鄉村振興視域下推進“一村一輔警”建設之對策

柴龍 齊曉亮

摘? ? ? 要：“一村一輔警”是加強農村地區社會治安防控體系建設、化解治安風險和維護農村社會穩定的重要力量，也是新時代實施鄉村振興戰略的現實之需。目前，我國“一村一輔警”建設還存在相關法律制度缺失、保障機制不健全以及輔警隊伍綜合素質有待提高等問題。為切實推進“一村一輔警”建設，本文提出以下對策：完善輔警管理制度、建立三級財政保障體系、探索輔警晉升機制、做好輔警招錄培訓工作、健全輔警工作考核機制以及構建“互聯網+”警務模式，以夯實鄉村振興的法治基礎，助推農村治理體系和治理能力現代化。

關? 鍵? 詞：鄉村振興;“一村一輔警”;警務模式

中圖分類號：D422.6? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2022）04-0056-08

收稿日期：2022-01-17

作者簡介：柴龍，陜西警官職業學院講師，法學碩士，研究方向為治安管理、環境警察;齊曉亮，陜西警官職業學院副教授，管理學博士，南開大學周恩來政府管理學院博士后研究人員，研究方向為治安管理、環境警察、應急管理。

基金項目：本文系福建省高校人文社科研究基地社會治安研究中心項目“鄉村振興戰略下‘一村一輔警警務機制創新研究”的階段性成果，項目編號：SSRC2020C05;公安部科技計劃項目“重大突發事件背景下的應急警察權及其法制研究”的階段性成果，項目編號：2021LL37。

隨著新型城鎮化進程的不斷加快，我國農村地區在經濟結構、利益格局、人口構成以及社會心理等方面都發生了巨大變化，農村地區社會治安也出現了一系列新情況和新問題，但農村地區社會治安防控卻表現出較為明顯的滯后性，不同程度地存在著安全隱患和治安風險。2015年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強社會治安防控體系建設的意見》（以下簡稱《意見》）明確提出：增強社會治安整體防控能力，使影響群眾安全感的多發性案件和公共安全事故得到有效防范，人民群眾安全感和滿意度明顯提升，社會更加和諧有序。在實施鄉村振興戰略的背景下，全面提升農村地區社會治安防控能力，加強我國農村地區治安防控體系建設，盡可能減少不穩定因素、化解治安風險，進一步維護農村社會穩定和實現鄉村有效治理，已成為各地方政府亟待解決的重大現實問題。2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）強調，推進農村社會治安防控體系建設，加強農村警務工作，大力推行“一村一輔警”機制，扎實開展智慧農村警務室建設。[1]這為深入推進“平安鄉村”建設和全面實施鄉村振興戰略指明了方向。本文在對“一村一輔警”內涵及其職責定位進行解析的基礎上，闡釋“一村一輔警”建設面臨的困境并提出相應的對策建議，以期對推進農村治理體系和治理能力現代化有所裨益。

一、“一村一輔警”的內涵及外延解析

我國輔警的概念不同于西方國家，這就直接決定了輔警的職責定位。新時代，實施鄉村振興戰略賦予了輔警以新的內涵及其職責。

（一）輔警的界定及主要職責

⒈輔警的界定。輔警即警務輔助人員（文中簡稱輔警），是指依法招聘并由公安機關管理使用，履行法律法規所規定的職責和勞動合同約定的不具有人民警察身份而從事警務輔助工作的人員。公安機關招聘的從事膳食、保潔以及保衛等工作的后勤服務人員、社會志愿者以及其他人員不納入公安機關警務輔助人員的管理范圍。需要注意的是，輔警不具備執法主體資格，不能直接參與公安執法工作，但可以在公安民警的指揮和監督下開展一些輔助性工作。同時，輔警依照法律法規履行職責受到法律保護，有關單位和個人應當予以配合，相關法律后果由公安機關承擔。

