積極信號

張靜

2021年8月12日， 上海， 一家居賣場改建升級后，“三孩”家庭兒童房等家居營銷頗受關注，吸引了不少年輕家長帶著孩子前來“入住”體驗

3月28日，備受關注的嬰幼兒照護個人所得稅專項附加扣除政策正式發布。

“減稅紅包”發到萬千家庭手里，意味著生育從家庭事務領域進入公共事務領域，釋放出構建生育友好社會的積極信號。

第七次全國人口普查結果顯示，2020年我國育齡婦女總和生育率為1.3。“經濟負擔重”“育兒困難多”以及“婦女在職業發展和養育子女之間的矛盾”等是影響生育意愿的主要原因。

自2021年7月公布《關于優化生育政策 促進人口長期均衡發展的決定》（以下簡稱《決定》），一對夫妻可以生育三個子女政策實施后，已有27多個省份著手修訂了人口與計劃生育條例等相關政策法規，旨在構建生育友好的制度環境，提高適度生育水平，促進人口長期均衡發展。

國家衛生健康委相關負責人告訴《瞭望東方周刊》，各地政策措施主要通過三個方面予以支持：一是時間支持類，如延長產假、設置父母育兒假;二是經濟支持，如發放育兒補貼;三是服務支持類，如大力發展托育服務。

“激發生育意愿是一個需要全社會理解并參與的系統工程，政策邁出了第一步，構建生育友好型社會仍然任重道遠。”北京大學社會學系教授陸杰華說。

“經濟負擔重”“育兒困難多”以及“婦女在職業發展和養育子女之間的矛盾”等是影響生育意愿的主要原因。

男女共同休假

國家“十四五”規劃綱要提出“探索實施父母育兒假”。新版人口與計劃生育法規定，國家支持有條件的地方設立父母育兒假。2021年8月，國務院常務會議審議通過《中國婦女發展綱要（ 2021-2030年） 》和《中國兒童發展綱要（ 2021-2030年）》，明確落實產假制度和生育津貼。

目前，多個省份新設育兒假，大多為每年5至15天，有的省份明確休假期間工資、獎金、福利與在崗職工同等待遇。大部分省份產假達到158天以上，陪產假延長到15天。

但從各方反饋來看，“公司以暫未執行育兒假為由不準假”“育兒假需提前4周申請并證明家里無人帶娃”“礙于工作壓力沒人真敢休育兒假”……育兒要真正落地仍有不少阻礙。

“一些地方新政明確提出，休生育假不影響晉級、調整工資、計算工齡。但相關人員休假期間的活誰來干？休完假之后崗位還在不在？這些都是問題。”南京市建鄴區一家民企人力資源部負責人曾亮坦言。

專家建議，對于執行育兒假政策的用人單位，當地政府可通過生育保險減半征收、稅費減免等方式進行激勵。

江蘇在這方面開了一個好頭。3月初，江蘇發布新政策，除“延長產假60天”，“對企業在女職工產假期間支付的社會保險費用，生育二孩的給予50%的補貼，生育三孩的給予80%的補貼”。

有獎就要有罰。2021年12月23日，十三屆全國人大常委會第三十二次會議分組審議了婦女權益保障法修訂草案。全國人大常委會委員、中國科學院院士吳立新建議，在婦女權益保障法修訂草案中增加規定，對因侵害女職工勞動和社會保障權益受到處罰的企業和單位，處罰機關應當將處罰情況記入被處罰企業和單位的信用檔案并公布。

養育孩子不單是母親的責任，在發達國家，除了實施母親帶薪產假外，父親休假制度也受到重視。

2021年8月，芬蘭新通過的家庭假改革方案將帶薪育兒假延長到420天以上，并首次給予父母雙方同等的育兒假配額。法國在2014年調整家庭育兒假期制度，以確保父母雙方分擔育兒責任：一孩家長的休假時間由原來的最多半年延長到一年，并要求父母雙方各休半年;從第二個孩子開始，育兒假可長達三年，條件是其中六個月由另一位未休假的家長享有。由此，法國形成了父親參與幼兒照料、家務分擔的家庭“生育友好”模式。

德國對女性的產假、育兒假也很慷慨，但生育率卻一直處于較低水平。有專家分析，原因在于德國強調支持家庭中的女性承擔兒童照料的責任，這樣的支持政策某種程度上加劇了父母育兒責任上的不平等。

“換言之，女性休產假越長，承擔育兒責任越多，對其職業發展越不利，這反而降低了女性生育意愿。”首都經濟貿易大學勞動經濟學院副教授張立龍分析。

因此，父母親應同休育兒假。“可由家庭自主決策由誰來用、各自用多少假期，但男性也必須參與育兒，以此減少女性因生育遭受就業歧視。”南京郵電大學人口研究院副院長周建芳建議。

發錢有用嗎？

2022年春節期間，浙江省衛健委發布《浙江省3歲以下嬰幼兒養育成本調查問卷》，其中有一項問到：“假設政府每個月給生二孩/三孩補貼1000元（自出生后至3歲），是否愿意生育二孩/三孩？”按此計算，一個二孩家庭三年補貼3.6萬元，補貼力度超越以往，此舉迅速引發熱議。

