1959年英國對蘇石油進口禁令的出臺及其原因

尚彥軍 梁占軍

國際經濟關系中貿易摩擦屢見不鮮。1959年,英國政府出臺長達14年的對蘇聯石油的進口禁令,對英國產生了深遠的影響。關于冷戰時期東西方貿易關系的研究,國內外學者多從出口管制角度進行研究,而從進口管制角度進行研究的論著非常少。①代表性論著有:Gunnar Adler-Karlsson,Western Economic Warfare,1947-1967:A Case Study in Foreign Economic Policy,Stockholm:Almqvist&Wiksell,1968;Bruce W.Jentleson,Pipeline Politics:The Complex Political Economy of East-West Energy Trade,Ithaca:Cornell University Press,1986;Michael Mastanduno,Economic Containment:COCOM and the Politics of East-West Trade,Ithaca:Cornell University Press,1992;Ian Jackson,The Economic Cold War:America,Britain and East-West Trade,1948—63,New York:Palgrave Macmillan,2001;Frank Cain,Economic Statecraft during the Cold War:European Responses to the US Trade Embargo,London:Routledge,2007;Roberto Cantoni,Oil Exploration,Diplomacy and Security in the Early Cold War:The Enemy Underground,New York:Routledge,2017;崔丕:《美國的冷戰戰略與巴黎統籌委員會、中國委員會:1945—1994》,中華書局2005年版;崔丕:《北約組織對蘇聯能源設備禁運政策的緣起與影響》,《世界歷史》2016年第1期。有關英國對蘇聯石油的進口禁令的研究,國內學者迄今沒有涉及,國外學者僅進行了一些初步研究,比如,芬蘭赫爾辛基大學尼克拉斯·詹森-埃里克森教授通過考察1959—1963年英蘇石油貿易關系,探究了英國石油企業對英國政府政策的影響。②Niklas Jensen-Eriksen,“‘Red Oil’and Western Reactions:The Case of Britain,”in Jeronim Perovic' (ed.),Cold War Energy:A Transnational History of Soviet Oil and Gas,Cham:Palgrave Macmillan,2017,pp.105-130.當然,這一研究仍不全面、不系統,還有諸多問題有待繼續探索。譬如,英國出臺對蘇石油進口禁令的原因還有哪些?各原因之間是什么關系?鑒于此,本文擬利用已解密的英國官方檔案資料及相關研究成果,對這些問題進行探討。

一、英國政府對蘇石油進口禁令的緣起

英俄兩國在歷史上保持著傳統的石油貿易關系。在沙皇俄國時期,英國已從俄國進口石油①石油包括原油和石油產品,習慣上把未經加工處理的石油稱為原油,原油經過加工提煉后得到的產品,稱為石油產品。。兩次世界大戰期間,英國對蘇聯的石油進口量一度上升到每年100多萬噸,相當于英國石油進口總量的10%到12%。②Extracts from a Record of a Meeting Held in Moscow on 23 May 1961,Between Mr.R.Maudling,the President of the Board of Trade,and Mr.Mikoyan,FO 371/158055,in Anita Burdett (ed.),Oil Resources in Eastern Europe and the Caucasus:British Documents,1885-1978(hereafter cited as OREEC),Vol.7,Cambridge:Cambridge University Press,2012,p.280.第二次世界大戰爆發后,英國對蘇石油進口逐漸停滯。戰爭結束后,隨著蘇聯石油工業的恢復,英國恢復從蘇聯進口石油。雖然1949年11月成立了巴黎統籌委員會,但由于該組織僅限制出口,英國從蘇聯進口石油并沒有受此影響。

根據英國外貿制度,持有公開一般進口許可證的大型石油公司,只需在能源部進行備案,即可從任何來源進口石油,而其他公司必須通過審批獲得特種進口許可證,才能進口外國石油。由于蘇聯的燃料油相對便宜,英國聯合波特蘭水泥公司于1957年底向英國能源部提出申請,希望每年從蘇聯購買30萬噸燃料油。1958年3月,該公司獲得了進口許可證,并得到保證,在接下來的幾年里,它還可以進口蘇聯燃料油。③A Revised Second Draft Paper,30 January 1959,FO 371/143511,in Anita Burdett(ed.),OREEC,Vol.6,Cambridge:Cambridge University Press,2012,p.429;Jeronim Perovic'(ed.),Cold War Energy:A Transnational History of Soviet Oil and Gas,p.110.