⒉輔警的主要職責。輔警在公安機關及其人民警察的指揮和監督下，按照崗位要求履行以下職責（見表1）。

（二）“一村一輔警”的內涵

“一村一輔警”是指一個建制村（社區）配備一名專職輔警，在鎮黨委和政府的統一領導下協助公安派出所專門從事本村（社區）的警務輔助工作。一方面，設立“一村一輔警”管理機構，通常由鎮級“村警辦”負責全鎮“一村一輔警”工作的組織實施、日常管理以及考核;另一方面，建立村級警務室，按照一個建制村（社區）設置一個警務室的要求，在各個村（社區）建立警務室，村級警務室一般設在村民服務中心（見圖1）。[2]

（三）“一村一輔警”的職責定位

按照駐村警務輔助人員（以下簡稱駐村輔警）工作規范的相關要求，駐村輔警在村“兩委”及公安派出所的雙重領導下開展工作，參加（列席）村“兩委”會議，兼任村綜治中心副主任、村治保主任或副主任。在公安派出所和社區民警的指導和監督管理下，駐村輔警履行以下工作職責：協助預防、制止違法犯罪活動;協助開展治安巡邏、治安檢查、視頻巡查;協助對行業、場所、重點單位進行安全檢查;協助盤查、堵控、看管違法犯罪嫌疑人;協助維護治安秩序、保護案事件現場和搶救傷員;協助疏導交通、糾正交通違法行為;協助開展矛盾糾紛排查化解;協助開展重點人員管控;協助開展安全防范、交通安全、禁止“黃賭毒”以及反詐等法制宣傳教育;協助收集、上報情報信息和線索;協助采集本轄區各項警務基礎信息（含“一標三實”，即標準地址、實有人口、實有房屋和實有單位）;開展網格化服務管理;完成公安機關交辦的其他非執法性工作。換言之，駐村輔警扮演著多個角色（見圖2）。

二、全面推進“一村一輔警”建設的價值

黨的十九大報告強調：“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。”“一村一輔警”建設是鄉村治理的重要內容，也是實施鄉村振興戰略的基礎。全面推進“一村一輔警”建設，創新農村警務模式，不僅有利于發揮其在維護農村社會穩定中的巨大作用，也有利于促進農村經濟發展。

（一）“一村一輔警”建設是推進鄉村振興的平安之基

目前，鄉村治理已經成為理論界和實務界關注的焦點議題，而鄉村治理的一個重要內容就是建設平安鄉村?？梢哉f，穩定的社會治安環境是鄉村振興和鄉村治理的基礎保障。鄉村振興需要安全穩定的社會環境，全面推進“一村一輔警”建設，既是加強農村地區社會治安防控體系建設，進一步提升源頭防控、專業防控以及多元防控能力和水平的有效途徑，也是服務鄉村振興戰略和促進農村經濟發展的重要力量，更是高效實現“發案少、秩序好、社會穩定、群眾滿意”工作目標的有力抓手。鄉村興則國家興，鄉村衰則國家衰。因此，全面推進“一村一輔警”建設，不僅能夠為夯實基層社會治理根基、全面實施鄉村振興戰略奠定堅實的基礎，而且能夠為實現治安秩序好、服務群眾好、警民關系好、法制宣傳好、安全防范好的基層社會治理目標提供有力保障。

（二）“一村一輔警”建設是加強農村地區治安防控的現實之需

全面推進“一村一輔警”建設，創新農村警務模式，可以有效補齊農村地區治安防控基礎薄弱的短板，從而滿足農村地區“發案少、秩序好、群眾滿意度高”的治安防控需要。我國幅員遼闊，農村地區之間差異較大，尤其是不同農村地區的社會治安狀況更是錯綜復雜，而農村地區社會治安穩定往往會成為影響地方經濟發展的重要因素。因此，進一步夯實農村地區社會治安基礎，切實推進“一村一輔警”建設，是完善農村地區社會治安防控體系，提高社會治安立體化、法治化、專業化、智能化水平的現實要求。[3]現階段，各地相繼開展“一村一輔警”建設，使警務工作真正下沉到基層，這是打通農村警務與服務群眾“最后一公里”的生動實踐。如近幾年湖南省邵東市公安局推行“一村一輔警”農村警務模式，全市所有行政村全部設立了輔警工作站，駐村輔警到崗到位，這種“流動探頭”大大緩解了地方警力不足所帶來的壓力，各地案件發生率同比明顯下降。[4]

