長臂監(jiān)管與穿透式監(jiān)管理念國際經(jīng)驗(yàn)梳理及本外幣管理思路借鑒

■陳立芳

近年來，隨著我國深入推進(jìn)資本項(xiàng)目可兌換，廣泛拓展貿(mào)易投資便利化，以及人民幣國際化范圍的持續(xù)擴(kuò)大，洗錢、套利套匯、恐怖融資等非法轉(zhuǎn)移資產(chǎn)的伴生風(fēng)險也在不斷加大。由此，我國的本外幣跨境監(jiān)管將面對更加復(fù)雜多樣的不確定因素[1]。目前，我國正在嘗試建立本外幣跨境領(lǐng)域“宏觀-微觀”和“穿透式監(jiān)管-長臂監(jiān)管”兩位一體的本外幣監(jiān)管體系，以彌補(bǔ)傳統(tǒng)監(jiān)管方式中的短板和薄弱環(huán)節(jié)。本文主要借鑒國外的長臂監(jiān)管與穿透式監(jiān)管理論及經(jīng)驗(yàn)，探索建立適合中國國情的長臂監(jiān)管與穿透式監(jiān)管的實(shí)施構(gòu)想。

一、基本概念

（一）長臂監(jiān)管理念

長臂管轄是美國在“最低限度聯(lián)系”基礎(chǔ)上形成的理念。長臂管轄理念最早出現(xiàn)在美國民事訴訟領(lǐng)域，用來調(diào)解跨州的司法管轄權(quán)糾紛。隨著經(jīng)濟(jì)在全球拓展?jié)B透，各國利益高度關(guān)聯(lián)，相互依賴。在此背景下，各國紛紛借鑒和改良長臂管轄理念，并在本土經(jīng)濟(jì)金融領(lǐng)域靈活運(yùn)用。目前，各監(jiān)管當(dāng)局紛紛運(yùn)用長臂管轄理念，延伸自身監(jiān)管領(lǐng)域，延伸監(jiān)管所轄主體在其他國家或地區(qū)的相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動及其相關(guān)主體，如在反洗錢、反商業(yè)欺詐、反恐和反壟斷等方面，監(jiān)管所轄主體實(shí)際控制的境外企業(yè)及其資產(chǎn)[2]。

（二）穿透式監(jiān)管理念

穿透式監(jiān)管的提出是為了防止非法避稅行為，探求交易現(xiàn)象本質(zhì)和交易實(shí)質(zhì)的法律準(zhǔn)則。通常指先依據(jù)業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)認(rèn)定業(yè)務(wù)或行為屬性，再依據(jù)業(yè)務(wù)性能和法律屬性界定監(jiān)管主體和適用規(guī)則[1]。穿透式監(jiān)管在實(shí)際操作中常常透過金融業(yè)務(wù)或行為的表面現(xiàn)象，去識別或發(fā)現(xiàn)金融業(yè)務(wù)和行為的本質(zhì)，之后通過穿透將資金來源、中間環(huán)節(jié)和最終的投向銜接起來，全流程監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)和行為，從而發(fā)現(xiàn)和懲處違規(guī)行為，規(guī)范金融市場秩序，實(shí)現(xiàn)“實(shí)質(zhì)重于形式”的監(jiān)管目標(biāo)[2]。

表1 長臂監(jiān)管和穿透式監(jiān)管的基本原則

二、長臂監(jiān)管和穿透式監(jiān)管的國際實(shí)踐

（一）歐美國家率先通過立法樹立監(jiān)管權(quán)威性和合法性

針對創(chuàng)新金融產(chǎn)品的涌現(xiàn)和業(yè)務(wù)交叉的頻出，美國政府通過出臺《投資顧問法》《投資公司法》《愛國者法案》《多德-弗蘭克法案》和《海外反腐敗法》等法案率先引入長臂監(jiān)管和穿透式監(jiān)管理念，對市場整體風(fēng)險實(shí)施全方位監(jiān)控，并詳細(xì)闡明了長臂監(jiān)管和穿透式監(jiān)管概念，規(guī)定了兩種監(jiān)管模式的適用范圍。在《2009年銀行法案》和《2012年金融服務(wù)法案》中，英國拓展了市場監(jiān)管理念，擴(kuò)大和延伸了監(jiān)管領(lǐng)域，金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)和行為的透明度得到了顯著提升[2]。2009年6月，歐盟為統(tǒng)籌各成員國之間監(jiān)管協(xié)作與步調(diào)和諧，以《德拉羅西埃報告》為藍(lán)本通過《歐盟金融監(jiān)管體系改革》方案，打破各成員國的監(jiān)管壁壘，這是實(shí)質(zhì)性應(yīng)用長臂監(jiān)管和穿透式監(jiān)管思路的具體體現(xiàn)。

