城市更新：舊城改造的“雙生花”

黃靈

城市更新，又稱城市再造和都市活化，它和舊城改造就像雙生花，紋理花色略有不同，但又有諸多聯系，系同出一支。城市更新旨在完善城市功能、優化產業結構、推進土地資源的節約、集約利用，目前主要以城中村、舊商業區、舊工業區為重點;而舊城改造旨在消除危舊住房和道路，改善片區居住環境，完善基礎設施配套和公共服務設施配套。

對照“上海2035”遠景目標，在新形勢、新背景下，城市更新是實施“上海2035”總體規劃、踐行“人民城市”理念、提升城市綜合實力的重要方式。2021年8月25日，上海市十五屆人大常委會第三十四次會議表決通過了《上海市城市更新條例》（簡稱《條例》），這對于推動上海城市更新，提高城市競爭力，提升城市軟實力具有重要意義。

就學術領域而言，城市更新的目的是對城市中某一衰落的區域進行拆遷、改造、投資和建設，以全新的城市功能替換功能性衰敗的物質空間，使之重新發展和繁榮。它包括兩方面內容：一方面是對客觀存在實體（建筑物等硬件）的改造;另一方面是對各種生態環境、空間環境、文化環境、視覺環境、游憩環境等的改造與延續，包括鄰里的社會網絡結構、心理定式、情感依戀等軟件的延續與更新。

在歐美各國，城市更新起源于二戰后對不良住宅區的改造，隨后擴展至對城市其他功能地區的改造，并將其重點落在城市中土地使用功能需要轉換的地區。城市更新的目標是解決城市中影響甚至阻礙城市發展的問題，這些城市問題的產生既有環境方面的原因，又有經濟和社會方面的原因。

上海市的更新歷程，從改革開放后政府主導下以解決人民居住矛盾為主的住房改造時期開始，形成了世博會以來通過引導多方參與、逐步開展資源緊約束背景下的有機更新探索。在2014年上海市第六次規劃土地工作會議上，上海市委、市政府明確了“規劃建設用地規模負增長”“以土地利用方式轉變倒逼城市發展轉型”的要求。上海市規劃資源局牽頭組織、系統推進全市城市更新工作，并牽頭制定了《上海市城市更新實施辦法》（滬府發〔2015〕20號）。

據了解，《條例》所稱“城市更新”，是指在上海市建成區內開展持續改善城市空間形態和功能的活動，建成區是指城市開發邊界內存量建設用地上的建成區。具體包括：加強基礎設施和公共設施建設，提高超大城市服務水平;優化區域功能布局，塑造城市空間新格局;提升整體居住品質，改善城市人居環境;加強歷史文化保護，塑造城市特色風貌;以及上海市人民政府認定的其他城市更新活動。鑒于城市更新是城市發展由“增量”進入“存量”階段的必然產物，上海作為高度城鎮化的超大型城市，城市建設發展模式已進入從外延擴張轉向內涵提升、從大規模的增量建設轉向存量更新為主的新階段。近年來，上海市政府出臺了有關“留改拆”有機更新、土地高質量利用、風貌保護、舊區改造、促進產業轉型升級等一系列政策文件，在實踐中也積累了一定的有益經驗。此次立法，便是從地方性法規層面進行制度創新，破解實踐難題，為有效推進城市更新工作，建設宜居、綠色、韌性、智慧、人文城市，提供法治保障。

記者了解到，本次《條例》立法遵循的基本思路為：堅持踐行“人民城市人民建，人民城市為人民”重要理念，將其切實貫徹落實到城市更新工作的全過程，最大程度體現人民群眾意愿、最大限度激發市場活力;堅持規劃引領，落實更新對象全覆蓋、更新重點有保障、綜合目標可實現的總體要求;堅持“統籌更新、整體推進”，通過一系列制度措施設計，更有效地整體激活城市空間、功能、產業、設施等發展全要素活力。

全國人大代表、上海市人大常委會主任蔣卓慶帶隊調研《條例》實施情況 （圖/劉永煒）

①? 上海市城市更新案例展示館②? 世博文化公園③④? 蘇州河華政段“一帶十點”濱水景觀

《條例》共八章六十四條，創新亮點在于：聚焦區域更新，創新實施機制和政策供給;在公開、公平、公正的原則下，最大限度激發市場活力;創新法制保障和政府監督，破解更新實施的瓶頸堵點。主要內容包括——