（三）“一村一輔警”建設是回應時代要求的群眾期盼

黨的十九屆六中全會審議通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》指出：健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系，推動社會治理重心向基層下移，建設共建共治共享的社會治理制度，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體?！耙淮逡惠o警”建設就是社會治理重心向基層下移的具體體現。如上所述，駐村輔警承擔著巡邏防控治安員、矛盾糾紛調解員、案發現場保護員、社情動態信息員、交通安全協管員以及法律政策宣傳員等職責。通過這些警務輔助力量將風險防控的觸角延伸至農村的每一個角落，農村地區的矛盾糾紛化解、社會面防控以及交通安全管理等工作向“有人管、管到位”全面轉型，結合“證照辦理、矛盾調處、法制宣傳、安全防范”等工作進社區、進村寨、進家庭，拉近了警民之間的距離，使警民之間的關系更加融洽。“一村一輔警”建設在依靠廣大人民群眾的基礎上，充分運用法治思維和法治方式化解了與人民群眾切身利益息息相關的矛盾、糾紛和沖突，全方位地滿足人民群眾的各方面需求，有利于全面提升人民群眾的滿意度和獲得感。

三、“一村一輔警”建設面臨的困境

“一村一輔警”建設不僅是推進鄉村振興的基礎保障，也是加強農村地區治安防控的現實需要，打通了農村地區警務與服務群眾的“最后一公里”?？梢哉f，“一村一輔警”作為維護農村地區社會治安不可或缺的重要力量發揮了積極作用，但目前“一村一輔警”建設還面臨以下困境。

（一）“一村一輔警”建設相關法律制度缺失

雖然已有相關政策文件涉及農村地區社會治安防控體系建設，如《意見》和《指導意見》等，但還沒有與“一村一輔警”建設相對應的法律法規。一方面，駐村輔警的職責權限不夠明確。依據相關規定，輔警的主要作用在于協助公安民警維護社會治安秩序、打擊違法犯罪行為和服務人民群眾，其并無具體的行政特別是刑事執法權。同時，我國各地輔警大多數分布于公安機關的派出機構，主要從事一些技術性、事務性、輔助性的工作，或協助公安民警開展行政管理及執法執勤等活動，這就與其身份、職責權限產生了一定的矛盾，駐村輔警也是如此。另一方面，在開展日常具體工作過程中，相當一部分駐村輔警對自己能干什么、不能干什么沒有明確認識，不少地方存在輔警不同程度濫用執法權的現象，嚴重損害了基層公安隊伍形象，影響了其在人民群眾中的公信力。也就是說，相關法律制度的缺失不利于農村地區社會治安防控體系建設和農村地區社會穩定。

（二）輔警保障機制不健全

“一村一輔警”建設要取得長遠發展，就必須有相應的保障機制?，F階段，“一村一輔警”建設的保障機制尚不健全。一是現有的輔警晉升機制不夠明確，使得輔警的工作積極性不高、職業認同感不強。在我國，大多數農村地區對輔警實行勞務派遣制，這在一定程度上造成了輔警自身職業榮譽感的匱乏，并且對其所在單位缺乏認同感和歸屬感，加之輔警職業保障及發展空間等因素使其工作積極性受到影響，從而不利于輔警隊伍的良性發展。二是缺乏足夠的資金保障。伴隨著經濟社會的快速發展，我國輔警隊伍不斷發展壯大，但對于輔警的經費保障來源及保障水平存在較多問題。一般情況下，根據當地經濟發展水平和收入水平，不同地區輔警的工資水平略有差異，同一地區大多采取“一刀切”的方式，系統內較為完善的薪級制度和職級差別還較為少見。三是輔警隊伍不穩定，人員流失率較高。部分地區駐村輔警因工作環境艱苦、工作強度大、工資待遇低等大量流失。據相關資料顯示，全國輔警人員流失率前兩年大約在40%左右，現在大約在30%左右。[5]