全蘇石油出口公司是蘇聯專營石油出口的機構,它也希望擴大對英石油出口。在該公司授意下,1958年5月,英國一家電氣設備制造公司的銷售總監兼倫敦商會蘇聯分會主席斯科特(J.B.Scott)向貿易部詢問,是否在原則上同意成立一家進口蘇聯石油產品的公司。④A Revised Second Draft Paper,30 January 1959,FO 371/143511,in OREEC,Vol.6,p.429.這一提議引起了英國政府不同部門的爭論。

能源部反對蘇聯石油進入英國市場,因此強烈反對斯科特的提議。能源部一些官員的理由是:第一,“由于在危機時刻,蘇聯的石油供應總是存在突然和任意中斷的危險,我們不想過分依賴蘇聯人供應我們的大部分燃料”。第二,如果蘇聯人設法出售大量低價燃料油,石油將取代已經過剩的燃料煤。能源部石油司綜合處處長伯納德·戈特利布(Bernard Gottlieb)還強調,“大臣們希望權衡的一個重要政治觀點是:如果進口蘇聯的廉價石油導致了礦工失業,這可能會引起公眾強烈抗議”。⑤Extract from Ministry of Power Departmental Minute by Mr.J.B.Gottlieb for Mr.Stock,30 June 1958,POWE 33/2091,in OREEC,Vol.6,pp.407-408.

貿易部是進口蘇聯石油的主要支持者,其主要目的是促進英國制造業企業的發展。貿易部認為:(1)進口廉價能源將降低英國工業企業的生產成本,從而使它們在世界市場上更具競爭力;(2)購買蘇聯石油將為英國公司開辟新的有利可圖的貿易機會。蘇聯急于從西方購買大量工業設備,以實現經濟現代化。然而,由于蘇聯缺乏外匯,如果英國購買更多的蘇聯商品,就能向蘇聯出售更多的商品。否則,由于瑞典和西德等國已同意購買蘇聯的石油,這些訂單將流向這些國家。⑥Jeronim Perovic' (ed.),Cold War Energy:A Transnational History of Soviet Oil and Gas,p.111.

外交部對斯科特的提議持折中態度。它既不贊成能源部提出的反對進口蘇聯石油的觀點,也反對貿易部有關自由進口蘇聯石油的主張。外交部主張,如果斯科特的提議被批準,應對進口的蘇聯石油施加數量限制。⑦Despatch from Mr.F.E.Thornton,Foreign Office,to Mr.A.W.Taylor,HM Treasury,5 February 1959,FO 371/143511,in OREEC,Vol.6,p.428.該部于1959年1月30日修訂的一份文件指出,批準斯科特提議的弊端有:(1)由于煤炭供應過剩,煤炭工業面臨相當大的困難。煤炭供應過剩的一個原因是來自石油的激烈競爭。為了獲得業務,蘇聯將大幅降低石油價格,這將給煤炭工業帶來更大的困難。(2)當石油供應超過資本主義世界的石油需求時,蘇聯石油出口的增加必然會降低世界石油價格。鑒于英國的石油消費量遠遠低于英國公司生產和銷售的石油數量,世界石油價格盡可能保持穩定符合英國的國家利益,這不僅因為英國石油企業的收入是英國國際收支中的一個重要項目,而且因為利潤的減少會阻礙未來西方石油供應所需的大量資本投入。(3)蘇聯的石油資源約占世界石油總量的三分之一。雖然蘇聯現在只能供應英國需求的很小一部分,但如果英國不嚴格控制進口,蘇聯可能遲早會占據其市場的很大份額。“大規模進口蘇聯石油不僅會使我們危險地依賴這一來源,而且如果我們希望同美國一起警告其他國家過度依賴蘇聯石油的危險,我們也將感到十分尷尬”。該文件還強調,這一提議可能帶來的好處有:(1)英國工業應盡可能自由地在它自己選擇的地方購買燃料油和其他原料,這是政府宣布的旨在增強英國競爭力的政策。(2)目前,英國對蘇聯的出口受到后者英鎊短缺的限制。蘇聯的發展計劃需要從西方大量進口工業設備,增加對蘇聯石油的購買,將為蘇聯政府提供必要的英鎊,從而使其增加從英鎊地區的購買。(3)如果英國拒絕允許進口更多數量的蘇聯石油,就很難說服蘇聯政府,英國確實希望與他們擴大貿易,因此他們可能直接把訂貨從英國轉向那些準備從蘇聯進口石油的國家。①

二、英國政府對蘇石油進口禁令的出臺

1959年2月19日,荷蘭皇家殼牌公司(簡稱殼牌公司)和英國石油公司代表拜見能源大臣,反對進口蘇聯的石油。公司代表表示,蘇聯準備以低價或物物交換的方式出口約1400萬噸石油,以獲取其他商品需求。雖然他們已經成功抵抗了蘇聯石油在某些市場上的侵蝕,但如果進口蘇聯石油并使用他們的渠道進行銷售,將產生深遠的不利后果:(1)它對整個中東的影響將是災難性的;(2)在近東勘探的美國伙伴將作出強烈反應;(3)它將削弱他們抵抗蘇聯石油在其他市場上侵蝕的能力。②