第一，明晰工作機制。城市更新是一項綜合性、系統性工作，需要建立完善的工作機制，確保更新工作有效推進。為此，《條例》規定：由上海市政府建立協調推進機制，負責統籌、協調全市城市更新工作，并研究、審議相關重大事項;規劃資源、住房城鄉建設管理、經濟信息化、商務部門是城市更新工作的主要職能部門，并明確了具體職責分工;發展改革、房屋管理、交通等部門是協同實施部門;區政府和相關管委會是相應管轄區域內城市更新工作的責任主體;設立城市更新中心，承擔城市更新相關工作;建立城市更新信息系統，明確政府及有關部門依托該系統，實現對城市更新活動的服務保障和動態監管。

第二，強化源頭引領。為進一步從源頭上強化對城市更新實踐工作的方向引領，《條例》一方面要求上海市級層面編制城市更新指引，明確城市更新的指導思想、總體目標、重點任務、實施策略、保障措施等內容，作為指導全市開展城市更新活動的綱領性文件;另一方面要求區政府和相關管委會結合本轄區實際情況，對需要實施區域更新的，編制更新行動計劃，明確區域范圍、目標定位、主要內容、統籌主體要求、時序安排、政策措施等內容，作為后續區域更新實施的依據。此外，為充分尊重民意，《條例》規定物業權利人以及其他單位、個人均有權向區政府提出更新建議，作為確定更新區域的重要參考;同時，在更新指引、行動計劃編制等過程中，還明確了廣泛聽取意見等程序以及對更新行動計劃的后續解讀咨詢要求。

第三，突出區域統籌。為更好地統籌安排城市建設、產業發展、生態涵養、基礎設施和公共服務，克服以往在改善城市空間形態和功能有關活動中側重于解決單一問題的局限性，《條例》重點圍繞“區域更新、整體推進”作了具體制度設計：首先，建立區域更新統籌機制，由更新統籌主體負責推動達成區域更新意愿、整合市場資源、編制區域更新方案，統籌、推進更新項目實施;同時，還規定根據區域情況和更新需求，政府可以賦予更新統籌主體參與規劃編制、實施土地前期準備、統籌整體利益等職能。其次，建立更新統籌主體遴選機制，面向市場主體，通過公開、公平、公正的遴選，確定與城市更新活動相適應的統籌主體;對于風貌保護、產業園區轉型升級、基礎設施整體提升等特定情形，明確政府可以直接指定統籌主體。第三，體現區域更新優勢，包括對區域內更新項目所涉及的立項、土地、規劃、建設等審批流程予以進一步優化、簡化，并在用地性質、容積率、建筑高度等規劃指標方面向區域更新進一步傾斜，提供更大力度的保障。

第四，實施多樣化保障措施。充分的政策供給是激發市場主體參與積極性的有力保障，《條例》在完善政策措施支持城市更新的總體要求基礎上，進一步從標準、規劃、用地以及財政、金融、稅收等方面提出了具體支持措施。主要包括：在規劃保障上，明確更新區域內項目在保障公共利益、符合更新目標的前提下，用地性質、容積率等規劃指標可以按照規劃予以優化;對零星更新項目，在提供公共要素的前提下，可以采取按比例增加經營性物業建筑量、提高建筑高度等鼓勵措施;舊住房更新項目，可以按規劃增加建筑量，滿足原住戶安置需求后的余量可用于保障性住房、租賃住房和配套設施用途。在用地保障上，規定了土地組合供應、重新設定土地使用年限等措施，進一步增強對市場主體參與更新的吸引力。在標準保障上，針對現行建筑間距、綠化、市政配套等標準，難以適用于歷史建筑保護、舊住房更新項目的問題，要求有關部門應當按照環境改善和整體功能提升的原則，制定適合城市更新的標準和規范。另外，在風貌保護容積率獎勵、既有建筑功能改善、公有房屋承租權歸集、房源保障、產業轉型升級引導、推動國企參與等方面，《條例》也形成了相應的支持保障措施。

第五，破解更新難點問題。針對當前城市更新中存在的舊住房更新收尾難、產業用地低效利用等難點問題，《條例》形成了相應的破解路徑：包括明確公有舊住房拆除重建和成套改造，在達到規定同意和簽約比例后，公房承租人拒不搬遷的，規定了“調解+決定+申請執行”的方式;鼓勵存量產業用地實施更新時，通過合理確定開發強度、創新土地收儲管理等方式，完善利益平衡機制，并根據資源利用效率評價結果，分級實施相應的能源、規劃、土地、財政等政策，促進產業用地高效配置;在建筑新建、改建、擴建活動應當符合風貌協調要求的已有規定基礎上，對修繕活動也提出相同要求。

第六，確立全方位監督管理體系。配套的監管體系，是提升城市更新實效的必要保障。為此，《條例》確立城市更新項目全生命周期管理制度，將更新項目的公共要素供給、產業績效、環保節能、房地產轉讓、土地退出等全生命周期管理要求，均納入土地使用權出讓合同，由管理部門共享信息、協同監管。此外，《條例》還對政府監督、審計監督、社會監督、人大監督等方面予以專門規定。

