系統論視角下高校數字化治理機制建設

摘? 要：構建適合高?，F狀和發展需要的數字化采購管理體系，是高校治理體系與治理能力現代化研究的重要組成部分。當前，高校采購信息化機制建設中存在主體責任認識模糊、頂層設計缺乏系統觀念、制度建設相對滯后等問題。從構建部門聯動協調機制、權力運行約束機制、多業務一體化采購活動運行機制等方面探求問題解決途徑，提出基于系統論的高校數字化采購管理機制。

關鍵詞：系統論;高校采購;數字化;治理機制

中圖分類號：G647? ? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：2096-3769（2022）02-059-07

中央深化改革委員會通過的《深化政府采購制度改革方案》中指出，要堅持從實際問題出發，強化采購人主體責任。高校作為政府采購領域的重要主體之一，從整體出發來研究高校采購管理和內部治理體系各要素之間的關系，并以數字化技術為手段，建立全周期管理流程和內控體系，優化創新管理機制，對解決當前高校采購中存在的上下游不協調、信息孤島、采購主體責任缺失、內控不到位等突出問題，具有十分重要的理論與現實意義。

一、目前現狀及問題

針對以上問題，查閱國內相關文獻資料，并對浙江省15所“雙高”學校的采購制度進行收集、梳理、分析。普遍共識：信息化建設有利于提高學校管理水平和風險防范能力，但如何構建缺乏理論指導，尤其以數字化改革、數字化治理機制建設方面還存在不少問題。

（一）采購主體責任意識問題

還權于采購人是深化政府采購改革的重要舉措，從近幾年浙江省政府采購限額標準逐年快速提升的變化趨勢來看，政府層面已經明確了政策導向。但現實是有些高校沒有充分認識法規賦予的權利，不愿意承擔對應的主體責任。要么過度強調高校采購的程序性，放棄采購人的主體權利，對政府采購限額以下的采購項目仍然按照政府采購法定程序執行，導致采購成本增加，采購效率降低;要么片面理解“放管服”的政策實質，規避或轉移采購人的主體義務，將采購項目全部交由二級單位或具體教師負責，在一定程度上形成“想怎么買就怎么買”，帶來較大廉政風險[1]。

高校采購管理中對采購人主體責任的認知還存在定位不準等問題。例如，一個實驗室建設項目的采購活動往往由二級院系進行市場調查并形成采購方案和需求文件，由財務、資產、采購、教務、信息化等職能部門在職權范圍內進行監管。項目建設管理制度對各部門權利、義務、責任界定不清，這就容易導致實際工作中出現主體責任缺失、越位、推諉等各種現象。最為常見的就是但凡有“采購”二字，就該由采購部門承擔所有責任[2]。

（二）頂層設計缺乏系統觀念

1.在機構設置方面

根據筆者對浙江省15所“雙高”校采購制度的調查，各高校的采購機制各有不同，缺乏統一的系統性認識。20%的高校沒有專門設立采購領導機構，由校長辦公會議或黨委會進行集體決策，對采購領導機構職能的設置也不盡相同，60%的高校偏重“決策職能”，13.3%的高校偏重“統籌協調職能”;在采購管理與執行機構設置方面，6.7%的高校按照機構分離將采購管理和采購實施的職責落實到不同部門，93.3%的高校僅做到崗位分離;在校院兩級管理授權方面，以學校集中采購為主的“集權型”高校占比67%，授予二級學院較大自主采購權的“放權型”高校占比33%，如表1所示。

2.在數字化采購方面

在大部分高校中，信息化系統長期以來由各職能部門自行建設，缺乏統一謀劃，各系統兼容性、可協同性差。問題表現為：一是采購數據標準不統一，學校層面對信息化歸口部門的責權設置不夠明晰，數據標準化、數據審核機制缺失，問題數據不斷沉積，影響統計報表的準確性，嚴重影響學校領導的決策判斷;二是采購數據缺乏共享，采購系統與立項、預算、資產等其他業務系統的數據不能共享和轉換，在各個環節上形成多個信息孤島;三是采購數據管理責任不清晰，由于缺乏系統性認識，對采購數據全生命周期管控不夠，一旦出現問題，就無法溯源;四是采購數據授權管理不嚴，缺乏針對采購數據管理權限的制度建設，造成采購信息數據濫用和保密數據泄露，存在一定法律風險[3]。