表2 長臂監(jiān)管和穿透式監(jiān)管相關(guān)立法梳理

（二）歐美國家明晰監(jiān)管界限，擴(kuò)展監(jiān)管領(lǐng)域

一是針對監(jiān)管存在的空白或遺漏，美國對私募基金、對沖基金、場外交易等資金流動全部采取相應(yīng)監(jiān)管措施，以實(shí)現(xiàn)對顧問服務(wù)機(jī)構(gòu)產(chǎn)品和資產(chǎn)支持證券產(chǎn)品的全面監(jiān)管。對外商直接投資，政府規(guī)定符合“受控外國公司”標(biāo)準(zhǔn)的公司所獲取的利潤和紅利要計入所得稅，并依法繳稅，防止國內(nèi)企業(yè)過度避稅。二是英國通過不斷加強(qiáng)對金融機(jī)構(gòu)和金融產(chǎn)品的監(jiān)管，特別是對提高金融產(chǎn)品的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)化、金融衍生產(chǎn)品和銀行體系內(nèi)資金流動、增加金融體系的透明度、大型系統(tǒng)重要性金融企業(yè)等實(shí)施穿透式監(jiān)管，防御系統(tǒng)性風(fēng)險。三是歐盟打破監(jiān)管壁壘，統(tǒng)籌兼顧監(jiān)管效能，對監(jiān)管范圍實(shí)現(xiàn)全覆蓋，監(jiān)管對象擴(kuò)展至大型跨國銀行、對沖基金、私募基金和可能引起系統(tǒng)性風(fēng)險的金融實(shí)體等，同時從嚴(yán)監(jiān)管影子銀行、各類表外業(yè)務(wù)和投資基金等金融機(jī)構(gòu)[2]。

（三）確定監(jiān)管主體，設(shè)立專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化監(jiān)管協(xié)作

一是美國成立金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會（FSOC），為實(shí)現(xiàn)信息高效共享，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)[6]，從中發(fā)現(xiàn)異常資金流動和監(jiān)管空白或遺漏，同時制定審慎的監(jiān)管規(guī)則。二是英國設(shè)立的金融政策委員會（FPC）和審慎監(jiān)管局（PRA）各負(fù)其責(zé)，通過堅(jiān)持“最低限度聯(lián)系原則”，甄別和監(jiān)控金融系統(tǒng)內(nèi)部業(yè)務(wù)體系中的風(fēng)險，并運(yùn)用多種渠道措施監(jiān)測、跟蹤和調(diào)控市場資金流動，實(shí)現(xiàn)信息的高效共享，提高監(jiān)管效能。三是歐盟整合轄區(qū)整體市場監(jiān)管大框架與各成員國監(jiān)管小框架，組建歐盟系統(tǒng)性風(fēng)險委員會和歐洲金融監(jiān)管體系，培育和創(chuàng)建信息交流與監(jiān)管合作發(fā)展機(jī)制，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管資源的組合優(yōu)化與協(xié)調(diào)統(tǒng)一[2]。四是澳大利亞為確保國家利益得到保護(hù)，審查外國投資并設(shè)立外國投資審批委員會（FIRB），其具備長臂監(jiān)管和穿透式監(jiān)管的性能。

（四）提高企業(yè)信息披露與申報標(biāo)準(zhǔn)