此前，四川攀枝花對生育二、三孩的戶籍家庭每月每孩發放500元育兒補貼，成為全國首個以“真金白銀”發放生育補貼的城市。隨后，甘肅臨澤除發放補貼，對生育二、三孩的戶籍常住家庭，在城區購買商品房時給予4萬元政府補助;新疆石河子對生育二、三孩的戶籍家庭每月每孩各發放500元、1000元育兒補貼;山東煙臺規定，三孩孕產婦可報銷產檢費1000元。

總結近一年的生育補貼發放情況，上述國家衛健委相關負責人表示：“目前，出臺經濟支持政策的地方還不多，政策層級不高，也有個別聲音質疑政策的可持續性，但總的評價是肯定和積極的，群眾歡迎。解決可持續性的問題需要全面深化改革，上下協同發力。”

現金補貼也是發達國家生育友好政策的重點內容之一。德國規定，在孩子出生后的一年內，停職在家照顧孩子的父母每月可得到相當于稅后月收入2/3的補貼，最高1800歐元。許多國家還有生育、教育方面的抵稅規定。

然而就我國國情來看，直接發錢“催生”，效果仍有待驗證。中國人民大學國家發展戰略研究院研究員、應用經濟學院區域與城市經濟研究所教授張耀軍表示，對于國內大部分城市和地區，給得多財政壓力大，給得少作用有限。

虎丘景區北門游客中心母嬰室里擺放了蘇州市公共場所母乳哺育室地點分布圖（楊磊/ 攝）

不久前，育媧人口研究智庫發布《中國生育成本報告（2022版）》，報告顯示全國家庭0到17歲孩子的養育成本平均為48.5萬元，在北京為96.9萬元，在上海為102.6萬元。

顯然，每月千元左右的補貼在幾十上百萬元的生育養育成本面前，能起到的作用有限。

復旦大學人口研究所教授任遠表示，對于當前生育率而言，要從生育補貼和生育成本的相對關系角度研究政策效果。“例如，在北京、上海這樣的城市，相對于較高的生育、養育、教育成本，補貼對生育意愿的激勵作用有限;而對一些收入水平相對較低的地區，發放生育補貼可對民眾生育意愿產生調節性效果。”

因此，生育補貼固然受到輿論好評，但并非生育友好政策的側重點。“目前，大部分地區的生育津貼主要針對有三歲以下子女的家庭，在提倡優生優育的背景下，如困難家庭選擇多育，但未來孩子成長的保障和支持沒跟上，反而可能產生更多問題。”中國人口與發展研究中心副研究員史毅認為，“在嬰兒照護方面，將資金支持轉化為提供高水平公共服務，可能比專門發錢更有用。”

提升公共服務水平

專家認為，相對于生育津貼等經濟支持與延長產假等時間支持措施，多樣化的公共服務產品更具普惠性，也更可持續。

《決定》提出，到2025年，積極生育支持政策體系基本建立，服務管理制度基本完備，優生優育服務水平明顯提高，普惠托育服務體系加快建設。自2019年國務院辦公廳出臺《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》至今，普惠性托育服務建設一直在向前推進。

在不少發達國家，父母休完產假直接將孩子送至托育中心“無縫對接”已成常態。

北歐國家嬰幼兒入托率居世界前列。冰島3歲以下嬰幼兒入托率達到60%，挪威和丹麥也均在55%以上。北歐幼兒一般10個月到1歲左右開始進入托育機構。在托育經費上，丹麥、瑞典、挪威、芬蘭都采取融合財政支付、家庭部分自付與對弱勢兒童補助的方式。在普惠可及的兒童托育服務的支持下，大多數父母可在育兒假后返回工作崗位。

“我國目前大力發展普惠托育，就是對其他國家經驗的借鑒。但我們人口體量龐大，借鑒國外經驗的同時，還需從國情入手，探索本土創新實踐。”中國人民大學人口與發展研究中心副主任宋健告訴《瞭望東方周刊》。

江蘇在這方面開了一個好頭。3 月初，江蘇發布新政策，除“延長產假60 天”，“對企業在女職工產假期間支付的社會保險費用，生育二孩的給予50% 的補貼，生育三孩的給予80% 的補貼”。

普惠性托育服務能直接解決雙職工的帶娃焦慮。“把女性從私人育兒領域（兒童照顧）中解放出來，增加勞動力。同時，托育服務的發展也將衍生相關托育產品，增加就業機會，進一步提高勞動年齡人口的利用率，并有可能吸納65歲以上人口再次成為勞動人口，從而維持人口紅利，助力經濟可持續發展。”東北師范大學教育學部教授王萍分析。

“發展普惠性托育服務，應由公共財政承擔大多數費用。這樣才能體現公平，且能保證托育質量不下降。”國家衛健委流動人口中心嬰幼兒照護服務處研究員劉金偉對《瞭望東方周刊》說。