（三）輔警隊伍綜合素質有待提高

駐村輔警從本質上而言就是為人民群眾服務，其日常工作都在與人民群眾打交道，這就對輔警的綜合素質有著較高的要求。一方面，其所要完成的工作本身難度較大、強度較高，有時還具有一定的危險性，加之輔警隊伍長期存在“重使用、輕管理”的現象，使得輔警的業務培訓往往流于形式;另一方面，輔警隊伍綜合素質參差不齊。面對日益復雜的社會形勢，輔警在公安工作中扮演著越來越重要的角色，一般輔警招錄過程中所要求的高中或者大專文化程度顯然跟不上時代發展的需要，尤其是通過社會招聘渠道進入公安系統的輔警，一部分人業務能力不強、公安及法律知識欠缺，導致輔警隊伍整體素質偏低、執勤能力和水平不高。這給輔警隊伍整體能力的提升和公安工作信息化建設的有效推進帶來了不利影響。此外，有些輔警的群眾工作能力較弱，不善于與群眾溝通交流，在面對繁雜的群眾工作時往往不知所措、無從下手，為群眾排憂解難的能力有待進一步提高。[6]

四、推進“一村一輔警”建設的對策

全面推進“一村一輔警”建設，應當以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，按照“警務工作前移、信息觸角延伸、服務距離貼近、專群工作深入、緩解警力不足”[7]的要求，著力構建“黨委政府領導、政法綜治協調、公安機關主導、財政部門保障、相關部門共建”[8]的警務工作新格局。同時，立足于輔警規范化管理和長遠發展，探索“一村一輔警”建設與村民自治相結合的路徑，堅持正規化、專業化、職業化的發展方向，進一步推動我國“一村一輔警”建設不斷規范和提檔升級。

（一）完善輔警管理制度，筑牢職業保障基礎

輔警管理制度是“一村一輔警”建設的基礎和保障，一套完善的輔警管理制度能夠有效發揮職能作用，保障輔警業務工作的順利開展和正常的社會治安秩序?；诖?，一是制定專門的法律法規。從國家層面進一步加強輔警隊伍建設和管理，可以由國務院法制辦會同公安部出臺統一的輔警管理條例、辦法以及具體實施細則，以完善輔警招聘、解聘、辭退程序以及晉級晉升、薪酬等制度并統一輔警隊伍的名稱、服裝樣式、標識和證件。二是完善輔警職業保障制度。明確輔警的法律地位和崗位職責，增強輔警的職業榮譽感和歸屬感，減少輔警隊伍的人員流動。具體而言，就是要在輔警的工作環境、福利待遇以及職業認同感方面健全保障機制，讓駐村輔警留得住并積極承擔相應的職責。這樣，既能夠保障輔警隊伍的相對穩定，也能夠提升輔警的社會地位和形象。三是在確保輔警隊伍綜合素質提升的基礎上通過嚴格的獎懲措施不斷提高輔警隊伍的規范化管理水平，力爭將駐村輔警打造成為一支“政治過硬、業務過硬、責任過硬、紀律過硬、作風過硬”的警務輔助力量。

（二）建立三級財政保障體系，確保經費劃撥到位

2021年4月29日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議通過的《中華人民共和國鄉村振興促進法》提出，堅持農業農村優先發展，在干部配備上優先考慮，在要素配置上優先滿足，在資金投入上優先保障，在公共服務上優先安排。按照這一要求，一方面，應建立駐村輔警“省、市、縣”三級財政保障體系，將駐村輔警的工資和工作經費納入地方財政預算，各級政府按比例承擔，在此基礎上逐步提高駐村輔警在工資、社保以及必要的執勤和安全防護裝備等方面的預算標準。探索將與輔警相關的經費（包括薪酬、保險、服裝、教育培訓、考核獎勵以及優撫等）列入地方年度財政預算的模式，切實解決輔警的后顧之憂。另一方面，加大“一村一輔警”建設的專項資金投入力度，加快硬件基礎設施建設。按照村“兩委”副職待遇著手駐村輔警試點工作，全面解決輔警待遇問題;全力做好村級警務室建設工作，逐步改善“一村一輔警”的辦公場所和基本辦公設施。如按照每村一名輔警、一個工作站下撥專項工作經費，輔警年均收入不低于5萬元、每個工作站按照5000元建設經費標準進行配套，由市、縣兩級財政予以保障，確?！耙淮逡惠o警”建設的專項經費配備。[9]