一是美國運(yùn)用穿透式監(jiān)管理念補(bǔ)充完善了信息披露規(guī)則，全面監(jiān)管觸及金融交易的所有資金流轉(zhuǎn)，使監(jiān)管部門能更精準(zhǔn)地追蹤-監(jiān)測-評估-處置資金違規(guī)行為。如監(jiān)管部門提高上市公司的信息披露質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，要求其在金融產(chǎn)品發(fā)售前須披露所發(fā)售金融產(chǎn)品信息等。二是澳大利亞運(yùn)用長臂管轄理念，完善了返程投資等方面的信息申報標(biāo)準(zhǔn)。如某外國母公司擬被外國投資者收購時，若其母公司在澳的資產(chǎn)占據(jù)其在全球資產(chǎn)的一半以上，外國投資者就應(yīng)主動向澳政府申報該收購項(xiàng)目。如其違反“國家利益”規(guī)定，將對外國投資者予以重罰或強(qiáng)制其賣出所收購的資產(chǎn)，以此彰顯澳政府運(yùn)用長臂管轄保障其國家經(jīng)濟(jì)安全[2]。

目前，世界各國以國有資產(chǎn)流失、反洗錢、保護(hù)投資者利益等為重心，日益完善管理標(biāo)準(zhǔn)，通過科學(xué)靈活的監(jiān)管手段，對實(shí)體屬性相對較強(qiáng)的直接投資和觸及境內(nèi)外關(guān)聯(lián)主體的跨境交易等業(yè)務(wù)實(shí)施長臂監(jiān)管和穿透式監(jiān)管[2]，保障本國經(jīng)濟(jì)的安全發(fā)展。

三、我國長臂監(jiān)管和穿透式監(jiān)管理念的實(shí)踐

（一）兩種監(jiān)管理念在本外幣管理領(lǐng)域尚未明確但已開始滲透

目前從地理空間來看，我國是以境內(nèi)居民和非居民開立的賬戶和基本信息登記為主要落腳點(diǎn)，從而實(shí)施本外幣監(jiān)管的。當(dāng)前本外幣法規(guī)中尚未明確提出長臂監(jiān)管和穿透式監(jiān)管理念，但這兩種理念在我國資本項(xiàng)目外匯管理、銀行卡信息報送等方面均有所體現(xiàn)。

（二）兩種監(jiān)管理念在稅務(wù)領(lǐng)域已廣泛用于海外金融賬戶監(jiān)管

為全面統(tǒng)籌推行反避稅及反洗錢監(jiān)管措施，切實(shí)履行金融賬戶涉稅信息自動交換的國際社會責(zé)任和義務(wù)，國家稅務(wù)總局在對海外金融賬戶的監(jiān)管上體現(xiàn)了長臂監(jiān)管和穿透式監(jiān)管理念。

（三）兩種監(jiān)管理念在金融和證券等領(lǐng)域的有效擴(kuò)展

在金融、證券等領(lǐng)域推廣應(yīng)用長臂監(jiān)管和穿透式監(jiān)管理念，其根本是通過打破地域或表面形式的限制從而實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管，也就是向會對自身管理產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響且與“最低限度聯(lián)系”相吻合的市場主體或業(yè)務(wù)實(shí)施有效監(jiān)管[2]。

（四）實(shí)施長臂監(jiān)管和穿透式監(jiān)管是我國的客觀需要

一是構(gòu)建本外幣監(jiān)管框架完整性的需要。目前我國缺乏對境外主體、境外交易的本外幣全流程監(jiān)管，主要體現(xiàn)在既缺乏對境外主體的有效管理手段，又難以對境外交易實(shí)施全面跟蹤監(jiān)測監(jiān)管。但對如何采集境內(nèi)主體在境外投融資和相關(guān)經(jīng)營活動的信息，相關(guān)監(jiān)管部門提出了明確愿望和要求。這就迫切需要將兩種監(jiān)管理念應(yīng)用于本外幣管理領(lǐng)域，掃除境外主體和境外交易規(guī)避監(jiān)管的盲區(qū)，避免市場主體利用監(jiān)管盲區(qū)開展跨境交易，違規(guī)進(jìn)行資本擺布。二是防范跨境資金異常流動風(fēng)險的需要[8]。目前以資產(chǎn)擺布、避險、避稅、避監(jiān)管等為目的的境外投資、跨境資金流動和資本外逃隱藏的潛在風(fēng)險時有發(fā)生，加之監(jiān)管失位而難以及時、準(zhǔn)確地辨識業(yè)務(wù)屬性和本質(zhì)，這就迫切需要落實(shí)穿透式監(jiān)管和長臂監(jiān)管所堅(jiān)持的透過現(xiàn)象看本質(zhì)、打破監(jiān)管壁壘、延伸監(jiān)管范圍等理念，監(jiān)管部門可通過還原跨境資金交易本質(zhì)，深挖數(shù)據(jù)價值，有針對性地開展精準(zhǔn)監(jiān)測預(yù)警和檢查，對本外幣跨境資金領(lǐng)域的違法違規(guī)行為進(jìn)行診斷預(yù)警和嚴(yán)厲打擊，助力引導(dǎo)銀行壓細(xì)壓實(shí)了解客戶、了解業(yè)務(wù)、盡職審查三個責(zé)任[1]。