3.在采購協調機制方面

采購管理與預算管理、資產管理及其他職能部門銜接不夠，表現為采購、財務、資產、監察、審計等系統由各職能部門各自開發管理，系統間不能數據共享，無法實現動態的數字化管理。因此，傳統項目采購機制下，出現預算編制不合理、需求方案論證把關不嚴等現象是比較頻繁的。預算是采購工作的前端環節，是核實是否存在重復采購、是否存在超標采購的前提。需求編制是采購流程中的重要環節，有些供應商為了在競爭中占得先機，通過各種手段和方法誘導編制人員按照有利于自己的方向提交材料。經辦教師如果不了解招投標和政府采購政策法規，就很容易成為供應商的“二傳手”。在方案論證環節，教務、財務、資產、基建、信息化管理等職能部門和校外專家有時礙于情面或其他因素，也少有一針見血的提出問題。

（三）數字化采購制度建設相對滯后問題

隨著我國信息技術水平的不斷提高，教育領域對大數據、云計算、物聯網、人工智能等數字技術的應用也越來越廣泛。南開大學基于“互聯網 +”的理念，研發儀器設備及家具查詢平臺，解決高校師生儀器設備及家具采購調研無從下手的困境[4]。上海交通大學將互聯網和政府采購進行融合創新，設計了校院一體化招標采購信息平臺，實現了招標采購管理電子化、網絡化、規范化、透明化、智能化[5]。信息技術要真正實現綜合治理目標，以制度建設為基礎，以系統理論為指導進行流程再造、職能重組是必然的。高校采購管理應結合實際，剔除不必要和不科學的流程，優化管理制度，才能提高治理效能[6]。2013年國家發展改革委出臺的《電子招標投標辦法》主要針對工程領域。2020年，財政部《關于政府采購項目實行電子招投標問題的復函》明確政府采購項目的交易和監管規則應按照《政府采購法》及其條例等規定執行。而政府采購法律法規大都是針對政府采購項目的紙質文件，對電子采購流程如何規范涉及甚少，使政府采購數字化管理制度建設推進“無法可依”。因此，高校數字化采購在實踐中出現了越來越多“制度上行不通又不能繞路而行”的情形[7]。

浙江省于2016年啟動“政采云”平臺建設，將互聯網基因植入政府采購，并配套出臺了《浙江省政府采購電子賣場采購管理暫行辦法》，大大提高了采購效率。但與此同時也出現了“反向競價”“在線詢價”“低價中標后供應商不履約”“服務類項目‘0.01元’中標”等現象。由于數字化采購制度建設滯后，無法高效的處理出現的新情況、新問題，大大增加了高校采購的時間成本，有的甚至影響了正常的教學秩序。

二、 解決途徑

針對以上問題，從系統化和體系結構化的角度著手，落實采購主體責任、強化內控體系和監督體系建設，構建預算、采購、資產和財務一體化平臺，采用數據治理的方法，并以數據驅動為核心，建立健全采購管理上下游一體化的制度體系和信息化配套系統，以提高現代化采購管理水平。

（一） 落實采購人主體責任，實現部門聯動，協同履職

高校在采購活動過程中應承擔維護國家利益、社會公共利益和學校整體利益的主體責任[8]。主體責任應體現在每個工作流程中，包括：采購立項、采購預算編制、采購計劃制訂和執行、采購需求方案及論證、采購申請與審批、采購項目委托、采購文件制作、采購文件審核與審批、組織開標和評標、確定中標人、簽訂采購合同、合同履行、履約驗收、結算支付等所有環節[9]。如何落實主體責任？筆者認為需要根據采購項目的特點，即要劃清各部門職責邊界，明晰各自權利、義務、責任，更要綜合考慮各部門人員對法律法規、項目需求、技術標準的熟悉掌握程度來構建相互配合、協同履職的項目管理工作機構，才能真正擔當起采購人主體責任。要把采購管理定義成一個上下融通、內外包容的系統，其內容包括：立項、預算、需求、論證、計劃、任務、合同、驗收、資產、支付、監督、檔案等子系統，同時內部系統要與外部系統實現互聯互通。為了能有效實現系統核心目標，各子系統的目標設定必須和系統核心目標是同向的、促進的，而每個子系統目標的實現都將依賴于根據項目特點臨時組建的項目管理機構能否發揮好協同管理作用。