2月27日,英國石油公司致信英國外交和聯邦事務部,提交公司草擬的關于蘇聯石油出口情況的報告。該報告指出,1958年,蘇聯和羅馬尼亞通過黑海向資本主義世界的石油出口量比1957年增加了230萬噸,增長率是34%,這些石油的三分之二銷往西歐。由于過去5年羅馬尼亞出口量一直保持在200萬噸左右,從黑海出口的石油增長量完全來自蘇聯。該報告還認為,因為蘇聯常常與石油進口國簽訂雙邊貿易協定,規定蘇聯出口石油以交換進口國生產的貨物或原料,所以很難確定蘇聯石油的銷售價格。蘇聯石油的銷售價格似乎略低于資本主義世界石油市場價格,因此蘇聯石油幾乎能在價格最低的散貨市場上找到銷路。去年,在這個市場上,石油供應商間的競爭已使原油和燃料油價格降至非常低的水平。例如,賣給意大利的黑海原油以到岸價計算,每桶③價格比目前同等質量的東地中海原油標價低50%。該報告進一步預測道,1959年,來自蘇聯和羅馬尼亞的約1000萬噸石油將在西歐市場尋找銷路,這將意味著西歐從蘇聯進口石油的數量將比1957年增加近一倍。跨國石油公司和其他石油供應商間的競爭已使資本主義世界石油市場低迷,很明顯,來自蘇聯和羅馬尼亞的這種競爭必然會對市場造成干擾。④由此可見,英國石油公司的報告旨在反對進口蘇聯的石油。

3月11日,英國能源部石油司副司長基思·斯托克(Keith Stock)與荷蘭經濟部官員莫爾肯波爾(Molkenboer)會晤。莫爾肯波爾表示,荷蘭經濟部剛剛作出一項政策決定,反對與蘇聯簽訂有關石油貿易的協議,主要理由如下:(1)進口廉價的蘇聯石油將有損殼牌公司在國際貿易中的地位,不利于維護荷蘭的國家利益。(2)荷蘭把石油納入雙邊協議,將鼓勵其他歐洲國家,特別是比利時、盧森堡,效仿荷蘭的做法。無論是出于經濟原因還是戰略考慮,荷蘭經濟部都將極力阻止這種情況出現。他還強調,英國和荷蘭的石油利益在這方面是相似的,并向斯托克詢問英國的態度是什么?斯托克表示,英國一直在認真考慮這個問題,但英國政府還沒有作出明確的決定。⑤

①A Revised Second Draft Paper,30 January 1959,FO 371/143511,in OREEC,Vol.6,pp.429-435.

②Note from Ministry of Power to Prime Minister,19 February 1959,FO 371/143511,in OREEC,Vol.6,pp.436-437.

③ 桶和噸是常見的兩個石油數量單位。石油因密度不同,其重量也略有差異。國際石油界在進行原油重量、容積折算時,一般以世界平均比重的沙特阿拉伯34度輕質原油為準,這種原油1噸約等于7.33桶。對石油產品的計算方法也是一樣。

④ Letter from Mr.J.A.Nasmyth,British Petroleum,London,to Mr.J.Doyle,Foreign Office,27 February 1959,FO 371/143511,in OREEC,Vol.6,pp.439-443.

⑤Note by Mr.K.L.Stock,Ministry of Power,for Sir R.Ayres,11March 1959,POWE 33/2091,in OREEC,Vol.6,p.444.

由于英國政府已承諾向莫斯科派遣一個貿易代表團,3月16日,英國政府要求能源部把進口蘇聯石油作為英蘇貿易協定一部分的問題進行審查,以使貿易代表團負責人提前知曉英國政府決定將在多大程度上開辟新的貿易關系。通過審查,能源部于3月19日提出該部門的看法,即“無論通過主要的石油銷售公司,還是通過向消費者或新經銷商發放經營許可證,我們都反對進口蘇聯石油”。①Secret Note by Ministry of Power,19March 1959,POWE 33/2074,inOREEC,Vol.6,pp.512-514.

3月23日,英國貿易部、財政部、外交部和能源部官員在貿易部舉行會議,討論向蘇聯派出貿易代表團的問題。就進口蘇聯石油問題,貿易部副次官埃德加·科恩(Edgar Cohen)對能源部的觀點表示反對。他指出,他并不想將能源部預見到的困難最小化,但建議,鑒于這些困難,在提交給大臣們的報告中可以設想進口最低數量的石油。如果每年進口100萬噸蘇聯石油被認為是過多的,那么作為替代,可能有必要進口較少數量的石油。很明顯,蘇聯方面對這次貿易會談的結果抱有很大的期望,他們不僅在首相訪蘇期間,而且從那時起就公開提到石油是蘇聯潛在的出口產品。如果由于英國設置的阻礙,這次會談沒有取得成功,毫無疑問,蘇聯會把英國政府被石油公司左右的說法當作政治資本。此外,英國政府還將面臨其出口行業的批評。②Note of a Meeting at the Board of Trade on Monday,23March1959,FO371/143468,NS1152/28,Taylor&Francis Group,Cold War Eastern Europe(hereafter cited as CWEE).