表3 兩種監(jiān)管理念在本外幣管理中的應(yīng)用

表4 兩種監(jiān)管理念在稅務(wù)領(lǐng)域中的應(yīng)用

表5 兩種監(jiān)管理念在金融、證券等領(lǐng)域中的應(yīng)用

四、本外幣管理思路借鑒

總體思路：首先，學(xué)習(xí)掌握世界發(fā)達(dá)國家長臂監(jiān)管和穿透式監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)，沖破監(jiān)管地理邊界壁壘，立法以奠定監(jiān)管法源。其次，在宏觀制度和微觀操作方面引入長臂監(jiān)管和穿透式監(jiān)管理念，以防控跨境交易風(fēng)險為核心，以搜集境內(nèi)外交易主體和信息為重點(diǎn)，以全方位獲取境內(nèi)外交易主體、資金交易和匯兌信息、數(shù)據(jù)為目標(biāo)，從宏觀、中觀和微觀三個層面切入，建立本外幣宏觀審慎管理與微觀市場跨境資金監(jiān)管框架，實(shí)現(xiàn)對金融交易資金流轉(zhuǎn)的全方位監(jiān)管[2]。

（一）加強(qiáng)完善法制體系，提供執(zhí)法依據(jù)

首先，通過立法為長臂監(jiān)管和穿透式監(jiān)管提供有力的法律支撐。建議在《中國人民銀行法》和《外匯管理?xiàng)l例》等法規(guī)中增加長臂監(jiān)管和穿透式監(jiān)管條款，詳細(xì)明確監(jiān)管部門實(shí)施這兩種監(jiān)管理念的主體權(quán)利、延伸管轄范圍，突破現(xiàn)行法律法規(guī)對本外幣監(jiān)管在主體、行業(yè)、幣種等方面的限制[2]。其次，通過建章立制為實(shí)施長臂監(jiān)管和穿透式監(jiān)管提供制度保障。以美國《海外賬戶規(guī)則》為范本制訂相應(yīng)的處罰規(guī)則，制定居民申報其控制海外機(jī)構(gòu)、資金和賬戶情況以及非居民申報境內(nèi)交易和境外關(guān)聯(lián)交易的實(shí)施細(xì)則和標(biāo)準(zhǔn)。

（二）加強(qiáng)跨部門的聯(lián)合監(jiān)管體系建設(shè)

統(tǒng)籌規(guī)劃央行、發(fā)改委、外匯局、商務(wù)局等部門長臂監(jiān)管和穿透式監(jiān)管的職責(zé)范疇，構(gòu)建職責(zé)分工明確、信息共享的跨部門聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制[2]。如建立長臂監(jiān)管和穿透式監(jiān)管的事前介入機(jī)制、信息聯(lián)合申報機(jī)制、事中事后檢查和反饋機(jī)制等，強(qiáng)化異常線索通報，實(shí)現(xiàn)信息資源共享，擴(kuò)大聯(lián)合執(zhí)法效能。同時建立健全國際監(jiān)管協(xié)調(diào)與合作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)在合理范圍之內(nèi)的各國之間監(jiān)管資源的互換共享，從而加大金融賬戶信息交換力度，擴(kuò)大信息交換的國家范圍。在跨境資金流動監(jiān)管方面協(xié)同商務(wù)部門新建立的“不可靠實(shí)體清單”制度，對違背契約精神、不恪守市場規(guī)則等行為的外國企業(yè)或個人進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)控、監(jiān)管。