（二）構建權力運行制約與監督機制

從高校采購管理的內控體系出發，設計分類、分層次的采購流程，按照政府采購限額標準，分為全周期流程控制和重點環節控制，構建“預算、計劃以及執行”三位一體的數字化內控體系。在統計分析基礎上，篩選出具有代表性指標作為內控關鍵數據（包括預算執行率、行業平均節約率、資產配置標準值、歷史平均價、基準價、緊前工序等），建立動態監測體系。項目研究構建的基于內控要求的采購業務流程再造數據模型，如圖1所示。

在建立數據模型的基礎上，按照“系統（S）、分支（B）、環節（L）和節點（N）”的SBLN內控數據模式，建立包括內控系統、內控分支、內控環節、內控節點、內控指標，內控數據的業務流程。定義高校數字化采購業務流程為系統流程，在這一流程下可以分解成多個分支流程（B1、B2、B3），分別是預算審批流程、采購論證流程、采購計劃審批流程、采購執行流程和采購合同流程等。每個分支流程具有時間序列特征，也可以根據情況分解不同各環節（L1，L2，L3），或直接分解成內控節點（N1，N2，N3 ），構建基于內控體系的業務流程圖，如圖2所示。

（三）構建立項、財務、采購、合同、資產、監督管理一體化的采購活動運行機制

基于系統論的角度，針對高校內部治理體系的特點，在現有研究基礎上對采購管理平臺架構的設計進行優化。將學校內部治理體系看作一個大系統，財務管理、采購管理、資產管理、合同管理、檔案管理、監督管理等視作是各個相互關聯的子系統。提出面向B/S的校內、外一體化系統架構，實現立項、財務、采購、資產、合同、監督等一體化功能，并實現與上級監管平臺互聯互通，提高采購工作效率和透明度，具體如圖3所示。

三、數字化采購管理機制的實踐創新——以TCZJ學院為例

（一）從頂層設計入手進行制度重塑、流程再造

針對學校內部治理體系的特點，以系統思維對采購項目全過程管理流程進行重新梳理，發掘各個子系統中的薄弱環節加以強化控制。

如圖4所示，通過系統流程診斷，發現立項子系統中存在項目論證“重程序、輕實質”等問題，有的項目申報方案，市場調研不充分，需求內容簡單、預算不合理;有的項目申報方案，存在重復建設、低水平建設且與學校中長期發展規劃不相符等問題。據此，學校專門成立發展規劃處統籌協調立項審批事宜，并出臺了立項申報與審批管理制度、供應商注冊與管理制度，明確學校立項管理系統對所有潛在供應商開放，讓供應商成為學校采購數字化治理大系統中的一個角色，協助使用部門注滿“項目庫”這個“大水池”，真正實現項目論證階段能夠進行多方案比較優選。

在采購子系統中，存在“管采分離”不到位的問題，結合學校機構設置和人員配置相對精簡的實際，進一步落實采購人主體責任，設置采購工作領導機構和項目采購工作小組，分別承擔采購管理和采購執行的職能，建立矩陣型項目管理組織，明確各部門職責、協同履職，更加充分發揮財務、教務、信息化、資產、基建、審計等歸口管理部門的作用。

在合同管理子系統中，針對“預算執行率”“節資率”無法實時統計影響領導層決策等問題，學校出臺基于互聯網思維的采購合同管理辦法，按貨物、服務、工程分別建立了合同模板，要求成交供應商在線上發起合同簽訂申請、驗收申請、支付申請，采購工作執行小組成員可以在計算機或手機端完成審批，不僅解決了實時進行數據統計的難題，也大大優化了供應商營商環境，提高財政資金使用績效。將學校財務管理、采購管理、資產管理、合同管理、檔案管理、監督管理等業務系統整合到一個平臺，最大程度實現部門之間協同履職。