4月2日,英國貿易大臣大衛·埃克爾斯(David Eccles)向首相提交備忘錄,建議進口少量蘇聯石油。埃克爾斯指出,每年給予蘇聯石油100萬噸的進口配額并不會對石油公司造成嚴重損害。③Minute to Prime Minister by David Eccles,the President of the Board of Trade,2April 1959,FO371/143468,NS1152/40(A),CWEE.針對貿易部的如上看法,能源大臣珀西·米爾斯(Percy Mills)于4月3日也向首相提交備忘錄,反對貿易部的建議。米爾斯指出,他不同意貿易部提出的每年給予蘇聯石油100萬噸的進口配額并不會對石油公司造成嚴重損害的觀點。此外,如果英國進口蘇聯石油,這將對中東產油國產生嚴重影響,也將削弱英國繼續成功抵抗蘇聯石油在其他市場上侵蝕的可能性;如果蘇聯石油是根據經營許可證獲得許可的,它只能通過降價來找到市場,這可能導致石油價格總體下跌,將不利于英國的國際收支。④Minute to Prime Minister by the of Power,3April1959,FO371/143468,NS1152/40(B),CWEE.

4月8日,英國首相哈羅德·麥克米倫(Harold MacMillan)主持召開主要內閣大臣特別會議,會議最終同意禁止進口蘇聯的石油。⑤Letter from B.Gottlieb,Ministry of Power,to T.Bird,Ministry of Transport,21October 1960,FO371/152012,NS 1533/24(A),CWEE.這項禁令適用于進口蘇聯的原油和主要石油產品,在公開一般進口許可證下允許交易某些次要石油產品,一些石油產品如潤滑油,允許以傳統貿易為理由發放特種進口許可證。⑥Despatch No.EN12/1 from Mr.D.Marshall,Petroleum Division,Department of Trade and Industry,to Ministry of Defence,Central Policy Review Staff,Cabinet Office,Foreign Office,Treasury and Department of Trade and Industry,6April 1973,FCO8/2202,in Anita Burdett(ed.),OREEC,Vol.8,Cambridge:Cambridge University Press,2012,p.306.此外,該禁令出臺前已獲得進口許可證的聯合波特蘭水泥公司,在合同期限內仍可進口蘇聯的燃料油。⑦Letter from B.Gottlieb,Ministry of Power,to T.Bird,Ministry of Transport,21October 1960,FO371/152012,NS 1533/24(A),CWEE.這一禁令直到1973年6月才被取消。

4月10日下午3點,英國貿易大臣埃克爾斯與蘇聯駐英大使雅科夫·馬利克(Yakov Malik)會晤。馬利克表示,如果英國愿意的話,英國可以大量購買蘇聯的木材、糧食和石油。⑧Minute to Prime Minister by David Eccles,the President of the Board of Trade,10April1959,FO371/143468,NS 1152/41,CWEE.埃克爾斯指出,目前除了進口蘇聯石油以外,他不排除任何增加雙邊貿易的可能性。目前排除石油的原因是,英國和其他地方的市場狀況已經給英國目前的石油供應商造成了相當大的困難。就像蘇聯將奢侈品排除在談判范圍之外一樣,英國將石油排除在談判范圍之外。馬利克指出,他對英方將石油排除在談判范圍之外表示抗議。如果英國政府愿意的話,英國政府可以做很多事情來幫助蘇聯賺取更多的英鎊,只有這樣,蘇聯才能增加與英國的貿易。最后,雙方一致同意一個月后兩國應舉行貿易會談。⑨Note of Discussion between the Soviet Ambassador and the President of the Board of Trade at the Board of Trade at the Board of Trade,10April1959,FO371/143468,NS1152/40(A),CWEE.