（三）加強(qiáng)信息自主申報管理力度，完善信息采集，建立跨境本外幣交易大數(shù)據(jù)庫

首先，明確現(xiàn)行居民境外信息申報的責(zé)任和義務(wù)，強(qiáng)化居民自主申報意識。其次，以客戶基本信息和賬戶信息為主線，拓寬采集境內(nèi)外信息的覆蓋面，建立本外幣境外數(shù)據(jù)信息獲取通道。加強(qiáng)對實(shí)際控制人和關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)的監(jiān)測，同時嚴(yán)格落實(shí)重大事項(xiàng)報告制度，確保市場異常主體數(shù)據(jù)信息采集全面而準(zhǔn)確。如居民境外賬戶信息通過CRS 信息交換了解掌握，本外幣FDI 和ODI 信息通過現(xiàn)行外匯登記和存量權(quán)益登記獲取，境外投資主體的境外投融資、資產(chǎn)負(fù)債和境外并購等信息要定期報告，返程投資的投資主體的實(shí)控人、股權(quán)結(jié)構(gòu)和投融資情況等信息要及時向本外幣監(jiān)管部門報告[2]等。

（四）加強(qiáng)對本外幣跨境資金大數(shù)據(jù)全流程預(yù)警監(jiān)測

一是本外幣監(jiān)管部門應(yīng)充分利用大數(shù)據(jù)思維，及時對多個數(shù)據(jù)源的大數(shù)據(jù)進(jìn)行交叉比對，通過運(yùn)用穿透空間、穿透境內(nèi)主體資質(zhì)摸清短期跨境資金流量、期限結(jié)構(gòu)，運(yùn)用長臂監(jiān)管措施對外商投資企業(yè)與境外關(guān)聯(lián)企業(yè)交易、離岸資金流動等進(jìn)行全方位監(jiān)控[2]，特別對貿(mào)易投資主體成立時間短且無實(shí)質(zhì)運(yùn)營、規(guī)模小而發(fā)生大量與自身規(guī)模不匹配或與自身主營范圍相悖的交易活動等行為進(jìn)行穿透式審查，要求主辦銀行通過其海外分支機(jī)構(gòu)或委托境外律師、會計師等第三方中介機(jī)構(gòu)，監(jiān)管其境外關(guān)聯(lián)主體或隱形交易。二是銀行在匯出資金前要穿透監(jiān)管資金來源，延伸審查和監(jiān)管資金來源的上游交易；銀行在匯出資金后，要對資金使用的全部環(huán)節(jié)進(jìn)行穿透式跟蹤監(jiān)測，重點(diǎn)穿透審查資金真實(shí)用途和使用的最終流向，審查其是否合法合規(guī)，是否存在非法轉(zhuǎn)移等規(guī)避行為，防止其通過境外投資逃避監(jiān)管，進(jìn)行套利、套匯或洗錢。三是銀行應(yīng)認(rèn)真落實(shí)“展業(yè)三原則”的主體責(zé)任，重點(diǎn)強(qiáng)化盡職審查職責(zé)和義務(wù)，把控好跨境資金流出入關(guān)卡。

（五）加強(qiáng)本外幣宏觀審慎與微觀監(jiān)管相結(jié)合，強(qiáng)化異常跨境交易治理

一是在宏觀層面，央行和外匯管理部門應(yīng)充分運(yùn)用宏觀審慎監(jiān)管的外匯交易稅、托賓稅、遠(yuǎn)期購匯準(zhǔn)備金等價格型工具，全口徑跨境融資審慎管理、銀行結(jié)售匯綜合頭寸管理等數(shù)量型工具逆周期調(diào)控。二是在微觀層面，應(yīng)從行業(yè)自律、監(jiān)督檢查、評估考核等方面著手，加強(qiáng)對涉外主體離岸與在岸業(yè)務(wù)、本幣與外幣業(yè)務(wù)、資本與經(jīng)常業(yè)務(wù)等多維度一體化的綜合性統(tǒng)籌管理，核查其交易的真實(shí)性、合規(guī)性和及時性，特別要提前預(yù)警監(jiān)管集中性、趨勢性的跨境資金流動。三是建立監(jiān)督評估機(jī)制。央行和外匯局應(yīng)本著宏觀審慎-微觀監(jiān)管相結(jié)合的原則進(jìn)行定期評估，通過政策咨詢、培訓(xùn)、宣傳、核查和檢查及風(fēng)險提示等措施持續(xù)不斷地向涉外主體傳導(dǎo)預(yù)警監(jiān)測信息，督促涉外主體依法依規(guī)辦理各項(xiàng)涉外收支業(yè)務(wù)。■