第七，發揮浦東引領作用。為更好支持浦東高水平改革開放，發揮引領作用，《條例》以專章形式對浦東城市更新作了特別規定：對于原成片出讓區域等建成區的更新，可由浦東新區政府直接指定更新統籌主體;鼓勵浦東探索建設用地垂直空間分層設立使用權，推進城市空間復合利用;支持浦東深化產業用地出讓方式改革、探索不同產業用地類型合理轉換等。

據悉，為推動原成片出讓區域等建成區的更新，推動浦東新區東方明珠所在街坊的整體更新工作，以上港集團為更新統籌主體，通過港務大廈在街坊內遷建，釋放東方明珠濱江一側公共綠地，從而進一步提升陸家嘴區域全球城市核心功能、優化黃浦江核心區域景觀。目前，已經完成城市設計國際方案征集和控制性詳細規劃編制，正在開展更新方案編制和上報工作，定于2022年開工。2021年底，浦東新區明確《關于加快推進“15分鐘服務圈”提質增效三年行動計劃（2021―2023年）》，完善原有的教育、衛生、養老、文化、體育5個領域，并向公園綠地、交通設施、托育服務、社區商業4類大民生領域拓展，以進一步提升設施的復合度和共享度，形成9大類37小項公共服務設施配置清單。以標準化手段推動基本公共服務均等化、普惠化。

記者從上海市規劃和自然資源局了解到，自2016年起，上海市統籌政府、社會、市民三大主體，探索構建自上而下和自下而上相結合的實施機制，系統推進各類城市更新行動：通過“行走上海”活動激發量大面廣的“社區空間微更新”，推進街道空間、社區花園、橋下空間等社區小微空間的針灸式改造，促進城市品質提升;在社區微更新工作積累的基礎上，由點及面，針對四個城市發展的主要短板和市民關注焦點，開展了“共享社區計劃、創新園區計劃、魅力風貌計劃、休閑網絡計劃”四大更新行動計劃，將60余個城市更新項目列入更新試點，涉及居住、商業商辦、產業、公共服務設施和公共空間等各種類型;在區域系統的城市更新實踐方面，推動如虹口北外灘、寶山吳淞、南大、普陀桃浦等重點地區整體轉型提升，并完成靜安彭一、彭三舊住房改造，徐匯徐家匯商圈更新，閔行吳中路軌交上蓋等各類型更新項目;同時以“15分鐘社區生活圈”建設為抓手，全面推動社區更新，其中長寧區新華路街道、普陀區曹楊新村街道等地區的更新整體成效已有體現。結合城市更新實踐，2015年起，上海市規劃和自然資源局先后牽頭制定多項城市更新相關配套政策，覆蓋產業、商業商辦、城中村、居住等各類型。

2021年12月底，“打造人民城市建設的上海樣本——城市更新最佳案例展”在位于上海市楊浦區的城市更新案例展示館正式開展。在這座嶄新的場館內，全方位展示了人民城市建設的“上海樣本”。市民可以通過影像和圖片資料，以及一路走來的楊浦濱江步道，感受并見證上海建設“人民城市”的奮斗歷程，見證上海城市更新的創新實踐，見證上海的“工業銹帶”如何變成“生活秀帶”。

蘇州河是上海的母親河。華東政法大學段濱河沿線長約900米，是上海市長寧區蘇州河城市項鏈十顆“珍珠”中最璀璨的之一。2021年，上海市長寧區按照全市推進“一江一河”民心工程的要求，著力推進蘇州河華政段濱水景觀提升，全力打造思孟園、格致園、倚竹苑、獬豸園、華政橋、桃李園、東風角、法劇場、銀杏院、書香園“一帶十點”10個公共空間景觀節點。通過保留空間格局、歷史建筑、景觀環境，讓華政校園內27棟歷經百年滄桑、風格各異的歷史建筑在緩坡草坪、精致花境以及匠心小品的點綴映襯下展露新的面貌。2021年9月23日，上海長寧區蘇州河華政段“一帶十點”濱水空間全面對市民開放，同時華東政法大學也同步開放。把最好的景觀和人文空間留給廣大市民，體現了城市更新為人民的理念。

世博文化公園位于上海浦東濱江核心地區，總用地面積約2平方公里，綠地規模占總建設用地的80%以上。記者跟隨人大代表前往視察工程在建情況，了解到園內規劃新建七大主題園區（世博花園、申園、雙子山、上海溫室、世界花藝園、大歌劇院、國際馬術中心），計劃配置停車位4079個，將打造未來上海中心城區最大的沿江公園綠地。根據設計圖顯示，為提升游覽品質，最大限度利用地面空間，不少停車場設置在地下。