4月14日,內閣召開會議。貿易大臣埃克爾斯指出,他建議英國貿易代表團不久后訪問蘇聯。他已經明確向蘇聯大使表示,英國不能為了增加英蘇貿易額而改變其貿易制度,也不準備批準從蘇聯進口石油。經過討論,內閣一致同意貿易代表團應由貿易大臣領導,應包括兩名英國工業界的代表。①Anglo-Soviet Trade,C.C.(59)22th Conclusions,14April 1959,CAB128/33,http://filestore.nationalarchives.gov.uk/pdfs/large/cab-128-33.pdf,2019年5月22日。

5月13日,英國貿易代表團與蘇聯政府代表在莫斯科開始貿易會談,并于5月24日簽署了《英蘇五年貿易協定》。其中第2條規定:“英國政府認為,從本協定第一年開始,在正常商業條件下,根據公開一般進口許可證,從蘇聯進口到英國的傳統貨物總量將大幅增加,這些貨物包括糧食、木材及木材制品、木漿、錳礦石、石棉、鐵合金、有色金屬、礦物肥料、亞麻等商品。”②Five Year Trade Agreement Signed in Moscow,24May1959,FO93/81/109,inOREEC,Vol.6,pp.469-474.顯然,石油進口已被排除在兩國貿易協定之外。

三、英國政府出臺對蘇石油進口禁令的原因

經過相關部門間的博弈,英國政府出臺了對蘇聯石油的進口禁令。該禁令的出臺是多種因素共同作用的結果。

第一,該禁令出臺的次要原因包括國內、國際兩方面的因素。從國內因素看,英國政府出臺這一禁令是為了保障煤炭工業就業,緩和社會矛盾。1958年6月,針對斯科特的提議,能源部石油司綜合處處長伯納德·戈特利布指出,進口蘇聯的廉價石油會導致礦工失業,將引起公眾強烈抗議。1959年1月30日,英國外交部提出的關于對蘇聯石油實施進口限制的修訂草案指出,政府已經面臨來自礦工的強大壓力,要求對石油進口實行限制,但政府正在抵制這種壓力。礦工們被告知,在政府看來,只要煤炭和石油間的競爭是公平競爭,這種競爭就符合普遍利益。經驗表明,由于蘇聯政府將準備把價格降至獲得訂單所需的任何程度,來自蘇聯石油的競爭將是不公平的。因此,如果增加蘇聯低價石油的進口量,來自礦工的壓力就會增加,政府反對這種壓力的理由將會減弱。③A Revised Second Draft Paper,30January 1959,FO 371/143511,inOREEC,Vol.6,pp.429-435.1959年3月19日,英國能源部的一份關于反對進口蘇聯石油的備忘錄亦指出,通過向新銷售商發放進口執照的方式來進口蘇聯石油的話,蘇聯石油只有通過降價的方式才能在英國市場上立足,但是降價將產生非常嚴重的后果。例如,對于煤炭工業來說,根據經營許可證制度,燃料油很可能是主要的進口產品,英國的煤炭工業已經因為燃料油而失去了大量的生意,蘇聯的低價石油將不可避免地加速這一進程,并很可能加劇政治爭議。④Secret Note by Ministry of Power,19March1959,POWE33/2074,inOREEC,Vol.6,pp.512-514.1973年4月6日,英國貿易和工業部石油政策處向貿易和工業部等政府部門提交的建議放松對蘇石油禁令的報告亦指出,1959年石油禁令出臺的原因之一是,蘇聯石油將對英國煤炭業產生不利影響,因為進口的蘇聯石油大部分將是燃料油,這將導致英國燃料油價格下跌,加速能源消費結構從煤炭向石油的轉變。⑤Despatch No.EN12/1 from Mr.D.Marshall,Petroleum Division,Department of Trade and Industry,to Ministry of Defence,Central Policy Review Staff,Cabinet Office,Foreign Office,Treasury and Department of Trade and Industry,6April 1973,FCO8/2202,inOREEC,Vol.8,p.307.

從國際因素看,英國政府出臺這一禁令受到東西方冷戰影響。在冷戰的背景下,“西方多數人認為,蘇聯人不斷加強的石油銷售活動不僅是一種商業冒險,而且也是一種政治上的進攻,其目的是導致西歐對蘇聯的依賴,削弱北大西洋公約組織的團結……”⑥丹尼爾·耶金:《獎賞:石油、金錢與權力全球大博奕》,艾平等譯,中信出版社2016年版,第138頁。西方的這種政治偏見在英國政府各部門的政策文件中也能體現出來。比如,1958年5月斯科特提議成立一家進口蘇聯石油產品的新公司后,英國能源部傾向于反對這一提議,其理由之一是在危機時刻,蘇聯的石油供應總是存在任意中斷的危險。英國國防部聯合情報局于1958年9月2日草擬的一份備忘錄認為,“西方國家政府允許其經濟依賴于蘇聯的石油供應將是危險的”。⑦A Draft Memorandum by the Joint Intelligence Bureau,2 September 1958,FO371/133234,inOREEC,Vol.6,pp.410-418.能源部也贊成國防部聯合情報局的這一看法。該部于9月16日草擬的一份備忘錄指出,蘇聯的石油供應是不可靠的,可能會被任意中斷。因此,“任何一個主要的歐洲國家,尤其是北約成員國,過分依賴蘇聯的石油供應都是危險的”。①Secret Ministry of Power Departmental Minute by Mr.J.R.Jenkins for Mr.Butler,16September 1958,POWE33/2091,inOREEC,Vol.6,pp.419-423.1959年1月30日,英國外交部提出的關于對蘇聯石油實施進口限制的修訂草案指出,英國以及其他西方國家依賴蘇聯石油是危險的。1973年4月6日,英國貿易和工業部石油政策處向貿易和工業部等政府部門提交的建議放松對蘇石油禁令的報告亦指出,1959年石油禁令出臺的原因還包括,人們擔心,蘇聯出口石油的動機是通過破壞西方石油工業來達到其政治目的。②Despatch No.EN12/1 from Mr.D.Marshall,Petroleum Division,Department of Trade and Industry,to Ministry of Defence,Central Policy Review Staff,Cabinet Office,Foreign Office,Treasury and Department of Trade and Industry,6April 1973,FCO 8/2202,inOREEC,Vol.8,p.307.總之,受東西方冷戰影響,英國政府相關部門認為,英國以及其他北約成員國大量進口蘇聯石油,將使他們依賴蘇聯石油,進而威脅其國家安全,因此,1959年4月英國政府出臺對蘇聯石油的進口禁令,以防止這種情況發生。