（三）探索輔警晉升機制，暢通職業規劃渠道

完善的職業規劃不僅可以使駐村輔警有更為清晰的工作目標，而且可以幫助駐村輔警實現自我價值。一是出臺相關政策，建立輔警改革及晉升機制。對于一些表現優異的駐村輔警給予相應的表彰或獎勵，逐步探索按照一定比例可優先錄用為正式人民警察的機制給予駐村輔警充分的晉升空間，激發駐村輔警的活力和潛能，讓他們能夠更加安心、踏實地協助公安民警做好公安工作，維護農村社會治安秩序，從而為老百姓辦實事、辦好事。二是適時劃撥一定的編制名額，專門用于吸納在“一村一輔警”建設中表現優秀的駐村輔警。如從優秀輔警中招錄其他事業單位的編制內工作人員，從根本上逐步打破輔警的職業晉升瓶頸。三是出臺規范性文件，明確駐村輔警可列席村“兩委”會議?！耙淮逡惠o警”工作人員作為村“兩委”后備干部人選，表現優異且符合條件的可以在村“兩委”兼任職務，讓“想干事、能干事、干成事”的優秀輔警有“干頭”、有“盼頭”，進一步提升其職業獲得感和成就感。

（四）做好輔警招錄培訓工作，加強人才隊伍建設

做好駐村輔警的招聘與培訓教育工作。一方面，成立縣/區“一村一輔警”建設領導小組，由縣/區委政法委牽頭，縣/區公安（分）局組織實施，鎮黨委和政府統籌協調，“村警辦”具體實施，必要時人社等相關部門配合做好輔警招錄工作。堅持公開、平等、競爭、擇優的原則，根據崗位需求和設置條件嚴格按照程序進行招錄。如專職駐村輔警的配備可先由村“兩委”推薦，鎮黨委和政府以及當地公安派出所在充分考慮村“兩委”提名候選人的基礎上按照正常程序擇優選拔錄用。另一方面，由鎮級“村警辦”統一組織崗前培訓和業務培訓。如可以探索開辦“輔警夜?！?、業務大講堂以及輔警讀書班等方式，邀請各業務警種骨干為駐村輔警授課，內容可以根據不同地區的特點和具體情況進行差異化設置，做到因地制宜、具體問題具體分析。同時，選派駐村輔警到各地方公安派出所跟班學習，進一步提升其處理問題的能力和水平。

（五）健全輔警工作考核機制，實行層級化管理

考核不僅是激勵駐村輔警協助公安民警做好相關工作的重要方式，而且能夠提高駐村輔警的工作效率。為此，一是建立駐村輔警信息管理系統。對“一村一輔警”建設的落實情況進行考核，明確輔警履職清單并將其納入年度綜治考評范圍。轄區公安派出所負責“一村一輔警”的業務考核工作，駐村輔警的日常管理考核則由鎮級“村警辦”組織實施，考核結果作為對該輔警工作獎懲的重要依據。對于一些由于年度考核不合格或者難以勝任本職工作的輔警應及時予以更換或者清退并收回其所有配置裝備。二是制定“一村一輔警”績效考核辦法。通過“一村一輔警”績效考核辦法和村（社區）警務室輔警工作職責等一系列規章制度管理駐村輔警隊伍，用考核激發駐村輔警的工作熱情，將治安防范、矛盾糾紛調處、“一標三實”信息采集、崗位紀律以及環境衛生等工作進行量化，獎優罰劣。同時，開展重點工作分片區考核制、基礎工作一票否決制等專項工作，最大限度地調動駐村輔警的積極性和主觀能動性，切實發揮考核“指揮棒”的作用并定期通報相關工作進展，從而倒逼“一村一輔警”建設落實見效。[10]三是推出“一村一輔警”層級化管理辦法?？梢越Y合駐村輔警的履職年限、文化程度、專業特長、工作業績和業務能力以及考核獎懲等具體情況為其確定層級，如參照人民警察警銜序列將輔警銜分為實習輔警、三級輔警、二級輔警、一級輔警等，根據具體情況的變化依次上升;同時，設置相應的層級津貼，配發相應的輔警銜、聘書以及工作證，進一步形成橫向到邊、縱向到底的輔警管理體系。

