘清專項資金結余權屬。縣財政部門對全縣村級專項工程建設沉淀資金進行全面清理，根據財政規定，確定資金結余權屬，該上繳的上繳，該留用的留用；對使用財政性資金形成的資產，列入村集體資產管理范圍。

（四）健全財務公開與監督制度

（1）加大村級財務公開力度。實行村級財務公開，是民主政治建設的重要內涵，是改善黨群干群關系的重要途徑。一是將村委會和村民小組財務活動定期、詳細告示，重點是集體財產物資、往來款項、利益分派、專項資金籌措和使用等。二是公開前由村民主理財小組對公開的財產、往來款項、收支情況等做必要核實。三是對在財務公開期間群眾反映的問題要及時處理，不能避重就輕，更不能置之不理。

（2）健全村委會民主理財制度。一是村主要干部的親屬不得加入民主理財小組，保持民主理財小組的獨立性。二是民主理財小組要制定章程，按期召集成員議事，獨立發表意見建議，形成一致決議。三是小組成員有權參與擬定年度財務計劃，參與重大經濟活動決策，有權查閱財務賬目，對不合理開支有否決權。四是民村對村集體賬目有質疑的，有權要求有關當事人作出說明，有權向相關部門反映村級財務管理狀況；同時，村干部要及時回應村民的關切。

（3）政府部門加強監管力度。一是財政、農業農村、水利、林業、衛健、民政、應急、教體、人社等部門通過農戶一卡通發放相關補貼，要把詳細清單及時告知村委會，村干部可以更好地宣傳國家政策，解答村民的問題。二是各部門對村委會上報的專項工程、補助補貼等辦理進度、批準額度、補助時間等及時告知村委會，讓村干部做到心中有數。三是各部門的涉農資金使用、發放情況及時上傳縣級涉農項目資金監管平臺公示，接受群眾的監督。四是各部門和鄉鎮政府及時對資金收支情況進行審計，對違規行為及時糾正或處理。五是鄉鎮政府把村組兩級財務公開與民主監督工作納入年終考評范圍，與村干部績效待遇掛鉤，與集體和個人的評先評優掛鉤。

（4）強化村級財務的審計與監察。一是縣鄉兩級政府應建立健全村級財務委托中介審計制度，明確審計范圍、審計程序等。二是建立健全村級財務專項審計制度，對集體土地征收、資產的征用、一事一議資金、專項工程資金、社會求助與捐贈的物資或資金等實行專項審計。三是開展村級財務常態化審計，審計重點是集體資產管理、財務收支、村辦企業上繳、集體投資收益、集體債權債務等。四是將審計結果實時公開，對在審計中查出的違規問題，要依規依紀及時處理；情節嚴重的，要移送司法機關處理。

（五）加快預算管理一體化建設

（1）村級基層組織財政預算有保障。一是細化村級專項工程建設資金預算級次，明確工程建設對象與范圍。二是村委會正常運轉的工作經費由財政預算保障，讓村干部專心做好基層工作。

（2）完善專項資金撥付手續。一是明確專項工程建設資金的審核職責由鄉鎮財政經濟發展辦公室履行。二是規范專項工程款報銷手續，包括報銷發票，附件種類，村民理事會蓋章，相關人員履行審核、審批簽字等。三是鄉鎮級資金撥付與資金預算來源、用途相銜接，防止資金使用混亂。四是嚴把資金調度核準關，全縣所有預算單位切實做到UK、審核、簽章、撥付命令下達至少要兩人以上共同操作，確保財政資金的絕對安全。

（3）加速預算管理一體化系統軟件建設。預算管理一體化系統功能模塊目前只有大項，要盡快對子目錄進行細化，以達到預算管理的分項要求。

（4）重視預算資金的績效管理。一是盡快創建預算資金的績效基礎庫，建立績效指標庫、案例庫等。二是加強績效監管，財政部門通過系統布置和下達績效運行監控任務，階段錄入績效監控信息，對績效監控信息進行審核，對財政重點監控項目進行標記區分。三是財政部門及時下發自評任務，支持單位自評、部門測評、財政考評。四是執行好“用錢必問效，無效必問責”制度，把問責結果作為目標考核、職務升遷、責任追究的依據。

（六）提高財務人員的整體素質

（1）建立健全村級財務崗位責任制。明確村級財務人員的權責，確保財務人員的職責得到履行，會計核算準確無誤，如實反映村委會財務活動。

（2）鼓勵財務人員提高實踐能力。鄉鎮政府建立獎勵機制，鼓勵財務人員提高文化和業務水平，對提高學歷層次、考取會計職稱的，要相應地提高薪金待遇，提供升遷機會。

（3）政府部門強化財務人員業務培訓。一是縣農業農村局要加強會計核算業務培訓，使村級會計人員勝任工作。二是縣農業農村局對村級報賬員開展業務輪訓，提升報賬員的財務專業水平和法律法規的執行力。三是縣財政局盡快舉行多種形式的預算管理一體化軟件系統培訓，重點培訓系統操作、績效管理、工資模塊、預算編制等，確保鄉鎮政府（包括縣直部門與單位）及村級財務人員熟練操作預算管理一體化軟件系統。