第二,主要原因是英國石油企業向政府施加壓力。二戰結束后,以“七姐妹”③“七姐妹”指7家著名的跨國石油公司,分別是英國石油公司(British Petroleum)、荷蘭皇家殼牌公司(Royal Dutch Shell)、新澤西標準石油公司(Standard Oil of Jersey)、加利福尼亞標準石油公司(Standard Oil of California)、美孚石油公司(Mobil Oil)、海灣石油公司(Gulf Oil)和德士古石油公司(Texaco)。為首的跨國石油公司控制著資本主義世界石油市場。在各跨國石油公司中,英國石油公司與殼牌公司分別是英資和英荷合資企業。英國石油企業在第三世界通過石油租讓制掌握了大量石油資源和石油生產,在西方石油市場上是主要的石油供應商之一,約占國際石油貿易的三分之一。1959年2月,英國石油公司、殼牌公司代表向能源大臣、貿易大臣表示,他們反對進口蘇聯石油。他們強調,雖然他們意識到拒絕用蘇聯的石油來交換英國生產的制成品在政治上存在困難,但是他們認為進口蘇聯石油對英國石油工業的損害會更嚴重,④Note from Ministry of Power to Prime Minister,19February1959,FO371/143511,inOREEC,Vol.6,pp.436-437.他們不愿意用蘇聯的石油供應來取代自己的利潤豐厚的石油。⑤Secret Note by Ministry of Power,19 March 1959,POWE 33/2074,inOREEC,Vol.6,pp.512-514.因此,1959年4月8日,首相麥克米倫主持的主要內閣大臣特別會議最終得出結論:正如官員們早些時候所做的那樣,“無論如何,鑒于對英國石油工業所產生的影響,暫時不能購買蘇聯的石油”。⑥Jeronim Perovic' (ed.),Cold War Energy:A Transnational History of Soviet Oil and Gas,p.114.1973年4月6日,英國貿易和工業部石油政策處向貿易和工業部等政府部門提交的建議放松對蘇石油禁令的報告亦指出,1959年,人們擔心,油價下跌和國有、私營石油公司石油出口減少,對英國石油企業的收益產生不利影響,“因此出臺禁令主要是為了保護英國石油企業的收益”。⑦Despatch No.EN12/1 from Mr.D.Marshall,Petroleum Division,Department of Trade and Industry,to Ministry of Defence,Central Policy Review Staff,Cabinet Office,Foreign Office,Treasury and Department of Trade and Industry,6April 1973,FCO8/2202,inOREEC,Vol.8,p.307.總而言之,1959年初,由于進口蘇聯石油會損害英國石油企業的利益,它們向英國政府相關部門施加壓力,于是英國政府出臺了對蘇聯石油的進口禁令。

第三,根本原因是20世紀50年代末資本主義世界石油市場呈現供大于求的狀況。1959年英國出臺對蘇石油禁令前,傳統產油國不斷增產,而美國實行的強制性石油進口限額制度使美國對國外石油需求銳減,這導致資本主義世界石油價格不斷下跌。