（二）數字化賦能采購管理，建立動態評價與監管機制

在采購實施過程中，對各類采購與招標工作以項目為單位進行管理，根據項目特點、市場數據、歷史數據，在梳理歸納的基礎上，建立動態評價與監管機制，出臺以結果為導向、強調全過程管理的“預算執行率”和“采購節資率”考核評價制度，評價結果納入學?？己嗽u價體系，作為項目負責人職務職稱晉升、項目責任部門評獎評優的重要依據。利用采購服務平臺中綜合查詢和統計分析功能，按工程、貨物、服務分類統計當年“預算執行率”和“采購節資率”數據，計算平均值，結合納入考核項目的特點及學校決策層擬定的修正系數設定允許偏差范圍，建立考核評價模型。以“采購節資率”評價為例，將計算值在允許范圍內的評價最優，表明該項目團隊的資金績效管理水平較高，否則認為存在潛在風險。假設TCZJ學院對某個采購項目A的“采購節資率”允許偏差值為Y，節資率為XA，同類項目平均值為X，則其采購節資率偏差的絕對值大于或小于Y時均存在風險，正偏差意味著該項目相較學校平均水平節資率過高存在預算偏高或無序競爭等不利因素，負偏差則意味著該項目相較學校平均水平節資率過低存在預算偏緊或競爭不充分等不利因素，即|XA-X|-Y>0或<0時都需要及時采取對應的管控措施，偏差越大潛在風險越大，如表2所示。

根據學校對供應商的管理制度和評價結果，在采購立項與年度預算編報階段，項目申報部門通過一體化采購管理平臺“市場調查”模塊中輸入關鍵詞，例如：“計算機”“投影機”等字段，系統會自動匹配不少于三家的“白名單”供應商，同時也根據需要可以提示“黑名單”供應商信息。該項功能為項目申報部門前期方案制定工作提供了便利，同時供應商為了能進入“白名單”會更加注重誠信履約，進一步促進了采購管理內外部環境的良性循環。在采購計劃與審批階段，系統與省財政廳采購計劃申報系統無縫對接，自動獲取預算執行確認書，避免采購申請與采購計劃編報重復勞動的情況，不但降低工作量、縮短審批時間，還大大提高了采購目錄選擇、采購類型與方式選擇的準確率，實現了采購管理與財務管理的協同效益。在采購實施階段，系統設置了“多經費合并申請”“采購經費的凍結與解凍”“采購支付”等功能，有效緩解了項目部門預算調整、經費核算、財務報銷、采購結余資金申請、預算執行率、節資率統計等工作壓力。在采購驗收階段，為了加強驗收程序的管理，采購系統中按照合同金額設置了“簡易驗收”和“規范驗收”兩種程序并結合數據轉換的要求制定了資產驗收清單模板。驗收完成后使用部門上傳驗收報告以及資產驗收清單備案，該清單會自動流轉到資產系統。資產管理人員只需要根據資產分類標準在對應的位置選擇“固定資產”“材料”“低值易耗品”，待學校完成審核并賦予資產類別和分類號便可生成入庫單，并在資產領用平臺展示相關商品信息。

四、結語

數字化采購管理機制構建是高校治理體系與治理能力現代化的重要體現，它是基于全周期管理和系統論的理念，集成與采購關聯的上下游業務系統形成一個有機體，實現動態和全流程監控采購業務的過程管理機制。通過靈活配置內嵌的電子監控點，對實現系統目標能發揮積極作用并且是可持續的。基于系統論的數字化采購管理機制創新的重點和難點在于要打破原有的體制壁壘，重構業務流程，系統謀劃教學、科研、行政、后勤工作，把數字化采購視作協同發展的有機整體。

參考文獻：

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Construction of Digital Governance Mechanism in Colleges and Universities from the Perspective of System Theory

——Analysis of Procurement System Based on 15 High-level Higher Vocational Colleges in Zhejiang Province

HUANG Ju-yong

（Asset Management Office of Zhejiang Tourism Vocational College， Hangzhou 311231， China）

Abstract： Building a digital procurement management system suitable for the current situation and development needs of colleges and universities is an important part of the research on the modernization of university governance system and governance capacity. At present， there are some problems in the informatization construction of procurement mechanism in colleges and universities， such as vague cognition of entity responsibility， lack of systematic concept of top-level design， and relatively lagging system construction. From the aspects of constructing linkage and coordination mechanism among departments， constraint mechanism of power operation， and operation mechanism of integrated multi-services procurement activities， this paper explores the ways to solve the problems and puts forward the? digital procurement management mechanism in colleges and universities based on system theory.

Key words： System Theory; Procurement in Colleges and Universities; Digitization; Governance Mechanism

收稿日期：2021-12-23

作者簡介：黃巨永（1979），男，浙江杭州人，碩士，經濟師，工程師，研究方向為政府采購與招投標管理。

本文為浙江省教育廳一般課題“基于系統論的高校數字化采購管理機制創新研究”（課題編號Y202147259 和浙江旅游職業學院雙高計劃研究課題“基于系統論的高職院校數字化采購管理機制創新研究”（課題編號2021SGZD06）的部分研究成果。