（六）構建“互聯網+”警務模式，創新工作運行方式

一方面，構建“互聯網+”掌上警務平臺。開發系統完善的“一村一輔警”APP應用平臺，通過這一平臺開展相關工作，加強“一村一輔警”建設的信息化管理。對駐村輔警實行定位和打卡管理，從而實現輔警隊伍管理的可視化、一體化。如湖南省衡陽市公安局研發可以上傳“一標三實”等信息的農村輔警專用工作APP，在對輔警進行實時管理的同時提高了工作效率。[11]另一方面，創建“大數據+智能終端”的警務應用新模式，以“一村一輔警”建設為支撐，逐步推行“網上辦、馬上辦、一次辦、就近辦”，為基層提供全方位、精準化、高效率的信息服務支持，著力打造群眾家門口的“行政服務中心”。

2022年1月15日，習近平總書記對政法工作作出重要指示時強調，切實履行好維護國家安全、社會安定、人民安寧的重大責任，讓人民群眾切實感受到公平正義就在身邊?！耙淮逡惠o警”建設既是加強農村地區社會治安防控的現實需要，也是推進鄉村振興的重要舉措，能夠讓人民群眾切實感受到公平正義就在身邊。因此，強化駐村輔警力量并在不斷創新基層社會綜合治理的基礎上將各類糾紛、矛盾和沖突化解在初期、化解在萌芽狀態，能夠進一步維護社會公平正義、確保鄉村和諧穩定，從根本上滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。

【參考文獻】

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[4]邵東公安大力推行“一村一輔警”警務改革 打造公安工作新亮點[EB/OL].搜狐網，https：//m.sohu.com/a/323164317_100088221，2019-06-26.

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[7]陸益平，尹建國，鄧星照等.中央駐湘主流媒體聚焦邵陽“一村一輔警”工作[EB/OL].邵陽新聞網，http：//www.syxwnet.com/p/34498.html，2017-02-23.

[8]鄧玲.西鄉塘區：四項舉措在行動 鄉村風貌大變樣[EB/OL].南寧新聞網，http：//www.nnnews.net/xianqu/p/3014167.html，2019-10-18.

[9]岳光輝，劉美岑.湖南省邵東縣“一村一輔警”制度建設的調查與思考[J].湖南警察學院學報，2019，（2）：27-33.

[10]袁光宇，潘帥成.“一村一輔警”織牢鄉村安全網[N].邵陽日報，2017-09-18（05）.

[11]1-7月推行“一村一輔警”項目落實情況[EB/OL].湖南省人民政府網，http：//www.hunan.gov.cn/hnszf/hnyw/DJ2019/12ss/sgxx/xdgl/shengz/201909/t20190902_10073547.html.

（責任編輯：高? 靜）

Countermeasures to Promote the Construction of “One Village and

One Auxiliary Police” from the Perspective of Rural Revitalization

Chai Long，Qi Xiaoliang

Abstract：“One village and one auxiliary police” is an important force to strengthen the construction of social security prevention and control system in rural areas，resolve security risks and maintain rural social stability.It is also the practical need to implement the Rural Revitalization Strategy in the new era.At present，there are still some problems in the construction of “one village and one auxiliary police” in China，such as the lack of relevant legal system，imperfect guarantee mechanism and the improvement of the comprehensive quality of the auxiliary police team.In order to effectively promote the construction of “one village and one auxiliary police”，this paper puts forward the following countermeasures：improve the auxiliary police management system，establish a three-level financial security system，explore the auxiliary police promotion mechanism，do a good job in the recruitment and training of auxiliary police，improve the auxiliary police work assessment mechanism and build the “Internet+” police mode，so as to consolidate the legal basis of Rural Revitalization and promote the modernization of rural governance system and governance ability.

Key words：rural revitalization;“one auxiliary police in one village”;policing model