根據最新發布的嬰幼兒照護個人所得稅專項附加扣除政策，納稅人照護3歲以下嬰幼兒子女的相關支出，按照每個嬰幼兒每月1000元的標準定額扣除，自2022年1月1日起開始實施。

“之前就有關于子女教育的專項附加扣除，現在是把0到3歲的嬰幼兒加入進來。”中國社會科學院人口與勞動經濟研究所副研究員楊舸建議，由于全國各地的養育成本差異很大，如果稅收減免能根據地區差異來調整，負擔重的地方減免幅度更高，或許對生育的促進作用更大。

除此之外，進一步擴大普惠性學前教育資源也是延伸舉措之一。教育部基礎教育司司長呂玉剛表示，教育部將會同有關部門，以有效支撐三孩生育政策實施為重要目標，充分考慮出生人口的變化和城鎮化進程，以縣（區）為單位，科學布局普惠性幼兒園;大力發展公辦園，完善小區配套幼兒園建設管理機制，積極支持民辦園提供普惠性服務。

國家衛健委數據顯示，目前我國僅有1/3的家庭有比較強烈的入托意愿，0-3歲兒童大多以居家養育為主，對另外2/3愿意通過家庭方式照護嬰幼兒的家庭，政策也要考慮提供支持。

史毅舉例稱，隨遷流動的老人普遍存在慢病管理需求，包括慢病門診和住院費用異地結算，“一位老人如果從家鄉到大城市去幫助孩子照顧孫輩，看病報銷的起付線大約上升20%，報銷的比例下降約20%。如果能夠推動實現異地同等醫保待遇的話，既解決了老人的問題，也是對提升家庭生育意愿的助力”。

“在低生育水平的背景下，未來各城市都可能面臨勞動力競爭，能不能為家庭成員提供更好的公共服務，會成為勞動力和人才‘用腳投票的重要考量。”史毅說。

3月29日，中國“個人所得稅”官方應用程序上顯示出嬰幼兒照護費用專項附加扣除政策簡介，該政策從2022年1月1日起實施，從3月29日起可以填報

調整生育文化

長期以來，中國人形成了養育嬰幼兒、照護老人均為家庭責任的傳統思維習慣，往往只有殘缺家庭和困難家庭才享有一定的特殊補貼和額外社會服務。南開大學社會工作與社會政策系教授吳帆認為，民眾對外部支持的主觀體驗不強，因此在生育決策時也更多從個人和家庭角度考慮生育養育負擔，缺乏對社會政策和公共服務的基本信任。

參考部分北歐國家做法，現代社會家庭照料功能的弱化是趨勢，應該由政府主導提供普遍化的公共托育服務來替代家庭照料。20世紀六七十年代，在工會和婦女組織的推動下，北歐五國先后為兒童托育公共服務立法，兒童保育成為北歐國家的公共事務，逐漸實現了從傳統的“男主外、女主內”育兒模式向“公民勞動、國家育兒”模式的轉變。

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2022年兩會期間，全國政協委員、中國人口與發展研究中心主任賀丹建議，以家庭友好破題“構建生育友好型社會”。

廣東省人口發展研究院院長、研究員董玉整認為，著力建設完善生育養育成本共擔機制是大勢所趨，也將是最有成效的生育支持政策。

從提倡只生育一個孩子走向放開三孩，中國人生育文化的改變尚未能跟上政策調整。生育支持政策之外，還要從各個方面營造生育友好的社會文化。吳帆認為，生育文化是一個社會有關生育問題的思想認識、價值觀念、社會心理、制度法律、風俗習慣、社會規范、行為方式的總和。一方面，目前生育支持政策主要指向積極的生育文化，提倡公眾對生育和養育孩子持有正向態度，這是對過去長期生育限制條件下生育文化的調整，社會需要一定的時間來調整;另一方面，積極的生育文化應顯示出對家庭和夫妻生育決策的充分尊重，應通過政策支持和構建友好生育文化來鼓勵生育意愿，而非一刀切地要求家庭和個人為宏觀人口結構的合理化作出貢獻。

2022年兩會期間，全國政協委員、中國人口與發展研究中心主任賀丹建議，以家庭友好破題“構建生育友好型社會”。從孩童時代體會家庭溫暖，到成年后組建家庭、學會處理親密關系，再到步入老年享受天倫之樂，賀丹認為，“家庭友好”涵蓋了“生育友好”的各個方面。在她看來，優化生育政策的導向，要重點滿足家庭需要，從微觀層面匯聚效果，最終達成“實現適度生育水平”的宏觀目標。

“將直接的生育激勵，如發放生育津貼、延長產假等，與減輕結構性壓力，如改革和完善勞動力市場中的收入分配制度等，有機結合起來。從支持和協助家庭充分發揮其經濟功能、照料功能、情感功能等整體功能的視角來提升家庭的發展能力。簡言之，生育友好社會必須以尊重人的自主選擇為前提，通過生育友好的制度安排、營造生育友好的文化環境來減輕生育成本壓力、提高生育福利。”吳帆說。