從20世紀50年代到60年代,資本主義世界石油市場持續了近20年的供大于求局面。在這段時間,石油市場的擴大異常迅猛,但是,可獲取的石油供應量與消費量同樣地迅速增長,甚至增長得更快。社會主義國家之外的探明石油儲量從1948年的620億桶增加到1972年的5340億桶,幾乎增長了8倍。其中,中東的石油儲量增長勢頭最猛,從280億桶上升到3670億桶。這些巨大的數字意味著,新儲量的增長速度超過了世界石油消費的增長速度。⑧丹尼爾·耶金:《獎賞:石油、金錢與權力全球大博奕》,第115-116頁。特別是1956年蘇伊士石油危機爆發后,西半球迅速增加了原油生產。正常時期每天從西半球輸入歐洲的石油是72.8萬桶,但在這五個月的危機期間,每天有138萬桶石油運入歐洲。整個西半球每天石油增產約96.9萬桶,比如,在1956年和1957年,委內瑞拉的石油產量分別增長了14%和13%。①Svante Karlsson,Oil and the World Order:American Foreign Oil Policy,Totowa:Barnes&Noble,1986,pp.150-151.石油公司大量提高石油產量,造成了危機后資本主義世界石油價格不斷下跌。從1956年到1959年,資本主義世界原油價格從1.93美元跌到1.70美元。②Gilbert Jenkins,Oil Economists’Handbook,London:Taylor&Francis,1990,p.3.

蘇聯是世界上石油資源最豐富的國家之一。20世紀40至50年代在伏爾加-烏拉爾地區發現了許多大油田,那里的石油探明儲量在1950年已增至50多億噸,這為蘇聯發展石油開采業提供了物質基礎。蘇聯從第五個五年計劃(1951—1955年)開始采取優先發展石油工業的方針,此后用于石油工業的投資不斷增加,1951—1960年蘇聯石油工業投資額為89億盧布。③裘新生、王國清編著:《蘇聯石油地理》,科學出版社1987年版,第1-3頁。1955年伏爾加-烏拉爾地區開始超越高加索地區,占到蘇聯鉆探開支總額的近50%。④邁克爾·伊科諾米迪斯、唐納·馬里·達里奧:《石油的優勢:俄羅斯的石油政治之路》,徐洪峰、李潔宇譯,華夏出版社2009年版,第145頁。正因如此,戰后蘇聯的石油產量一直在增長。1951—1983年的平均增長率為8.8%,而美國為1.4%。石油的年平均增長量,50年代為1000萬噸。⑤裘新生、王國清編著:《蘇聯石油地理》,第3-4頁。蘇聯石油開采業的發展在1956年以后最為迅速。“六五”計劃期間,石油產量從1956年的8380萬噸增加到1960年的14786萬噸,五年內絕對增長量6406萬噸,年平均增長量1600萬噸,同期內美國的絕對增長量僅1100萬噸,委內瑞拉4000萬噸。1960年世界石油總產量為10億多噸,其中美國占33%,委內瑞拉占14.3%,蘇聯占14.1%,居世界第三位。⑥裘新生、王國清編著:《蘇聯石油地理》,第27頁。隨著蘇聯石油產量的不斷增長,蘇聯逐漸增加石油出口量。1955年原油和石油產品出口量超過了1000萬噸,出口量占石油產量的14%以上,1960年出口量約3322萬噸,⑦裘新生、王國清編著:《蘇聯石油地理》,第75頁。其中一半左右石油出口量出口至資本主義國家(見表1)。蘇聯石油大量涌入資本主義世界石油市場,加劇了資本主義世界石油市場上已有的供需矛盾。

表1 1955—1961年蘇聯石油出口在社會主義國家和資本主義國家的分配⑧ Robert E.Ebel,Communist Trade in Oil and Gas:An Evaluation of the Future Export Capability of the Soviet Bloc,New York:Praeger,1970,p.44.(單位:百萬噸)

在資本主義世界石油市場爭奪愈演愈烈之際,美國實施的強制性石油進口配額計劃更加重了世界石油市場的危機。早在1948年,美國自石油開發以來石油進口量第一次超過了石油出口量,成為石油凈進口國。之后,美國石油進口持續增長,1954年石油進口量達到32.2%,1955年增至33.2%,1956年上升到35.4%,1957年石油進口量達到了37.5%。廉價石油的大量進口威脅到國內產油州的市場份額和國內煤炭業的投資和開發,產油州和煤炭業聯合起來向聯邦政府施加壓力,要求以關稅或配額形式保護國內石油業和煤炭業。1959年3月11日,美國總統艾森豪威爾對原油和石油產品實施了一項為期14年的強制性進口配額計劃。它規定:只使用國內石油的煉油廠能得到完全的配額,進口石油不超過消費量的12%,而只使用外國石油的煉油廠得不到配額。美國實行的強制性石油進口限額制度意味著在國外石油增產的時候美國幾乎關閉了世界最大的石油銷售市場。因此,那些新增產的石油不得不在美國以外的資本主義世界市場上爭奪銷路。⑨趙慶寺:《美國強制性石油進口配額計劃及其影響》,《湖北社會科學》2009年第10期。西方石油企業為了擴大在資本主義世界石油市場上的份額,往往采取降低原油價格(見表2)的策略,作為回應,蘇聯亦不斷降低向資本主義世界出口原油的價格(見表3),石油價格戰愈演愈烈。

表2 1955—1961年資本主義世界原油價格①Gilbert Jenkins,Oil Economists’Handbook,London:Taylor&Francis,1990,p.3. (單位:美元/桶)

表3 1955—1961年蘇聯向資本主義世界出口原油的平均價格②Robert E.Ebel,Communist Trade in Oil and Gas:An Evaluation of the Future Export Capability of the Soviet Bloc,p.61. (單位:美元/桶)

綜上所述,20世紀50年代末,資本主義世界石油過剩,石油價格不斷下跌。鑒于這種情況,英國政府考慮禁止進口蘇聯石油。1959年2月,能源大臣、貿易大臣與殼牌公司、英國石油公司代表會晤時,公司代表表示,當他們已經有大量過剩石油可供正常供應時,他們認為購買蘇聯石油是錯誤的。③Note from Ministry of Power to Prime Minister,19February1959,FO371/143511,inOREEC,Vol.6,pp.436-437.1959年3月19日,英國能源部的一份關于反對進口蘇聯石油的備忘錄指出,英國石油企業已經面臨著世界石油過剩的問題,它們只能以犧牲自己的石油(可能來自中東)為代價來滿足蘇聯的供應,從商業上講,即使蘇聯的油價低得驚人,也不可能吸引它們。④Secret Note by Ministry of Power,19March 1959,POWE 33/2074,inOREEC,Vol.6,pp.512-514.1973年4月6日,英國貿易和工業部石油政策處向貿易和工業部等政府部門提交的建議放松對蘇石油禁令的報告亦指出,這項禁令是在蘇聯向資本主義世界供應大量低價石油的時候實施的,“蘇聯出售的石油價格低于波斯灣石油的市場價格,蘇聯以此在資本主義世界購買所需物資,這種交易往往會壓低由于石油過剩而已經很低的價格”。⑤Despatch No.EN12/1 from Mr.D.Marshall,Petroleum Division,Department of Trade and Industry,to Ministry of Defence,Central Policy Review Staff,Cabinet Office,Foreign Office,Treasury and Department of Trade and Industry,6April 1973,FCO 8/2202,inOREEC,Vol.8,pp.306-307.總之,由于20世紀50年代末資本主義世界石油過剩,英國政府出臺了禁止進口蘇聯石油的政策。

四、結語

在進口蘇聯石油問題上,英國貿易部、能源部和外交部持不同意見。貿易部支持進口蘇聯石油,能源部持反對態度,外交部持折中態度。經過相關部門間的博弈,英國政府于1959年4月出臺了對蘇聯石油的進口禁令。該禁令出臺的次要原因包括:保障煤炭工業就業,緩和社會矛盾;受到東西方冷戰影響。主要原因是英國石油企業向政府施加壓力。根本原因是20世紀50年代末資本主義世界石油市場呈現供大于求的狀況。

1959年英國對蘇聯石油的進口禁令持續了14年之久。它維護了英國石油企業在英國市場上的壟斷利益。這一禁令出臺后,英國的石油進口價格一直遠高于歐洲其他大多數國家的價格。到1965年,英國每桶進口石油的平均價格高于西歐其他國家平均進口價格25%左右。這增加了英國石油企業的收益。但是,該禁令對英國產生了深遠的不利影響。首先,由于英國的石油進口價格偏高,以石油作為原料的國內制造業企業的生產成本較高,這成為英國與鄰國相比經濟相對較差的一個原因;⑥Peter R.Odell,Oil and World Power,Oxon:Routledge,2013,p.122.其次,它不利于英國石油進口結構的調整,使英國長期依賴于進口中東石油,以致于在20世紀70年代初,當歐佩克掀起爭取石油權益的斗爭時,英國處于被動的地位。⑦尚彥軍:《歐佩克爭取石油權益的斗爭與英國的反應》,《忻州師范學院學報》2021年第3期。對蘇聯來說,這一禁令雖然減少了蘇聯向英國出口石油所獲的外匯收入,但是并沒有阻止蘇聯重新融入世界石油市場⑧1960—1973年,蘇聯石油出口總量不斷增長,其中1960年為17.8百萬噸,1973年為85.3百萬噸。這期間,蘇聯出口至發達國家的石油量總體上也在增長,比如1960年為8.2百萬噸,1973年為24.3百萬噸。Margaret Chadwick,David Long and Machiko Nissanke,Soviet Oil Exports:Trade Adjustments,Refining Constraints and Market Behavior,Oxford:Oxford University Press,1987,p.119.,并沒有阻礙蘇聯石油工業的發展。